Urteil des BVerwG, Az. 3 C 12.06

Cassis De Dijon, Lebensmittel, Verordnung, Europäisches Gemeinschaftsrecht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 3 C 12.06
am 13. September 2007
OVG 6 A 11237/05
Thiele
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. September 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette,
Liebler und Prof. Dr. Rennert
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 24. Januar 2006
wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin vertreibt in Kunststofffolie eingeschweißte Fleischerzeugnisse an
den Lebensmitteleinzelhandel, die dort zum losen Verkauf an Endverbraucher
bestimmt sind. Sie gibt auf den Folien das Bruttogewicht an, nicht aber das Net-
togewicht.
Am 2. März 2004 führte das Eichamt Trier in einem Supermarkt in Trier eine
Kontrolle durch und stellte fest, dass bei der Mehrzahl der von der Klägerin ge-
lieferten Packungen das gemessene Füllgewicht mehr als zulässig hinter dem
auf der Packung angegebenen Gewicht zurückblieb. Mit Schreiben vom 25. Mai
2004 beanstandete die Eichdirektion Rheinland-Pfalz, dass die Klägerin damit
gegen § 25 der Fertigpackungsverordnung (FPackV) verstoßen habe, und leite-
te ein Bußgeldverfahren ein, das im Hinblick auf den vorliegenden Rechtsstreit
ausgesetzt wurde.
1
2
- 3 -
Mit ihrer Klage begehrt die Klägerin die Feststellung, dass die im Schreiben der
Eichdirektion Rheinland-Pfalz vom 25. Mai 2004 genannten Packungen nicht
den Anforderungen des § 25 FPackV unterliegen. Es handele sich nicht um
Fertigpackungen im Sinne der Verordnung. Die Folie sei eine Umhüllung, die
bei frischem Fleisch aus hygienerechtlichen Gründen vorgeschrieben sei und
allein zu Transportzwecken diene. Sie werde vom Einzelhandel wieder entfernt;
das Fleisch werde alsdann lose an Endverbraucher verkauft. Die Vorschriften
des Eichgesetzes und der Fertigpackungsverordnung gälten aber nach ihrem
Sinn und Zweck nur bei Abgabe an Endverbraucher. Der Einzelhandel bedürfe
keines Schutzes, schon weil seine Belieferung durch den Großhandel nach in-
ternationalem Handelsbrauch auf der Basis des Bruttogewichts erfolge. Des-
halb entspreche es internationaler Gepflogenheit, auf eingeschweißtem Fleisch
das Brutto- und nicht das Nettogewicht anzugeben. Durch eine deutsche Vor-
schrift, die - allein oder zusätzlich - die Angabe des Nettogewichts verlange,
werde der Handel zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaft unzulässig eingeschränkt.
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 30. Juni 2005 ab-
gewiesen. Einschweißungen wie die vorliegenden seien Fertigpackungen im
Sinne des Eichgesetzes und des § 25 FPackV. Die Begriffsmerkmale, wie sie
§ 6 Abs. 1 EichG definiere, seien erfüllt. Hiervon seien zwar nach allgemeiner
Auffassung reine Transportverpackungen auszunehmen, doch dienten die vor-
liegenden Einschweißungen nicht allein Transport-, sondern auch hygienischen
sowie Kommissionierungsgründen. Die Abnehmer der Klägerin seien auch
Verbraucher im Sinne des Eichrechts; die ursprüngliche Beschränkung des
Eichrechts auf den Verkauf an Letztverbraucher sei bereits 1976 aufgegeben
worden, so dass seither auch vorgelagerte Handelsstufen erfasst würden. Das
stehe mit europäischem Gemeinschaftsrecht im Einklang. Sekundäres Ge-
meinschaftsrecht enthalte nur Vorgaben für die letzte Handelsstufe; das schlie-
ße weiterreichende nationale Vorschriften für vorgelagerte Handelsstufen nicht
aus. Auch primäres Gemeinschaftsrecht sei nicht verletzt; die Behinderung des
innergemeinschaftlichen Warenverkehrs sei durch hinreichende Gründe des
3
4
- 4 -
gemeinen Wohls, nämlich zum Schutz der Lauterkeit des Handelsverkehrs ge-
rechtfertigt.
Mit Urteil vom 24. Januar 2006 hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung hat es auf die Aus-
führungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen und diese weiter vertieft.
Mit ihrer Revision wiederholt und bekräftigt die Klägerin ihre Auffassung, dass
sie nicht zur Angabe der Nettofüllmenge auf derartigen Packungen verpflichtet
sei. Die Umhüllungen dienten allein der Wahrung der gebotenen Fleischhygiene
auf dem nötigen Transport zum Einzelhandel. Solche Sachverhalte habe das
Eichrecht nicht im Blick. Der Einzelhandel bedürfe auch keines solchen
Schutzes. Zum einen sei er dem Großhandel im Handelsverkehr nicht typi-
scherweise unterlegen; zum anderen erfolge die Abrechnung nach internationa-
lem Handelsbrauch nicht auf der Grundlage des Netto-, sondern des Bruttoge-
wichts. Deshalb beschränke sich das einschlägige sekundäre Gemeinschafts-
recht auf die Verpflichtung zur Angabe des Nettogewichts auf Packungen, die
für End- oder Letztverbraucher bestimmt seien. Nationales Recht dürfe darüber
nicht hinausgehen. Werde der Großhandel gleichwohl zur Angabe des Netto-
gewichts verpflichtet, so liege darin ein Handelshemmnis im internationalen Ver-
kehr, für das eine Rechtfertigung fehle, das namentlich nicht erforderlich sei.
Hierzu sei gegebenenfalls eine Vorabentscheidung des Europäischen Ge-
richtshofs einzuholen.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Auch der Vertreter des Bun-
desinteresses hält die Revision für unbegründet.
II
Die Revision ist nicht begründet. Die Vorinstanzen haben mit Recht festgestellt,
dass die im Schreiben der Eichdirektion Rheinland-Pfalz vom 25. Mai 2004 ge-
nannten Packungen den Anforderungen des § 25 FPackV unterliegen; denn sie
sind Fertigpackungen ungleicher Nennfüllmenge im Sinne des Eichrechts.
5
6
7
8
- 5 -
1. Der Entscheidung des Rechtsstreits sind das Gesetz über das Mess- und
Eichwesen (Eichgesetz - EichG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 23. März 1992
(BGBl I S. 711), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 2. Februar 2007 (BGBl
I S. 58), und die Verordnung über Fertigpackungen (Fertigpackungsverordnung
- FPackV) i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. März 1994 (BGBl I S. 451, 1307),
zuletzt geändert durch § 29 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl I
S. 2407, 2459), zugrunde zu legen. Nach § 7 Abs. 1 EichG (vgl. § 6 Abs. 1
Satz 1 FPackV) dürfen Fertigpackungen nur hergestellt, in den Geltungsbereich
dieses Gesetzes verbracht oder in den Verkehr gebracht werden, wenn die
Nennfüllmenge angegeben ist und die Füllmenge den festgelegten
Anforderungen entspricht. Diese Anforderungen werden in § 22 FPackV für
Fertigpackungen gleicher Nennfüllmenge und in § 25 FPackV für Fertigpackun-
gen ungleicher Nennfüllmenge im Sinne gewisser Toleranzen für Minusabwei-
chungen festgelegt (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EichG).
2. Die Klägerin bringt in Folie eingeschweißtes Frischfleisch in Gebinden mit
ungleicher Füllmenge in den Verkehr. Hierbei handelt es sich um Fertigpackun-
gen im Sinne von § 7 EichG und § 25 FPackV. § 6 Abs. 1 EichG definiert Fer-
tigpackungen im Sinne dieses Gesetzes als Erzeugnisse in Verpackungen be-
liebiger Art, die in Abwesenheit des Käufers abgepackt und verschlossen wer-
den, wobei die Menge des darin enthaltenen Erzeugnisses ohne Öffnen oder
merkliche Änderung der Verpackung nicht verändert werden kann. Diese Vor-
aussetzungen liegen vor, was auch die Klägerin nicht bezweifelt. Sie meint je-
doch, die gesetzliche Begriffsdefinition bedürfe der einschränkenden Ausle-
gung. Dem sind die Vorinstanzen mit Recht nicht gefolgt.
a) Nach allgemeiner Auffassung sind reine Transportverpackungen nicht als
Fertigpackungen anzusehen (OVG Münster, Urteil vom 30. November 1988
- 9 A 167/88 - juris; OVG Bautzen, Beschluss vom 2. Dezember 2003 - 3 BS
141/03 - juris; Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Rn. 18 zu § 6 EichG; Strecker,
Fertigpackungsrecht, Anm. 2 zu § 6 EichG). Das findet seine Grundlage darin,
dass sie vom Schutzzweck des Eichgesetzes und der Fertigpackungsverord-
nung nicht betroffen sind. Das Eichrecht bezweckt, dass der Verbraucher über
9
10
11
- 6 -
die Menge des Inhalts der Fertigpackung informiert wird und auch eine ent-
sprechende Menge erhält (vgl. § 1 Nr. 1 EichG). Dieser Schutzzweck wird nicht
berührt, wenn das Packmittel ausschließlich dazu dient, den Transport der Wa-
re zu erleichtern oder die Ware während des Transports gegen Verlust und Be-
schädigung zu schützen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 4 Verpackungsverordnung). In der
Entwurfsbegründung zu § 14 Abs. 3 des Eichgesetzes vom 11. Juli 1969, der
Vorgängerbestimmung zu § 6 EichG, wurde deshalb hervorgehoben, dass
Transportumhüllungen oder sonstige Umhüllungen, die ausschließlich anderen
Zwecken als der unmittelbaren Abgabe an den Verbraucher dienen, nicht unter
den Begriff der Fertigpackung im Sinne des Eichgesetzes fallen sollten
(BTDrucks 5/1073 S. 22).
Hierauf beruft sich die Klägerin jedoch ohne Erfolg. Dabei mag zutreffen, dass
sie ihre Erzeugnisse aus Gründen der Fleischhygiene einschweißt. Ebenso mag
zutreffen, dass sie dabei vornehmlich den Transport zum Einzelhändler im Blick
hat. Auf ihre subjektiven Absichten und Vorstellungen kommt es jedoch nicht
an; entscheidend ist vielmehr eine objektive Beurteilung nach der Ver-
kehrsanschauung. Eine Fertigpackung liegt vor, wenn das Erzeugnis als ver-
packtes in den Verkehr gebracht wird; ein unverpackt in den Verkehr gebrach-
tes Erzeugnis wird hingegen nicht dadurch zur Fertigpackung, dass es nur für
Zwecke eines nötigen Transports - und insofern vorübergehend - verpackt wird.
Den Feststellungen des Beklagten und der Vorinstanzen lässt sich entnehmen,
dass Fleischlieferungen der vorliegend in Rede stehenden Art stets in umhüllter
bzw. verpackter Weise erfolgen. Die Verpackung ist hygienerechtlich vorge-
schrieben und wird vom Geschäftsverkehr erwartet. Ihr Zweck besteht unab-
hängig von einem Transport etwa in der Konservierung, auch in der Reifung
bestimmter Fleischerzeugnisse. Er geht auch zeitlich über einen etwaigen
Transport hinaus. Namentlich erledigt er sich nicht mit dem Ende des Trans-
ports; vielmehr bleibt die Einschweißung für die Zeit einer etwa nachfolgenden
Lagerung beim Einzelhändler erhalten und wird erst unmittelbar vor dem losen
Abverkauf im Laden beseitigt. All dies zeigt: Die Klägerin bringt das Fleisch
nicht lose, sondern als eingeschweißtes Gebinde, also als verpacktes Erzeug-
nis in den Verkehr.
12
- 7 -
b) Fertigpackungen sind nicht nur verpackte Erzeugnisse, die als solche an
End- oder Letztverbraucher abgegeben werden sollen. Dementsprechend er-
fassen § 7 EichG, § 6 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 1 FPackV nicht nur den Verkauf
an Letztverbraucher, sondern jegliches Inverkehrbringen (vgl. § 6 Nr. 3 EichG).
Das ergibt sich schon daraus, dass für Fertigpackungen zur Abgabe an Letzt-
verbraucher teilweise besondere Bestimmungen bestehen (vgl. § 31 Abs. 2
Nr. 2, § 33a Nr. 2 FPackV). Es entspricht auch Sinn und Zweck des Gesetzes,
welches jeden Verbraucher - nicht nur den Letztverbraucher - schützen will (vgl.
§ 1 Nr. 1 EichG): Auch der gewerbliche Käufer ist Verbraucher in diesem Sinne
und soll beim Erwerb messbarer Güter geschützt werden; und das Interesse
eines lauteren Handelsverkehrs an richtigem Messen im geschäftlichen Verkehr
besteht auch beim beiderseitigen Handelskauf. So haben Einzelhändler ein
schützenswertes Interesse daran, dass der Großhändler ihnen verpackte Er-
zeugnisse unter Angabe des Gewichts liefert und dass sie auf die Richtigkeit
der Gewichtsangabe vertrauen können, zumal wenn sie die Erzeugnisse aus-
packen und weiterverarbeiten oder lose an Endverbraucher abgeben. Die Be-
schränkung des Begriffs der Fertigpackung auf verpackte Erzeugnisse zur Ab-
gabe an Letztverbraucher in der ursprünglichen Fassung des Eichgesetzes (vgl.
§ 14 Abs. 3 EichG i.d.F. vom 11. Juli 1969, BGBl I S. 763), auf die sich die
Klägerin vor allem beruft, wurde durch das Zweite Gesetz zur Änderung des
Eichgesetzes vom 20. Januar 1976 (BGBl I S. 141) aufgegeben (vgl. BTDrucks
7/4016 S. 11).
c) Für eine teleologische Reduktion des Begriffs, die verpackte Erzeugnisse zur
Abgabe an weitere Händler ausnähme, besteht kein Anlass.
Die Klägerin hält derartige Käufer nicht für schutzwürdig. Sie leitet dies daraus
her, dass solche Händler - zumeist große Einzelhandelsketten - dem Verkäufer
regelmäßig nicht wirtschaftlich unterlegen seien. Das mag sein; doch lässt dies
den Schutzzweck des Eichrechts nicht entfallen. Auch bei wirtschaftlich gleich
starken Vertragspartnern besteht ein Interesse des Käufers daran, dass nach
Mengen gehandelte Ware, wenn sie vom Verkäufer einseitig verpackt wird, mit
ihrem Nenngewicht (Sollgewicht) bezeichnet wird und dass das Füllgewicht
(Istgewicht) der Bezeichnung entspricht. Es liegt in der politischen Entschei-
13
14
15
- 8 -
dung des Gesetzgebers, dieses Interesse durch eichrechtliche Vorschriften zu
schützen. Das dient weniger dem Schutz des schwächeren Vertragspartners
als allgemein der Verlässlichkeit und Lauterkeit und damit auch der Leichtigkeit
des Handelsverkehrs (vgl. § 1 Nr. 1 Halbs. 2 EichG).
Die Klägerin meint ferner, die Angabe des Nettogewichts sei für den Käufer
nutzlos, wenn - wie häufig und auch in ihrem Falle - zwischen den Vertrags-
partnern nach Bruttogewicht abgerechnet werde. Das liegt neben der Sache.
Der Zweck des Eichrechts liegt darin, dass eine Gewichtsangabe erfolgt und
dass diese verlässlich ist. Dass das Eichrecht - durchgängig - auf das Nettoge-
wicht abhebt, mag dazu führen, dass die Gewichtsangabe für die Abrechnung
zwischen den Vertragspartnern nur von bedingtem Wert ist. Der Erleichterung
dieser Abrechnung will es aber auch nicht dienen.
3. Europäisches Gemeinschaftsrecht nötigt nicht zu einer anderen Auslegung.
a) Die Klägerin ist der Ansicht, die in Rede stehende Einschweißung ihrer Er-
zeugnisse stelle, weil sie zuvörderst der Fleischhygiene diene, eine Umhüllung
im Sinne der fleischhygienerechtlichen Vorschriften des europäischen Gemein-
schaftsrechts dar. Sie möchte daraus den Schluss ziehen, dass sie deshalb
nicht als Verpackung anzusehen sei; denn das Gemeinschaftsrecht unter-
scheide zwischen Umhüllungen und Verpackungen.
Richtig ist, dass die Einschweißung frischen Fleisches im Sinne der hygiene-
rechtlichen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts eine Umhüllung und keine
Verpackung darstellt. Das ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 Buchst. j und k der Ver-
ordnung (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
29. April 2004 über Lebensmittelhygiene (ABl EG Nr. L 139 S. 1) und aus Art. 2
Nr. 2 der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 29. April 2004 mit spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmittel
tierischen Ursprungs (ABl EG Nr. L 139 S. 55). Diese Verordnungen sind mit
Wirkung vom 1. Januar 2006 - soweit hier von Interesse - an die Stelle der von
der Klägerin zitierten Richtlinie 77/99/EWG des Rates vom 21. Dezember 1976
zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handels-
16
17
18
19
- 9 -
verkehr mit Fleischerzeugnissen (ABl EG Nr. L 26 S. 85) getreten, die durch
Art. 2 Ziff. 5 der Richtlinie 2004/41/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 21. April 2004 (ABl EG Nr. L 157 S. 33) aufgehoben worden ist; sie
sind deshalb für die Entscheidung über die vorliegende Feststellungsklage he-
ranzuziehen. Nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. j der Verordnung (EG) Nr. 852/2004
bezeichnet der Ausdruck „Umhüllung“ das Platzieren eines Lebensmittels in
eine Hülle oder ein Behältnis, die das Lebensmittel unmittelbar umgeben, sowie
diese Hülle oder dieses Behältnis selbst, während nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. k
dieser Verordnung der Ausdruck „Verpackung“ das Platzieren eines oder meh-
rerer umhüllter Lebensmittel in ein zweites Behältnis sowie dieses Behältnis
selbst bezeichnet.
Allerdings gelten diese Begriffe, wie die Eingangswendung des Art. 2 Abs. 1
zeigt, nur für die Zwecke dieser Verordnung und damit nur für die Zwecke des
Fleischhygienerechts. Das lässt keine Rückschlüsse auf die Verwendung des
Wortes „Verpackung“ in anderen Regelungszusammenhängen zu. Es ist weder
ausgeschlossen noch gar unzulässig, dass das Wort „Verpackung“ im Rahmen
des Eichrechts mit einer abweichenden Begriffsdefinition Verwendung findet.
Daher können die in Rede stehenden Einschweißungen zugleich Umhüllungen
im Sinne des Hygienerechts und Verpackungen im Sinne des Eichrechts sein.
b) Die Klägerin ist des Weiteren der Auffassung, die etikettierungsrechtlichen
Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts gälten nur für die Abgabe
an End- oder Letztverbraucher, weshalb die Mitgliedstaaten gehindert seien,
zusätzliche Vorschriften für vorgelagerte Handelsstufen zu erlassen.
Richtig ist, dass die Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mit-
gliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie
die Werbung hierfür (ABl EG Nr. L 109 S. 29), zuletzt geändert durch die Richt-
linie 2006/142/EG der Kommission vom 22. Dezember 2006 (ABl EG Nr. L 368
S. 110), gemäß ihres Art. 1 Abs. 1 nur für die Etikettierung, Aufmachung und
Bewerbung von Lebensmitteln gilt, die ohne weitere Verarbeitung an den End-
verbraucher abgegeben werden sollen. Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 und Art. 8 der Richt-
20
21
22
- 10 -
linie schreiben die zwingende Angabe der Nettofüllmenge bei vorverpackten Le-
bensmitteln - die den Fertigpackungen nach dem Eichrecht entsprechen - vor;
gemäß Art. 1 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie bedeutet „vorverpackte Le-
bensmittel“ aber nur die Verkaufseinheit, die ohne weitere Verarbeitung an den
Endverbraucher (oder an Einrichtungen wie Gaststätten, Krankenhäuser oder
Kantinen) abgegeben werden soll.
Die Richtlinie 2000/13/EG steht indes nationalen Vorschriften über die Kenn-
zeichnung von Lebensmitteln hinsichtlich vorgelagerter Handelsstufen nicht
entgegen. Mit der Richtlinie sollten die allgemeinen, horizontalen Gemein-
schaftsregeln für alle Lebensmittel festgesetzt werden, die in den Handel ge-
bracht werden (Erwägungsgrund 5), während spezifische, vertikale Regeln, die
nur bestimmte Lebensmittel betreffen, im Rahmen der Vorschriften für diese
Erzeugnisse festgelegt werden (Erwägungsgrund 6). Der horizontale Charakter
der Richtlinie hat jedoch eine Regelung für sämtliche Lebensmittel noch nicht
zugelassen. Vielmehr beschränkt sich der Anwendungsbereich der Richtlinie
- im Sinne eines ersten Stadiums gemeinschaftsrechtlicher Normierung - auf die
Lebensmittel, die an Endverbraucher abgegeben werden sollen; die Normen für
die Etikettierung von Erzeugnissen, die noch weiterverarbeitet oder zubereitet
werden sollen, werden in einer künftigen zweiten Phase der europäischen
Rechtsetzung festgelegt (vgl. den Erwägungsgrund 10 der Richtlinie sowie den
Erwägungsgrund 5 der Vorgängerrichtlinie 79/112/EWG des Rates vom
18. Dezember 1978, ABl EG Nr. L 33 S. 1). Damit verbleiben Bestimmungen zu
derartigen Erzeugnissen bislang außerhalb des durch diese Richtlinie (weitge-
hend) harmonisierten Bereichs und unterliegen grundsätzlich weiterhin der
Regelungsautonomie der Mitgliedstaaten.
Diese wird auch nicht durch Art. 18 der Richtlinie eingeschränkt. Nach dieser
Vorschrift dürfen die Mitgliedstaaten den Verkehr mit Lebensmitteln, die den
Bestimmungen der Richtlinie entsprechen, vorbehaltlich der Ausnahmen des
Absatzes 2 nicht durch die Anwendung nichtharmonisierter einzelstaatlicher
Vorschriften verbieten, die die Etikettierung und Aufmachung einzelner Le-
bensmittel oder der Lebensmittel im Allgemeinen regeln. Auch diese Vorschrift
verbleibt innerhalb des Anwendungsbereichs der gesamten Richtlinie und er-
23
24
- 11 -
fasst mithin nur Lebensmittel, die ohne weitere Verarbeitung an den End-
verbraucher abgegeben werden sollen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht
aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 13. März 2003 - Rs.
C-229/01, Susanne Müller - (Slg. I-2587). Dort hat der Gerichtshof eine Vor-
schrift des nationalen (österreichischen) Rechts, die über die gemeinschafts-
rechtlich vorgesehene Pflicht zur Angabe des Mindesthaltbarkeitsdatums eines
Lebensmittels hinaus die deutliche Hervorhebung einer etwaigen Überschrei-
tung dieses Datums vorsah, als nichtharmonisierte Vorschrift des nationalen
Rechts den Anforderungen des Art. 18 der Richtlinie unterworfen (insb.
Rn. 27 ff.). Dies bewegte sich aber innerhalb des durch Art. 1 Abs. 1 und 2 be-
stimmten Anwendungsbereichs der Richtlinie. Dass Art. 18 auch außerhalb die-
ses Anwendungsbereichs gälte, dass Art. 18 mit anderen Worten in Wider-
spruch zu Art. 1 Abs. 1 und 2 der Richtlinie träte, lässt sich der Entscheidung
nicht entnehmen.
c) Schließlich verweist die Klägerin darauf, dass eichrechtliche Vorschriften der
Europäischen Gemeinschaft nur hinsichtlich Fertigpackungen gleicher Nenn-
füllmenge bestehen; auch hieraus zieht sie den Schluss, dass nationale Vor-
schriften über Fertigpackungen mit ungleicher Nennfüllmenge gemeinschafts-
rechtlich unzulässig seien.
Wiederum trifft der Ausgangspunkt der Klägerin zu: Mit der - weiterhin gültigen -
Richtlinie des Rates vom 20. Januar 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschrif-
ten der Mitgliedstaaten über die Abfüllung bestimmter Erzeugnisse nach Ge-
wicht und Volumen in Fertigpackungen (ABl EG Nr. L 46 S. 1), zuletzt geändert
durch die Richtlinie 78/891/EWG der Kommission vom 28. September 1978
(ABl EG Nr. L 311 S. 21), hat die Europäische Gemeinschaft im Interesse einer
korrekten Verbraucherinformation (Erwägungsgrund 2) eichrechtliche Vorschrif-
ten über Fertigpackungen erlassen, die aber nur für Fertigpackungen gelten, die
in konstanten, einheitlichen Nennfüllmengen in den Verkehr gebracht werden
sollen (Art. 1) - übrigens nicht nur bei Abgabe an Endverbraucher, sondern
auch bei Verkauf auf vorgelagerten Handelsstufen. Die Richtlinie untersagt den
Mitgliedstaaten jedoch nicht, entsprechende Vorschriften auch für Fertigpa-
ckungen ungleicher Nennfüllmenge zu erlassen. Hierüber trifft sie überhaupt
25
26
- 12 -
keine Regelung, so dass es auch unter diesem Gesichtspunkt insofern bei der
Regelungsautonomie der Mitgliedstaaten verbleibt.
5. Das in § 7 Abs. 1 EichG enthaltene Verbot, Fertigpackungen ohne Angabe
der Nennfüllmenge und ohne deren Einhaltung in den Geltungsbereich des
Gesetzes zu verbringen, behindert den Handel in der Europäischen Gemein-
schaft nicht unzulässig.
Insofern ist - wie gezeigt - Art. 18 der Richtlinie 2000/13/EG nicht einschlägig.
Der rechtliche Maßstab ergibt sich vielmehr aus Art. 28, 30 EG. Nach Art. 28
EG sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen glei-
cher Wirkung verboten. Dem Berufungsgericht ist darin zuzustimmen, dass na-
tionale Vorschriften wie § 7 EichG und § 25 FPackV, welche die Angabe der
Nennfüllmenge (des Nettogewichts) bei vorverpacktem Fleisch auch dann ver-
langen, wenn das Erzeugnis nicht an End- oder Letztverbraucher abgegeben
werden soll, die Einfuhr derartiger Erzeugnisse aus dem übrigen Gemein-
schaftsgebiet nach Deutschland in gleicher Weise wie eine mengenmäßige
Einfuhrbeschränkung behindern können (vgl. EuGH, Urteile vom 6. Juli 1995
- Rs. C-470/93, Mars - Slg. I-1923 Rn. 12 und vom 11. Dezember 2003 - Rs.
C-322/01, Doc Morris - Slg. I-14887 Rn. 67). Ihm ist aber auch weiter darin zu-
zustimmen, dass § 7 EichG und § 25 FPackV nach Art. 30 EG gleichwohl ge-
meinschaftsrechtlich zulässig sind. Hiernach stehen die Bestimmungen des
Art. 28 EG Einfuhrbeschränkungen nicht entgegen, die unter anderem aus
Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit gerechtfertigt sind, sofern sie
weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Be-
schränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen. In der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist anerkannt, dass zu den
Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit auch die Erfordernisse der
Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes zählen (vgl.
EuGH, Urteile vom 20. Februar 1979 - Rs. 120/78, Cassis de Dijon - Slg. I-649
Rn. 8 und vom 6. Juli 1995 a.a.O. Rn. 15). Dass die Vorschriften des deutschen
Eichrechts diesen Zwecken dienen, wurde bereits ausgeführt.
27
28
- 13 -
Die Klägerin bezweifelt, dass die in Rede stehenden nationalen eichrechtlichen
Vorschriften zum Schutz der Abnehmer (Verbraucher) und zum Schutz der
Lauterkeit des Handelsverkehrs - jedenfalls mit Blick auf den Fleischgroßhan-
del - erforderlich seien. Zur Begründung verweist sie in erster Linie auf das
- von ihr behauptete, vom Beklagten aber bestrittene - Bestehen eines interna-
tionalen Handelsbrauchs, demzufolge zwischen Groß- und Einzelhandel nach
Bruttogewicht abgerechnet werde und demzufolge weder im Ausland noch bis-
lang in Deutschland vom Erzeuger oder Großhändler Nettogewichtsangaben
auf den Packungen angebracht würden, ohne dass der Handelsverkehr da-
durch beeinträchtigt werde. Damit dringt sie nicht durch. Es ist anerkannt, dass
dem nationalen Gesetzgeber bei der Einschätzung, ob eine Regelung zum
Schutze eines anerkannten Rechtsguts erforderlich ist, ein weiter Einschät-
zungsspielraum zukommt. Das gilt auch beim Erlass von Regelungen, welche
die Warenverkehrsfreiheit des Art. 28 EG einschränken (vgl. nur EuGH, Urteile
vom 12. März 1987 - Rs. 178/84, Reinheitsgebot für Bier - Slg. S. 1227 Rn. 41,
vom 25. Juli 1991 - Rs. C-1/90 und C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior
- Slg. I-4151 Rn. 16 f. und vom 20. Juni 1996 - Rs. C-418/93 u.a., Semeraro
Casa Uno - Slg. I-2975 Rn. 25). Daher lässt sich nicht beanstanden, wenn der
nationale Gesetzgeber ein Bedürfnis zum Schutz des Verbrauchers und zum
Schutz der Lauterkeit des Handelsverkehrs auch zwischen Groß- und Einzel-
händler gesehen und zum Anlass für entsprechende eichrechtliche Vorschriften
genommen hat. Ebenso wenig lässt sich beanstanden, dass er hierbei nicht
nach Branchen oder Erzeugnissen differenziert und den Fleischhandel ausge-
nommen, sondern einheitliche Vorschriften erlassen hat. Hierbei muss berück-
sichtigt werden, dass die weitere Vereinheitlichung des Eichrechts gerade ein
Hauptanliegen der Reform von 1976 war (vgl. BTDrucks 7/4016 S. 11 f.), dass
die Einbeziehung der Handelsstufe zwischen Groß- und Einzelhändler vom eu-
ropäischen Gemeinschaftsrecht seinerzeit hinsichtlich Flüssigkeiten (Richtlinie
75/106/EWG des Rates vom 19. Dezember 1974 zur Angleichung der Rechts-
vorschriften der Mitgliedstaaten über die Abfüllung bestimmter Flüssigkeiten
nach Volumen in Fertigpackungen, ABl EG Nr. L 42 S. 1) sowie hinsichtlich
Fertigpackungen mit gleicher Nennfüllmenge (Richtlinie Nr. 76/211/ EWG des
Rates vom 20. Januar 1976 a.a.O.) bereits vorgeschrieben war und dass eine
weitere Harmonisierung unter Einbeziehung auch des Kennzeichnungsrechts
29
- 14 -
erklärtes Ziel der weiteren Entwicklung des Gemeinschaftsrechts war und ist
(Erwägungsgrund 5 zur Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember
1978 a.a.O., sowie Erwägungsgrund 10 der Nachfolgerichtlinie 2000/13/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 a.a.O.). Dass die
Pflicht zur Angabe des Nennfüllgewichts den grenzüberschreitenden Fleisch-
handel übermäßig erschwere, vermag der Senat nicht zu erkennen. Der von der
Klägerin beschworene Zwang, importiertes Fleisch an der Grenze umzu-
verpacken und so möglicherweise zu beschädigen, besteht offensichtlich nicht.
All dies liegt zweifelsfrei auf der Hand, so dass es der Einholung einer Vora-
bentscheidung des Europäischen Gerichtshofs nach Art. 234 EG nicht bedarf
(vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. 283/81, CILFIT - Slg. S. 3415
Rn. 12 ff.).
6. Deutsches Verfassungsrecht ist nicht verletzt. Wie die Vorinstanzen richtig
ausgeführt haben, stehen Freiheitsrechte der Klägerin (Art. 12 Abs. 1 bzw.
Art. 2 Abs. 1 GG) den Anforderungen aus § 6 EichG, § 25 FPackV nicht entge-
gen. Diese Vorschriften sind durch hinlängliche Gründe des öffentlichen Wohls
gerechtfertigt und beschweren die Klägerin nicht unverhältnismäßig. Auch der
allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ist nicht berührt. Die Klägerin un-
terliegt keinen strengeren Vorschriften als Konkurrenten aus anderen Mitglied-
staaten der Europäischen Gemeinschaft, die eingeschweißtes Frischfleisch
zum Verkauf an weitere Händler nach Deutschland importieren; auch für diese
gelten § 6 EichG und § 25 FPackV gleichermaßen. Das Problem der sog. In-
länderdiskriminierung stellt sich daher nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
30
31
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Lebensmittelrecht
Fachpresse: ja
Eichrecht
Rechtsquellen:
EichG
§§ 6, 7
FPackV
§ 25
EG
Art. 28, 30
Stichworte:
Eichrecht; Fertigpackung; Transportverpackung; Umhüllung; Nennfüllmenge;
Letztverbraucher; Endverbraucher; Großhandel; Warenverkehr; Warenver-
kehrsfreiheit; Verbraucherschutz; Lauterkeit des Handelsverkehrs; Erforderlich-
keit.
Leitsatz:
Gebinde von Fleisch, die vom Verkäufer in Folie eingeschweißt in den Verkehr
gebracht werden, sind Fertigpackungen ungleicher Nennfüllmenge und unter-
liegen den Anforderungen des Eichrechts. Das gilt auch für den Großhandel.
Urteil des 3. Senats vom 13. September 2007 - BVerwG 3 C 12.06
I. VG Koblenz vom 30.06.2005 - Az.: VG 6 K 2503/04.KO -
II. OVG Koblenz vom 24.01.2006 - Az.: OVG 6 A 11237/05 -