Urteil des BVerwG, Az. 3 C 12.11

Europäische Kommission, Verwaltungsakt, Rückforderung, Rücknahme
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 12.11
OVG 3 KO 524/08
Verkündet
am 31. Mai 2012
Bech
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 31. Mai 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:
Das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom
29. Juni 2010 wird geändert.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwal-
tungsgerichts Weimar vom 21. November 2005 wird zu-
rückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Re-
visionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung des Zinsvorteils aus einem
zinsverbilligten Darlehen.
Die Klägerin, deren Unternehmensgegenstand die Verpackung und Vermark-
tung von Speisekartoffeln ist, beantragte unter dem 15. August 1995 über ihre
Hausbank, die Dresdner Bank, bei der Beklagten die Gewährung eines Um-
laufmitteldarlehens in Höhe von 300 000 DM aus einem entsprechenden För-
derprogramm des Landes Thüringen. Die Dresdner Bank fügte dem Antrag eine
Stellungnahme und eine Erklärung bei, in der sie sich bereit erklärte, im Falle
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der Refinanzierung durch die Beklagte ein entsprechendes Darlehen zu gewäh-
ren. Die Beklagte teilte der Dresdner Bank am 25. April 1996 unter dem Betreff
„Darlehensangebot/Darlehensvertrag“ mit, dass sie bereit sei, dem Endkredit-
nehmer abweichend vom Antrag ein Konsolidierungsdarlehen in Höhe von
300 000 DM nach der entsprechenden Richtlinie zu gewähren, das unter der
Primärhaftung der Hausbank stehe; sie gehe davon aus, dass die Hausbank die
mit dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an den Endkredit-
nehmer weitergebe. Als Zinssatz waren für die Hausbank 4,5 % und für den
Endkreditnehmer 5,5 % vorgesehen.
Die Dresdner Bank nahm das Angebot am 9. Mai 1996 an und rief unter dem
9. September 1996 die Refinanzierungsmittel ab, nachdem die Klägerin am
30. Juli 1996 bei ihr den Darlehensbetrag in Höhe von 300 000 DM abgerufen
hatte. Das Refinanzierungsdarlehen wurde von der Hausbank bis zum 31. März
1999 vereinbarungsgemäß zurückgezahlt.
Die Europäische Kommission stellte mit Entscheidung vom 27. November 2002
(2004/165/EG) fest, dass die Richtlinie zum Thüringer Konsolidierungspro-
gramm, sofern sie Betriebsbeihilfen an Unternehmen in den sensiblen Sektoren
vorsehe, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei, soweit sie in den An-
wendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG falle, und Deutschland alle notwendi-
gen Maßnahmen zu ergreifen habe, die rechtswidrig zur Verfügung gestellten
Beihilfen von den Empfängern zurückzufordern.
Unter dem 4. Juli 2003 erließ die Beklagte gegen die Klägerin einen Rücknah-
me- und Leistungsbescheid, mit dem sie die in dem Darlehensangebot vom
25. April 1996 liegende Bewilligungsentscheidung zugunsten des Endkredit-
nehmers in voller Höhe mit Wirkung zum 25. April 1996 zurücknahm und die
Rückzahlung eines Zinsbetrages in Höhe von 3 256,43 € forderte. Zur Begrün-
dung verwies sie darauf, dass in ihrem Darlehensangebot an die Dresdner
Bank konkludent eine Bewilligungsentscheidung zugunsten der Klägerin enthal-
ten gewesen sei, die durch die abgeschlossenen Darlehensverträge rechtliche
Außenwirkung erlangt habe. Diese Bewilligungsentscheidung sei von Anfang an
rechtswidrig gewesen, weil die Europäische Kommission die Gemeinschafts-
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widrigkeit der Förderung festgestellt habe, soweit es sich - wie hier - um eine
Betriebsbeihilfe zugunsten gesunder Unternehmen im sensiblen Sektor Land-
wirtschaft handele, die nicht von der „De-minimis“-Verordnung (EG) Nr. 69/2001
und ihren Vorgängerregelungen erfasst sein könne. Demzufolge müsse die
Darlehensbewilligung nach § 48 Abs. 1 des Thüringer Verwaltungsverfahrens-
gesetzes - ThürVwVfG - mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen
werden. Die nationalen Behörden verfügten insoweit über keinerlei Ermessen,
wenn die Europäische Kommission die Rückforderung zu Unrecht gewährter
Beihilfen angeordnet habe. Der Zuwendungsbetrag müsse gemäß § 49a Abs. 1
Satz 1 ThürVwVfG erstattet werden.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage gegen den
Bescheid erhoben und zugleich - wie schon mit dem Widerspruchsschreiben -
hilfsweise die Aufrechnung mit einem Schadensersatzanspruch in der Höhe des
zurückgeforderten Betrages erklärt, weil die Beklagte sie nicht darauf hingewie-
sen habe, dass eine Überprüfung durch die Europäische Kommission möglich
sei, welche zur Rückforderung der Förderung führen könne; denn dann hätte
sie zu denselben Konditionen auf dem privaten Markt ein anderes Darlehen in
Anspruch genommen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21. November 2005 abge-
wiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der angegriffene
Bescheid sei rechtmäßig. Er finde seine Rechtsgrundlage in § 48 Abs. 2 und
§ 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG. Mit der Annahme der Kreditzusage der Be-
klagten durch die Dresdner Bank sei der über diese Bank als Botin gestellte
Antrag der Klägerin auf Gewährung eines zinsgünstigen Darlehens aus dem
Förderprogramm im Sinne des § 35 ThürVwVfG positiv beschieden worden.
Bekannt geworden sei der Klägerin diese Entscheidung wahrscheinlich durch
eine mündliche Information der Hausbank, die dem Abschluss des Kreditvertra-
ges mit dieser vorausgegangen sein müsse, spätestens aber mit der Vertrags-
unterzeichnung selbst. Die Förderung der Klägerin sei auch zu Recht als verbo-
tene Beihilfe im Sinne der Kommissionsentscheidung vom 27. November 2002
eingestuft worden. Die Rechtmäßigkeit der Kommissionsentscheidung könne
von der Klägerin vor den nationalen Gerichten nicht mehr infrage gestellt wer-
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den, weil sie es versäumt habe, eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof
anzustrengen. Auf Vertrauensschutz könne sie sich nicht berufen, weil die Bei-
hilfe unter Verstoß gegen Art. 87 EG gewährt worden sei. Auch ein Schadens-
ersatzanspruch, mit dem die Klägerin gegen die Rückforderung aufrechnen
könne, sei nicht gegeben, weil sie selbst sich darum habe kümmern müssen, ob
das Notifizierungsverfahren beachtet worden sei. Bedenken gegen die Höhe
der Rückforderung seien nicht ersichtlich.
Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht dieses Urteil ge-
ändert und die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Dazu hat es ausgeführt:
Die Beklagte habe die Klägerin nicht durch Verwaltungsakt in Anspruch neh-
men dürfen. Die §§ 48 Abs. 2 und 49a Abs. 1 ThürVwVfG böten dafür keine
Rechtsgrundlage; denn das Darlehen sei nicht durch oder auf der Grundlage
eines begünstigenden Verwaltungsakts gewährt worden, den die Beklagte hätte
zurücknehmen können. In der Kreditzusage der Beklagten sei kein Verwal-
tungsakt zu sehen. Die Überschrift des Schreibens lege nahe, dass die Beklag-
te weder gegenüber der Hausbank noch gegenüber der Klägerin einen Bewilli-
gungsbescheid habe erlassen, sondern nur den Abschluss eines Darlehensver-
trages habe anbieten wollen. Auch wenn die Hausbank wohl gehalten gewesen
sei, die mit dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an die Klä-
gerin als Endkreditnehmerin weiterzugeben, lasse sich das Angebotsschreiben
weder seiner äußeren Form noch seinem Inhalt nach als an die Klägerin adres-
sierter Verwaltungsakt qualifizieren. Darüber hinaus fehle es an einer gewollten
und tatsächlich bewirkten Bekanntgabe des Schreibens an die Klägerin. Eine
Ermächtigung zur Rückforderung des Zuwendungsbetrages ergebe sich auch
nicht aus Art. 14 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (ABl EG Nr. L 83
S. 1). Die Bestimmung richte sich an die Mitgliedstaaten und verweise auf das
jeweilige nationale Recht. Ob die Beklagte den Zinsanspruch in anderer Weise
gegen die Klägerin durchsetzen könne, oder ob sie sich auf ein Vorgehen ge-
gen die Hausbank verweisen lassen müsse, könne dahingestellt bleiben.
Mit ihrer durch den Senat zugelassenen Revision gegen dieses Urteil verfolgt
die Beklagte ihren Klageabweisungsantrag weiter. Sie macht im Wesentlichen
geltend: Der Auffassung, der angegriffene Bescheid habe nicht auf § 48
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ThürVwVfG gestützt werden können, weil es an einem rücknehmbaren Verwal-
tungsakt fehle, liege eine fehlerhafte Anwendung der §§ 35 und 37 Abs. 2
Satz 1 ThürVwVfG zugrunde. Mit Einreichung des Förderungsantrags der Klä-
gerin bei ihrer Hausbank sei ein Verwaltungsverfahren nach den §§ 9 und 22
ThürVwVfG eingeleitet worden. Die Dresdner Bank sei als „durchleitendes Kre-
ditinstitut“ und als Botin der Klägerin tätig geworden. Auch bei der Darlehens-
gewährung sei die Dresdner Bank nur verlängerter Arm der die Förderung be-
willigenden öffentlichen Bank gewesen. Diese habe durch die Gestaltung der
Darlehensbedingungen gegenüber Endabnehmern und Kreditinstituten den ge-
samten Vorgang auch im Hinblick auf die privatrechtlichen Abreden beherrscht
und mit ihrer Entscheidung, die beantragte Förderung zu gewähren, Rechtswir-
kungen nach außen erzeugt. Inhalt der Bewilligungsentscheidung sei die Be-
gründung eines - von der Annahme des Refinanzierungsangebotes durch die
Hausbank abhängigen - Anspruchs der Klägerin, ihr den Abschluss eines Sub-
ventionsdarlehensvertrages mit der Hausbank zu ermöglichen. Dieser Anspruch
der Klägerin sei mit dem Abschluss des Darlehensvertrages zwischen beiden
Banken unmittelbar entstanden. Die Bewilligung sei konkludent mittels der Kre-
ditzusage erteilt worden und von der Dresdner Bank als Botin der Klägerin spä-
testens mit dem Angebot auf Abschluss eines Darlehensvertrages übermittelt
worden. Dies sei auch beabsichtigt gewesen, so dass nicht von einem nur zu-
fälligen Bekanntwerden der Entscheidung die Rede sein könne. Einer Rückfor-
derung des Zuwendungsbetrages durch Verwaltungsakt stehe auch nicht ent-
gegen, dass die Auszahlung des Darlehens privatrechtlich geregelt worden sei;
denn es gehe nicht um die Rückabwicklung der Darlehenssumme, sondern der
Subvention, die dem Endkreditnehmer in Form eines verbilligten Zinssatzes
zugute gekommen sei und ihren Rechtsgrund nicht in dem Darlehensvertrag,
sondern in dem diesem zugrunde liegenden Subventionsverhältnis zwischen ihr
und der Klägerin habe. Nehme man dagegen an, die öffentlich-rechtliche Bewil-
ligungsentscheidung sei der Klägerin nicht wirksam bekannt gegeben worden
und die Rücknahme somit ins Leere gegangen, fände die Rückforderung ihre
Rechtsgrundlage in dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsan-
spruch; denn in diesem Fall wäre die Zinssubvention ohne Rechtsgrund ge-
währt worden. Da sie auch unter diesen Voraussetzungen aufgrund eines,
wenn auch nicht wirksamen Verwaltungsakts erbracht worden wäre, könnte sie
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entweder in analoger Anwendung des § 49a ThürVwVfG oder nach der Kehr-
seitentheorie ebenfalls durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden. Wäre sie
- die Beklagte - demgegenüber darauf verwiesen, ihre Ansprüche zivilrechtlich
„übers Eck“ durchzusetzen, wäre zweifelhaft, ob dies dem in Art. 14 Abs. 3 VO
(EG) 659/1999 verankerten Effizienzgebot entspräche, das eine „sofortige und
tatsächliche Vollstreckung“ fordere. Deshalb müsse dann Art. 14 Abs. 3 VO
(EG) 659/1999 als Rechtsgrundlage für eine Rückforderung durch einen Ver-
waltungsakt herangezogen werden, weil das nationale Recht keine taugliche
Rechtsgrundlage biete. Die genannte europäische Norm verbiete außerdem die
Aufhebung eines Beihilferückforderungsbescheides, auf den der Empfänger
bereits gezahlt habe, wenn der Bescheid nicht unverzüglich neu erlassen und
so ein Rückforderungsanspruch des Beihilfeempfängers verhindert werden
könnte, der zu einer Wettbewerbsverzerrung führen würde.
Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen, und verteidigt die Ausfüh-
rungen des angegriffenen Urteils. Sie verweist darauf, dass die Hausbank selb-
ständig über die Darlehensgewährung entschieden habe und weder als verlän-
gerter Arm der Beklagten noch lediglich als ihre - der Klägerin - Botin gehandelt
habe. Wenn die Beklagte davon ausgegangen sei, dass die Hausbank die mit
dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an sie weitergeben
würde, heiße dies gerade nicht, dass dies auch zwingend gewesen sei. Das
Darlehensangebot der Beklagten habe demnach keine Rechtswirkung ihr ge-
genüber geäußert. Zudem habe das Angebot eine verbindliche Regelungsab-
sicht nicht erkennen lassen.
Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Entscheidung des Berufungsge-
richts im Ergebnis für zutreffend. Zwar erfülle die Entscheidung der Beklagten,
die Förderung zu gewähren, die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts. Die-
ser sei der Klägerin auch zugegangen. Insoweit fehle es aber an einem Be-
kanntgabewillen der Beklagten; die Beklagte habe lediglich die Erwartung ge-
genüber der Hausbank geäußert, dass das Angebot an die Klägerin weitergelei-
tet werde, und es dem Zufall überlassen, ob die Klägerin über die in dem
Schreiben enthaltene Kreditzusage unterrichtet werden würde. Somit habe der
Verwaltungsakt mangels Bekanntgabe keine rechtliche Existenz erlangt.
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II
Die Revision ist begründet. Das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsge-
richts beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts; denn die Beklagte durfte
den mit der Klage angefochtenen Bescheid auf § 48 Abs. 1 und § 49a Abs. 1
ThürVwVfG stützen. Da die mit dem Bescheid geltend gemachte Forderung
- ausgehend von den nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Fest-
stellungen der Vorinstanzen - auch der Sache nach berechtigt ist, müssen das
Urteil des Oberverwaltungsgerichts geändert und die Berufung gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO zurückgewie-
sen werden.
Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG - der wie die übrigen hier maßgeblichen
Vorschriften des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes gleichlautend mit
der entsprechenden Norm des Bundesrechts ist und daher nach § 137 Abs. 1
Nr. 2 VwGO zum revisiblen Recht gehört - kann ein rechtswidriger Verwal-
tungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Ver-
gangenheit zurückgenommen werden, ein begünstigender Verwaltungsakt al-
lerdings nach Satz 2 dieses Absatzes nur unter den Einschränkungen der Ab-
sätze 2 bis 4. Absatz 2 trifft Vertrauensschutzregelungen für die Rücknahme
von Verwaltungsakten, die - wie hier - Geldleistungen gewähren. Die Vorschrift
des § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG regelt, dass im Falle der Rücknahme eines
Verwaltungsakts mit Wirkung für die Vergangenheit bereits erbrachte Leistun-
gen zu erstatten sind, wobei die zu erstattende Leistung nach Satz 2 durch
schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen ist.
1. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts durfte die Beklagte
ihren Rücknahme- und Leistungsbescheid auf diese verwaltungsverfahrens-
rechtlichen Normen stützen, weil der Klägerin der zurückgeforderte Betrag im
Wege eines Verwaltungsakts gewährt worden war. Diesen Verwaltungsakt sieht
die Beklagte zu Recht in ihrer Entscheidung über die Bewilligung eines zins-
günstigen Kredits zugunsten der Klägerin, die konkludent in dem Darlehensan-
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gebot vom 25. April 1996 an die Hausbank der Klägerin, der Dresdner Bank,
enthalten gewesen sei.
Ein Verwaltungsakt ist nach der Definition des § 35 Satz 1 ThürVwVfG jede
Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde
zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft
und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ob die Be-
klagte eine diesen Voraussetzungen genügende Bewilligungsentscheidung ge-
genüber der Klägerin getroffen hat, bestimmt sich nach dem Inhalt der von ihr
im Zusammenhang mit der Darlehensgewährung abgegebenen Erklärung. Des-
sen Ermittlung ist den Tatsacheninstanzen vorbehalten, deren Feststellungen
das Revisionsgericht grundsätzlich binden, so dass es auf die Prüfung be-
schränkt ist, ob die Auslegung der Erklärung durch das Tatsachengericht die
rechtlich vorgegebenen Auslegungsregeln beachtet und im Einklang mit allge-
meinen Erfahrungssätzen und Denkgesetzen steht. Dabei darf jedoch nicht au-
ßer Acht gelassen werden, dass die Auslegung einer Willenserklärung ebenso
wie die eines Verwaltungsakts kein ausschließlicher Akt der Tatsachenfeststel-
lung ist, sondern ein Ineinander von tatsächlichen Feststellungen und Rechts-
anwendungen (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., Rn. 164 ff. zu
§ 137). Eine der revisionsgerichtlichen Prüfung umfassend zugängliche Rechts-
frage ist es demgegenüber, ob der festgestellte Inhalt der Erklärung die Tatbe-
standsmerkmale eines Verwaltungsakts erfüllt.
Bei Anwendung dieses prozessrechtlich gebotenen Prüfungsmaßstabes ver-
stößt die Verneinung eines Verwaltungsakts durch die Vorinstanz gegen Bun-
desrecht; die ihrer Subsumtion zugrundeliegenden Tatsachenfeststellungen
missachten - ausgehend von einer unzutreffenden rechtlichen Bewertung der
Rolle der Hausbank - die durch die §§ 133 und 157 BGB vorgegebenen Ausle-
gungsgrundsätze. Zu diesen Grundsätzen gehört, dass eine Willenserklärung
unter Berücksichtigung der Begleitumstände auszulegen ist, unter denen sie
abgegeben worden ist. Dies hat das Berufungsgericht in gravierendem Umfang
vernachlässigt.
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Tatsächlicher Ausgangspunkt der Geschehnisse ist der Antrag der Klägerin, der
zwar über die Hausbank gestellt, aber ausdrücklich an die Beklagte und auf die
Gewährung eines aus einem Landesprogramm geförderten Darlehens gerichtet
war. Damit wurde ein Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklag-
ten begründet. Dies räumt auch das Berufungsgericht ein. Es hält aber für frag-
würdig, ob es sich dabei um ein öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausges-
taltetes Rechtsverhältnis handeln sollte, obwohl die beantragte Förderung nach
den von ihm nicht angezweifelten Feststellungen des Verwaltungsgerichts ihre
Rechtsgrundlage in Vorschriften des Landeshaushaltsrechts und dazu erlasse-
nen Richtlinien findet und daher fraglos öffentlich-rechtlicher Natur ist. Selbst
wenn es möglich ist, die Vergabe öffentlicher Mittel ausschließlich im Wege des
Privatrechts zu bewerkstelligen, scheidet eine solche rechtliche Gestaltung des
Förderweges jedenfalls dann aus, wenn - wie hier - der Subventionsempfänger
einen Antrag auf die zu vergebenden Mittel an die für die Vergabe zuständige
Behörde richten muss und damit zwischen den Beteiligten notwendigerweise
ein Verwaltungsrechtsverhältnis begründet wird. Zwar bleibt es auch unter sol-
chen Voraussetzungen denkbar, dass über die Gewährung der Förderung nicht
durch Verwaltungsakt, sondern - wie das Oberverwaltungsgericht darlegt - etwa
durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, also in anderer Handlungsform entschieden
wird. Eine solche andere Handlungsform hat das Berufungsgericht allerdings
nicht ermittelt; vielmehr lehnt es eine gegenüber der Klägerin getroffene Ent-
scheidung rundheraus ab und geht von einem schlichten Darlehensangebot
gegenüber der Hausbank aus, das gegenüber der Klägerin keinerlei
Außenwirkung äußert. Dieses Verständnis des Schreibens vom 25. April 1996
geht an dem Kontext, in dem diese Erklärung abgegeben wurde, und an der
rechtlichen Funktion der Hausbank bei diesen Vorgängen vorbei. Da die
Klägerin einen Antrag bei der Beklagten gestellt hat, liegt es nahe, in dem „Dar-
lehensangebot“ die aufgrund des Antrages zu erwartende Bescheidung des
Begehrens zu sehen; denn darin erklärt sich die Beklagte bereit, die beantragte
Förderung - wenn auch geändert in ein Konsolidierungsdarlehen - zu gewähren,
und nennt die damit verbundenen Auflagen und Bedingungen. Gegen eine Be-
scheidung des Antrages gegenüber der Klägerin spricht nicht, dass dieses An-
gebot an deren Hausbank gerichtet ist, im Gegenteil: Da der Antrag über die
Hausbank als Erklärungsbotin an die Beklagte gegangen ist, ist es konsequent,
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dass die Bescheidung dieses Antrages an die Hausbank gerichtet ist mit dem
Bemerken, dass die Beklagte „davon ausgehe“, die damit verbundenen Aufla-
gen und Bedingungen würden an den Endkreditnehmer weitergegeben. Zum
einen musste das Angebot schon deswegen zunächst an die Hausbank gerich-
tet werden, weil sie den zur Umsetzung der Förderung notwendigen Endkredit
ausreichen sollte und ihre Kreditgewährung gegenüber der Klägerin die in dem
Angebot zugesagte Refinanzierung durch die Beklagte voraussetzte; zum ande-
ren konnte die Beklagte davon ausgehen, dass die Hausbank die mit dem Dar-
lehensangebot erklärte Förderungsbewilligung für die Klägerin in Empfang
nehmen durfte. Da die Dresdner Bank den Förderungsantrag schon mit dem
Willen der Klägerin als deren Botin übermittelt hatte, durfte die Beklagte nach
der insoweit maßgeblichen Verkehrsanschauung (vgl. Palandt-Ellenberger,
BGB, 71. Aufl., Rn. 9 zu § 130 m.w.N.) annehmen, dass sie auch dazu ermäch-
tigt sein sollte, die Bescheidung dieses Antrages für die Klägerin entgegenzu-
nehmen. Die Dresdner Bank fungierte insoweit nicht als Erklärungsbotin der
Beklagten, die sie weder ausgesucht noch beauftragt hatte, sondern als Emp-
fangsbotin der Klägerin, von der sie für dieses Geschäft eingeschaltet worden
war. Die Dresdner Bank war die „Haus“-Bank der Klägerin und genoss damit
deren Vertrauen. Demgegenüber war es der Beklagten gleichgültig, welches
Kreditinstitut die Klägerin für die Vermittlung der Förderung einschaltete.
Mit der aufgrund dieser Umstände naheliegenden Erkenntnis, dass die Haus-
bank allein Botin der Klägerin und damit im Hinblick auf die Erklärung der Be-
klagten Empfangsbotin war, lösen sich zugleich die - ohnehin überbewerteten -
Probleme mit der Bekanntgabe der Bewilligungsentscheidung, die die Beklagte
und das Verwaltungsgericht zu Mutmaßungen veranlasst haben und die das
Berufungsgericht und der Vertreter des Bundesinteresses als letztlich entschei-
dendes Argument gegen die Existenz einer solchen Entscheidung gegenüber
der Klägerin anführen. Der Zugang einer Willenserklärung über einen Emp-
fangsboten liegt in der Risikosphäre des Empfängers der Willenserklärung. Mit
der Mitteilung an den Empfangsboten gelangt die Erklärung in den Machtbe-
reich des Empfängers; sie geht ihm im Sinne von § 130 BGB in dem Zeitpunkt
zu, in dem nach dem regelmäßigen Verlauf der Dinge mit der Weiterleitung an
den Empfänger gerechnet werden konnte (vgl. Einsele, in: Münchener Kom-
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mentar zum BGB, 6. Aufl., Rn. 29 zu § 130; Palandt-Ellenberger, a.a.O.; BGH,
Urteil vom 15. März 1989 - VIII ZR 303/87 - NJW-RR 1989, 757). Versteht man
die Rolle der Hausbank richtigerweise als Empfangsbotin, wird auch deutlich,
dass die Beklagte mit ihrem Bemerken, sie gehe davon aus, dass Auflagen und
Bedingungen an den Endkreditnehmer weitergegeben würden, - wenn auch
möglicherweise unbewusst - die rechtlich zutreffende Formulierung gewählt hat:
Da die Bank nicht ihre Botin, sondern die der Klägerin war, konnte sie nur die
Erwartung der Weiterleitung äußern; denn sie war nicht die Auftraggeberin der
Botin.
Diese für Willenserklärungen entwickelten Grundsätze gelten auch für die Be-
kanntgabe eines Verwaltungsakts über einen Empfangsboten des Adressaten
(vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., Rn. 67 zu § 41
m.w.N.). Es kommt daher für die Bekanntgabe des Verwaltungsakts nicht da-
rauf an, ob die Hausbank der Klägerin das Schreiben vom 25. April 1996 tat-
sächlich weitergegeben hat.
2. Weitere Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung
ist, dass der zurückgenommene Verwaltungsakt rechtswidrig war und seiner
Rücknahme kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin entgegenstand. Bei-
des hat das Oberverwaltungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus kon-
sequent - nicht geprüft; beides ist zu bejahen, ohne dass dazu weitere tatsäch-
liche Feststellungen erforderlich sind.
a) Die Beklagte hat sich für die Rechtswidrigkeit der Förderung der Klägerin auf
die Entscheidung der Europäischen Kommission vom 27. November 2002
(2004/165/EG) berufen, die die Gemeinschaftswidrigkeit der Richtlinie zum Thü-
ringer Konsolidierungsprogramm festgestellt hat, sofern sie Betriebsbeihilfen an
Unternehmen in den sensiblen Sektoren vorsehe, soweit sie in den Anwen-
dungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG fallen. Da von keinem Beteiligten infrage
gestellt worden ist, dass es sich bei der Klägerin um ein gesundes Unterneh-
men handelte und das Unternehmen dem sensiblen Sektor Landwirtschaft zu-
zurechnen ist (vgl. Rn. 44 der Begründung der Kommissionsentscheidung), hat
die Klägerin eine Betriebsbeihilfe im Sinne der Kommissionsentscheidung er-
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halten (vgl. Rn. 73 a.a.O.), die nach Art. 1 Abs. 1 der Entscheidung in den An-
wendungsbereich des Art. 87 Abs. 1 EG fällt. Die in Art. 1 Abs. 2 der Entschei-
dung genannten Ausnahmen greifen hier nicht, weil von deren Anwendungsbe-
reich wiederum die Verarbeitung und Vermarktung von in Anhang I zu Art. 32
EG, Kap. 7, erfassten Speisekartoffeln ausgenommen sind (vgl. Art. 1 Buchst. a
VO Nr. 69/2001 sowie Nr. 3.2 i.V.m. 1.6 des zuvor gültigen Gemein-
schaftsrahmens für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen und
Rn. 43 der Begründung der Kommissionsentscheidung). Ob die Klägerin - wie
das Verwaltungsgericht meint - die Kommissionsentscheidung gegen sich gel-
ten lassen muss, weil sie insoweit keine Klage vor dem Europäischen Gerichts-
hof erhoben hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23. April 1998 - BVerwG 3 C
15.97 - BVerwGE 106, 328), ist zweifelhaft; denn es ist fraglich, ob sie das für
eine Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG (jetzt: Art. 263 AEUV) erforderliche
Maß an individueller Betroffenheit aufwies. Dies mag jedoch dahingestellt blei-
ben, weil sie weder rechtliche Einwände gegen die Kommissionsentscheidung
selbst erhebt noch solche erkennbar sind.
b) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass ihr Vertrauen in den
Bestand der Bewilligungsentscheidung deren Rücknahme nach § 48 Abs. 2
ThürVwVfG verbietet. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichts-
hofs ist das Vertrauen des Beihilfeempfängers grundsätzlich nicht schutzwürdig,
wenn - wie hier - die in Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EG vorgesehene Notifizierungs-
pflicht nicht eingehalten worden ist (Urteil vom 20. März 1997 - Rs. C-24/95 -
Alcan - Slg. 1997, I-01591; vgl. Urteil des Senats vom 23. April 1998 a.a.O.).
Besondere Umstände, die hiervon Ausnahmen erlauben (vgl. EuGH, a.a.O.,
sowie BVerwG, a.a.O.), sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich.
c) Da nach Anordnung der Rückforderung einer Beihilfe durch die Kommission
ein Ermessen der nationalen Behörde nicht mehr besteht (EuGH, Urteil vom
20. März 1997 a.a.O.), lässt die Rücknahmeentscheidung auch insoweit keinen
Rechtsfehler erkennen.
3. Als Konsequenz der Rücknahme des Verwaltungsakts ergibt sich nach § 49a
Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG ein Anspruch der Beklagten auf Erstattung der auf
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der Grundlage der Bewilligungsentscheidung gewährten Zinsverbilligung, den
sie nach § 49a Abs. 1 Satz 2 ThürVwVfG durch Verwaltungsakt geltend zu ma-
chen hat. Dieser Zinsvorteil ist die Leistung, welche die Beklagte der Klägerin
aufgrund der Bewilligungsentscheidung gewährt hat und die innerhalb dieses
hoheitlichen Leistungsverhältnisses rückabzuwickeln ist. Die abgeschlossenen
und durchgeführten Darlehensvereinbarungen zwischen der Beklagten und der
Hausbank sowie dieser und der Klägerin sind aus der Sicht der öffentlich-
rechtlichen Förderung bloße Zuwendungsverhältnisse, mit denen die der Kläge-
rin zuerkannte Förderung bewerkstelligt wird. Im Hinblick auf die angeordnete
Rückzahlung ist der angegriffene Bescheid daher ebenfalls nicht zu beanstan-
den.
4. Die Klägerin verweist gegenüber dem angegriffenen Bescheid auch ohne Er-
folg auf ihre hilfsweise erklärte Aufrechnung. Über diese Gegenforderung zu
befinden ist dem Senat nicht verwehrt, obwohl Art. 34 Satz 3 GG für Staatshaf-
tungsansprüche den ordentlichen Rechtsweg vorschreibt. Da das Verwaltungs-
gericht über die zur Aufrechnung gestellte Forderung entschieden hat, hat der
Senat nach § 17a Abs. 5 GVG nicht zu prüfen, ob der beschrittene Rechtsweg
zulässig ist.
Die Klägerin meint, sie habe einen Schadensersatzanspruch gegen die Beklag-
te in Höhe der Erstattungsforderung, weil diese sie nicht auf den möglichen
Beihilfecharakter der Förderung hingewiesen habe und sie daher daran gehin-
dert habe, anderweitig ein Darlehen zu denselben Bedingungen aufzunehmen.
Ein solcher Anspruch scheitert bereits daran, dass es nach der oben wiederge-
gebenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 20. März
1997 a.a.O.) Sache der Klägerin war, sich zu vergewissern, ob das Notifizie-
rungsverfahren nach Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EG durchgeführt worden war, wes-
halb sie grundsätzlich keinen Vertrauensschutz gegen eine Rückforderung der
gewährten Beihilfe geltend machen kann. Damit ist es ihr aber zugleich versagt,
einen Schadensersatzanspruch auf unterlassene Hinweise der gewährenden
Behörde auf die europarechtliche Problematik der Förderung zu stützen; denn
damit würde ihr über den Umweg eines Amtshaftungsanspruchs der Vertrau-
ensschutz eingeräumt, den der Europäische Gerichtshof dem Subventionsemp-
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fänger gerade abspricht. Ob etwas anderes dann gilt, wenn der Subventions-
empfänger von der nationalen Behörde über die europarechtliche Problematik
getäuscht worden ist, kann hier offenbleiben. Insoweit hat das Verwaltungsge-
richt festgestellt, dass die Beklagte vor der Beanstandung durch die Kommis-
sion selbst von der Vereinbarkeit der Förderung mit europäischem Recht und
der Entbehrlichkeit einer Notifizierung ausgegangen ist, so dass eine bewusste
Irreführung ausscheidet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley
Liebler
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
Rothfuß
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Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Verwaltungsverfahrensrecht
Fachpresse: ja
Subventionsrecht
Rechtsquellen:
EG
Art. 87 Abs. 1, Art. 88 Abs. 3 Satz 1, Art. 230,
Anh 1 zu Art. 32
VO(EG) Nr. 659/1999
Art. 14 Abs. 3
GG
Art. 34 Satz 3
GVG
§ 17a Abs. 5
ThürVwVfG
§§ 9, 22, 35 Satz 1, § 37 Abs. 2, § 48 Abs. 1 und 2,
§ 49a Abs. 1
BGB
§§ 130, 133, 157
Stichworte:
Verwaltungsakt; rechtswidriger Verwaltungsakt; Rücknahme eines Verwal-
tungsakts; Rückforderung gewährter Leistungen; Auslegung einer Willenserklä-
rung; Auslegung eines Verwaltungsakts; Förderungsbewilligung; Bewilligungs-
entscheidung; Bekanntgabe einer Bewilligungsentscheidung; Konsolidierungs-
darlehen; zinsverbilligtes Darlehen; öffentlich gefördertes Darlehen; Zinsvorteil;
Refinanzierungsdarlehen; Hausbank; Endkreditnehmer; Subventionsempfän-
ger; Bote; Erklärungsbote; Empfangsbote; Zugang einer Willenserklärung;
schutzwürdiges Vertrauen; Notifizierungspflicht; Rückforderung einer Beihilfe;
Aufrechnung; hilfsweise erklärte Aufrechnung.
Leitsatz:
Zur Frage, ob ein an die Hausbank des Antragstellers gerichtetes Angebot einer
öffentlichen Förderbank auf Gewährung eines Darlehens zur Refinanzierung
eines dem Antragsteller zu gewährenden zinsverbilligten Darlehens eine Förde-
rungsbewilligung zugunsten des Antragstellers enthält, wenn dieser den Antrag
auf Förderung über seine Hausbank bei der öffentlichen Förderbank gestellt
hat.
Urteil des 3. Senats vom 31. Mai 2012 - BVerwG 3 C 12.11
I. VG Weimar vom 21.11.2005 - Az.: VG 8 K 2867/03.We -
II. OVG Weimar vom 29.06.2010 - Az.: OVG 3 KO 524/08 -