Urteil des BVerwG, Az. 3 C 15.03

Klagebefugnis, Radweg, Staatliches Handeln, Popularklage
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 15.03
Verkündet
OVG 3 Bf 23/02
am 21. August 2003
Bech
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. B o r g s - M a c i e j e w s k i , Dr. B r u n n
und L i e b l e r
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des
Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 4. November
2002 aufgehoben.
Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vor-
behalten.
G r ü n d e :
I.
Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)
für eine Anfechtungsklage gegen eine straßenverkehrsbehördliche Anordnung (hier:
Radweg-Benutzungspflicht) entfällt, wenn sich die Möglichkeit zukünftigen Betrof-
fenwerdens durch die Anordnung (hier: durch eine Verlegung des Hauptwohnsitzes)
deutlich verringert hat.
Die Beklagte stellte im Mai 1998 an der in H. gelegenen E. Straße entlang den dort
verlaufenden Radwegen durchgängig - insgesamt 29 - Verkehrszeichen 237 "Rad-
fahrer" im Sinne des § 41 Abs. 2 Nr. 5 StVO auf. Nachdem am 1. Oktober 1998 § 2
Abs. 4 Satz 2 StVO n.F. in Kraft getreten war (Art. 5 Satz 1 der 24. VO zur Änderung
straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997, BGBl I S. 2028), wo-
nach Radfahrer Radwege benutzen müssen, wenn die jeweilige Fahrtrichtung mit
dem Zeichen 237 gekennzeichnet ist, erhob der Kläger unter dem 5. Oktober 1998
Widerspruch mit der Begründung, die Radwege erfüllten nicht die Mindestanforde-
rungen für eine Radweg-Benutzungspflicht. Der Kläger gab zu seinen persönlichen
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Verhältnissen an, er lebe zwar nicht mehr im Stadtteil H.-E., sondern in H.-H., befah-
re aber als ehemaliger Bewohner von E. häufig aus verschiedenen Gründen (Haus-
arzt- und Bankbesuche) die E. Straße. Der Widerspruch des Klägers blieb unbe-
schieden.
Am 17. Oktober 2000 erhob der Kläger, der zwischenzeitlich zu Habilitationszwecken
nach B. verzogen war, Untätigkeitsklage. Er gab an, er halte sich nach wie vor häufig
in H. auf, wo u.a. sein Habilitationsvater sowie ein guter Freund wohnten; er habe
auch unverändert sein Bankkonto in einer an der E. Straße gelegenen Filiale. In H.
stehe ihm auch ein Fahrrad zur Verfügung, das er häufig benutze.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage aufgrund mündlicher Verhandlung vom
29. November 2001 stattgegeben (NZV 2002, 288).
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage durch Ur-
teil vom 4. November 2002 abgewiesen mit der Begründung, dem Kläger fehle die
Klagebefugnis (NZV 2003, 351; hierzu krit. Dederer, NZV 2003, 314).
Im Berufungsverfahren hatte der Kläger dargelegt, dass er nach dem absehbaren
Abschluss seiner Habilitation wieder dauernden Aufenthalt in H. zu nehmen gedenke,
wo er sich auch derzeit immer wieder zu verschiedenen Zwecken aufhalte; u.a. nutze
er regelmäßig eine dort gelegene Spezialbibliothek zu Habilitationszwecken, weshalb
er sich mit Nebenwohnsitz in einer nahe der E. Straße gelegenen Straße angemeldet
habe.
In den Urteilsgründen hat das Oberverwaltungsgericht dargelegt, dass sich der auch
den Kläger betreffende Dauerverwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung
zwar nicht dadurch erledigt habe, dass der Kläger in der Vergangenheit die entspre-
chende Verkehrsregelung befolgt oder ohne Sanktion missachtet habe. Gleichwohl
sei der Kläger aber nicht befugt, die Verkehrsregelung anzufechten. Die Klagebefug-
nis setze im vorliegenden Zusammenhang die Glaubhaftmachung voraus, dass der
Kläger von einem angefochtenen Verkehrszeichen nach seinen persönlichen Le-
bensumständen in einer gewissen Regelmäßigkeit oder Nachhaltigkeit tatsächlich
betroffen werde. Demgegenüber käme eine Sichtweise, wonach jeder Verkehrsteil-
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nehmer zur Anfechtung jeder Verkehrsregelung befugt sei, die sich für ihn mögli-
cherweise erneut einmal als Beschränkung auswirken könnte, der Zulassung einer
unzulässigen Popularklage gleich.
Die Verhältnisse des Klägers zum Zeitpunkt der Berufungsverhandlung rechtfertigten
nicht die Bewertung, dass er von der angegriffenen Verkehrsregelung regelmäßig
oder nachhaltig betroffen werde. Bereits zum Zeitpunkt der Klageerhebung sei der
Wohnsitz nach B. verlegt gewesen und es sei ungewiss, ob der Kläger tatsächlich
nach H. zurückkehren könne. Die Verhältnisse des Klägers vor Klageerhebung leg-
ten es nahe, dass er sein Anliegen nicht vorrangig aus eigener Betroffenheit heraus
verfolge sondern als Sachwalter der Interessen der Radfahrer. Vor diesem Hinter-
grund reichten auch die vom Kläger im Berufungsverfahren geschilderten Umstände
im Zusammenhang seiner Besuche nicht zur Bejahung der Klagebefugnis aus.
Mit der Revision macht der Kläger geltend: Mit seinem Begehren betreibe er keines-
wegs eine unzulässige Popularklage. Zwar dürfe staatliches Handeln nicht unabhän-
gig von einer persönlichen Betroffenheit zur gerichtlichen Prüfung gestellt werden.
Aber immer dann, wenn durch eine Maßnahme der öffentlichen Gewalt eine eigene
einer Klage gegen eine in der Nachbarschaft erteilte Baugenehmigung, wo in der Tat
nur ein Nachbar klagen dürfe, dürfe in Fällen der in Rede stehenden Art nicht darauf
abgestellt werden, ob ein Verkehrsteilnehmer nahe einer Verkehrsanordnung wohne.
Da das Oberverwaltungsgericht nicht in Zweifel gezogen habe, dass er den betroffe-
nen Straßenabschnitt mit einem Fahrrad befahren habe, stehe fest, dass er durch die
Verkehrsanordnung in eigenen Rechten betroffen werde und sich nicht zum
Sachwalter von Allgemeininteressen mache.
Die Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich nicht am Verfahren.
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II.
Die Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hätte die Klagebefugnis
(§ 42 Abs. 2 VwGO) des Klägers nicht verneinen dürfen.
Nicht mit Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO in Übereinstimmung steht
die in den Gründen des angefochtenen Urteils sinngemäß verlautbarte entschei-
dungstragende Annahme, spätestens seit dem Umzug des Klägers von H. nach B.
sei seine Befugnis entfallen, die für eine in H. gelegene Straße angeordnete Rad-
weg-Benutzungspflicht anfechten zu dürfen, weil der Kläger durch diese Verkehrsre-
gelung nicht (mehr) nachhaltig bzw. regelmäßig betroffen werde. Ein Erfordernis
nachhaltiger bzw. regelmäßiger Betroffenheit lässt sich § 42 Abs. 2 VwGO nämlich
weder im Allgemeinen noch im Speziellen (Beschränkung auf die Anfechtung von
Verkehrszeichen) entnehmen. Vielmehr reicht es zur Bejahung der Klagebefugnis
auch und gerade im vorliegenden Zusammenhang aus, dass ein Verkehrsteilnehmer
Adressat eines belastenden (beschwerenden) Verwaltungsakts in Form eines ver-
kehrsbehördlich angeordneten Ge- oder Verbots geworden ist (hierzu 1.). Das ange-
fochtene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig.
Weder hat sich der Verwaltungsakt erledigt, noch handelt der Kläger rechtsmiss-
bräuchlich oder ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für den Kläger entfallen
(hierzu 2.).
Weil die oberverwaltungsgerichtlichen Feststellungen zur Beschaffenheit des Rad-
weges nicht ausreichen, um dem Revisionsgericht eine abschließende Sachent-
scheidung zu ermöglichen, ist es geboten, das Berufungsurteil aufzuheben und die
Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
VwGO).
1. Der vom Oberverwaltungsgericht nicht in Zweifel gezogene Umstand, dass der
Kläger in der Vergangenheit mehrfach von der umstrittenen, im Jahre 1998 verbind-
lich angeordneten Radweg-Benutzungspflicht erfasst wurde, begründet seine Befug-
nis, diese sich ihm gegenüber als Verwaltungsakt darstellende Verkehrsregelung
anzufechten.
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a) Zutreffend geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass verkehrsbezogene
Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen Allgemeinverfügungen im Sinne des
§ 35 Satz 2 VwVfG sind, die regelmäßig den Dauerverwaltungsakten zuzuordnen
sind (stRspr; vgl. für viele Urteile vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 -
BVerwGE 59, 221 <226 f.>, vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 -
BVerwGE 97, 214 <220 f.> und vom 25. Januar 1995 - BVerwG 11 C 29.93 -
BVerwGE 97, 323 <326, 328>). Für das im Streitfall angeordnete Radweg-
Benutzungsgebot gilt, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend angenommen hat,
nichts anderes (vgl. allgemein zur Radweg-Benutzungspflicht: Beschluss vom
31. Mai 2001 - BVerwG 3 B 183.00 - Buchholz 442.151 § 2 StVO Nr. 2, für Liegerad).
Zu Recht haben weiterhin weder die Verfahrensbeteiligten noch die Tatsachenge-
richte für das Streitverfahren bezweifelt, dass das hier in Rede stehende Ge- bzw.
Verbot dem Kläger wirksam bekannt gemacht worden ist (vgl. hierzu ausführlich Ur-
teil vom 11. Dezember 1996 - BVerwG 11 C 15.95 - BVerwGE 102, 316 <318 f.>
m.w.N.).
b) Mithin wurde der Kläger durch ein einmaliges bzw. mehrmaliges Befahren der
E. Straße mit einem Fahrrad zum Adressaten eines Dauerverwaltungsakts bzw. einer
Allgemeinverfügung, wodurch er in rechtlich beachtlicher Weise belastet worden ist.
Dies hat seine - grundsätzlich auch für die Zulässigkeit der Anfechtung verkehrs-
beschränkender Anordnungen erforderliche (vgl. Urteil vom 27. Januar 1993
- BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35>) - Widerspruchs- bzw. Klagebefugnis
begründet, weil bei Adressaten von belastenden Verwaltungsakten grundsätzlich
davon ausgegangen werden darf, dass die Widerspruchs- bzw. Klagebefugnis gege-
ben ist (vgl. Urteil vom 15. März 1988 - BVerwG 1 A 23.85 - BVerwGE 79, 110
<114>; vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO,13. Aufl., § 42 Rn.
69 sowie
Pietzner/
Ronellenfitsch, Assessorexamen, 10. Aufl., S. 166 m.w.N. "Adressatentheorie"; vgl.
demgegenüber für Nicht-Adressaten: Beschluss vom 21. Januar 1993 - BVerwG 4 B
206.92 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 188 S. 39 f. m.w.N.). Nach allgemeiner Mei-
nung reicht es zur Bejahung der Klagebefugnis, dass nach dem substantiierten Vor-
bringen des Klägers eine Verletzung seiner Rechte möglich ist. Die Klage ist unzu-
lässig, wenn unter Zugrundelegung dieses Vorbringens offensichtlich und eindeutig
nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können
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(vgl. BVerwG, Urteil vom 6. April 2000 - BVerwG 3 C 6.99 - Buchholz 310 § 42
Abs. 2 Nr. 4 S. 5). Für den Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts bedeutet
dies stets die Bejahung der Klagebefugnis, weil zumindest eine Verletzung der all-
gemeinen Freiheitsgewährleistung nach Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht kommt.
Das vom Berufungsgericht in diesem Zusammenhang eingeführte Merkmal der
Nachhaltigkeit oder Regelmäßigkeit der Rechtsverletzung findet in § 42 Abs. 2
VwGO keine Grundlage. Ist eine Rechtsverletzung möglich, so ist nach der vorste-
hend wiedergegebenen Definition die Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet, unabhängig
davon, ob es sich um eine einmalige oder wiederholte Rechtsverletzung handelt. Die
abweichende Ansicht des Berufungsgerichts missachtet demgegenüber die Rechts-
schutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Sie mutet dem Bürger zu, vereinzelte Rechts-
verletzungen zu erdulden, ohne dagegen gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch
nehmen zu können. Dies wirkt sich gerade bei rechtswidrigen Verkehrszeichen be-
sonders gravierend aus, denn die streitige Verkehrsregelung verpflichtet den Kläger
- wie alle anderen hiervon betroffenen Verkehrsteilnehmer auch - unmittelbar; in ent-
sprechender Anwendung von § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist das durch Verkehrszeichen
angeordnete Radweg-Benutzungsgebot sofort vollziehbar (vgl. Beschluss vom
26. Januar 1988 - BVerwG 7 B 189.87 - Buchholz 442.151 § 13 StVO Nr. 4 m.w.N.).
Würde sich der Kläger gegebenenfalls über die ihm auferlegte Pflicht hinwegsetzen,
so könnte ihn selbst ein sofort eingeleitetes Widerspruchsverfahren nicht vor Sankti-
onen (bis hin zu strafrechtlichen Sanktionen) bewahren, weil auch ein erfolgreicher
Widerspruch in aller Regel nicht die Grundlage für entsprechende Ahndungen von
Verkehrsverstößen entzieht (vgl. BGHSt 23, 86 ff.; BVerfG, Beschluss vom 24. Feb-
ruar 1965 - 2 BvR 682/64 - NJW 1965, 2395).
c) Die Tatsachen, die vom Oberverwaltungsgericht bindend im Sinne des § 137
Abs. 2 VwGO festgestellt worden sind, haben die Klagebefugnis nicht entfallen las-
sen; namentlich ist durch die angeführten Umstände die Beschwer unberührt geblie-
ben, die - von der Klageerhebung (vgl. Beschluss vom 15. Juni 1994 - BVerwG 3 B
34.94 - Buchholz 451.512 MGVO Nr. 95 S. 23 m.w.N.) durchgängig bis zum Zeit-
punkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung - vorliegen muss, um die Zuläs-
sigkeit einer Klage bejahen zu können.
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aa) Allerdings verlangt das Oberverwaltungsgericht zu Recht, dass die Klage selbst
noch beim Abschluss des Berufungsverfahrens zulässig war, weil für den Erfolg einer
gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage regelmäßig die Sach- und
Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Entscheidung maßgeb-
lich ist (vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen Urteil vom 14. Dezember 1994
a.a.O. S. 221 m.w.N.).
bb) Die vom Oberverwaltungsgericht angegebenen Gründe dafür, dass nur in den
Fällen einer (auch zukünftigen) nachhaltigen oder regelmäßigen Betroffenheit die
Zulässigkeit einer Klage zu bejahen und demzufolge eine unzulässige Popularklage
zu verneinen sei, vermögen indessen nicht zu überzeugen:
Entsprechend den vorstehenden rechtlichen Erwägungen hat das Bundesverwal-
tungsgericht bereits im Urteil vom 9. Juni 1967 (BVerwG VII C 18.66 - BVerwGE 27,
181 <185>) eine Klagebefugnis im Einzelfall damit begründet, dass ein Kläger in sei-
ner Absicht, sein Kraftfahrzeug auf einer Dienstfahrzeugen vorbehaltenen Stelle zu
parken, durch das diesbezügliche Verkehrszeichen gehindert worden sei. Hiermit sei
ihm aufgegeben worden, das Abstellen seines Fahrzeugs zu unterlassen. Damit sei
ihm durch Verwaltungsakt eine Verbindlichkeit auferlegt worden, wodurch die von
§ 42 Abs. 2 VwGO vorausgesetzte Rechtsbeeinträchtigung vorliege. Einem solchen
Kläger könne auch nicht vorgehalten werden, dass er sich als Sachwalter der Allge-
meinheit aufspiele. Dass verkehrsbeschränkende Anordnungen in vielen Fällen von
einer unübersehbaren Zahl von Verkehrsteilnehmern angefochten werden könnten,
liege in ihrer Natur als Massenverwaltungsakte begründet, habe aber mit der so ge-
nannten Popularklage nichts zu tun.
Der erkennende Senat macht sich diese Erwägungen des seinerzeit zuständigen
7. Senats nach erneuter Prüfung zu Eigen. Sie gelten auch und gerade bei der Be-
antwortung der Frage, ob eine - durch einen Umzug im Bundesgebiet hervorgerufe-
ne - spürbare Verminderung der Möglichkeit abermaliger Betroffenheit durch eine
Verkehrsmaßnahme zu Veränderungen hinsichtlich der Klagebefugnis führt. Ob an-
deres gilt, wenn es nach Lage der Dinge auszuschließen ist, dass eine angegriffene
Verkehrsregelung einen Kläger erneut betreffen könnte (z.B. Auswanderung), kann
offen bleiben, weil ein solcher Fall hier offenkundig nicht vorliegt.
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2. Das vom Oberverwaltungsgericht gefundene Ergebnis der Unzulässigkeit der Kla-
ge erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig.
a) Wie den Gründen des angefochtenen Urteils zu entnehmen ist, geht das Ober-
verwaltungsgericht nicht davon aus, dass sich der Verwaltungsakt für den Kläger
erledigt haben könnte, weil er ihn befolgt bzw. nicht befolgt hat; insoweit hat es sich
zutreffend auf das vorbezeichnete Urteil vom 9. Juni 1967 (a.a.O. S. 184) bezogen.
b) Die getroffenen tatsächlichen Feststellungen führen auch nicht auf das Vorliegen
anderer anerkannter Gründe für eine Unzulässigkeit einer erhobenen oder aufrecht-
erhaltenen Klage (Rechtsmissbrauch, fehlendes Rechtsschutzbedürfnis).
Allerdings ist anerkannt, dass beispielsweise eine rechtsmissbräuchliche Begrün-
dung von Eigentum dazu führen kann, dass eine hierauf gegründete Klagebefugnis
abgesprochen werden darf (vgl. Urteil vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 10.99 -
BVerwGE 112, 135 <137> = Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 10 S. 21 f.); wei-
terhin ist anerkannt, dass eine Klage wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses
unzulässig sein kann, wenn etwa die Inanspruchnahme eines Gerichts für die sub-
jektive Rechtsstellung des Klägers von vornherein nutzlos ist (vgl. etwa Beschluss
vom 7. Februar 1997 - BVerwG 4 B 224.96 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 239
m.w.N.).
Die getroffenen tatsächlichen Feststellungen ergeben indessen keinen Anhalt für
Ausschlussgründe dieser Art. Solche Gründe mögen z.B. vorliegen, wenn ein Ver-
kehrsteilnehmer sich eigens zum Ort einer Verkehrsregelung begibt, um hieraus eine
Anfechtungsmöglichkeit abzuleiten; sie mögen auch - entsprechend den vorstehen-
den Darlegungen - in Betracht zu ziehen sein, wenn einem Kläger ein positives Urteil
nichts mehr nützt, weil auszuschließen ist, dass er jemals wieder mit der angefoch-
tenen Verkehrsregelung konfrontiert werden wird. Hiervon kann im vorliegenden Fall
keine Rede sein. Dass der Kläger möglicherweise zugleich Interessen anderer orga-
nisierter Radfahrer bei seinem Vorgehen im Blick hat, stellt den maßgeblichen Um-
stand nicht in Frage, dass er mit seiner aufrechterhaltenen Klage zumindest auch
eigene Rechte geltend macht.
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Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski
Dr. Brunn Liebler
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 € fest-
gesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski
Dr. Brunn Liebler
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Straßenverkehrsrecht
Fachpresse:
ja
Verwaltungsprozessrecht
Rechtsquellen:
StVO § 2 Abs. 4 Satz 2, § 41 Abs. 2 Nr. 5 (Zeichen 237)
VwVfG § 35 Satz 2
VwGO § 42 Abs. 2
Stichworte:
Radweg-Benutzungspflicht; Klagebefugnis; unzulässige "Popularklage"; "Adressa-
tentheorie"; Verkehrszeichen als sofort vollziehbare Verwaltungsakte; Dauerverwal-
tungsakt (Verkehrszeichen); Allgemeinverfügung (Verkehrszeichen); Beschwer durch
Verkehrsanordnung; (eigene) Betroffenheit durch Verkehrszeichen; Erledigung, kei-
ne - durch Befolgen eines Verkehrszeichens; Rechtsmissbrauch und Klagebefugnis;
(allgemeines) Rechtschutzbedürfnis im Zusammenhang mit Verkehrsregelungen;
Bekanntmachung einer Regelung durch Verkehrszeichen.
Leitsatz:
Die Klagebefugnis eines Verkehrsteilnehmers gegen ein Verkehrszeichen, mit dem
er bereits konfrontiert worden ist, setzt nicht voraus, dass er von dem Verkehrszei-
chen nach seinen persönlichen Lebensumständen in einer gewissen Regelmäßigkeit
oder Nachhaltigkeit tatsächlich betroffen wird.
Urteil des 3. Senats vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03
I. VG Hamburg vom 29.11.2001 - Az.: 20 VG 1279/2001 -
II. OVG Hamburg vom 04.11.2002 - Az.: OVG 3 Bf 23/02 -