Urteil des BVerwG vom 23.08.2005

Gericht

Bundesverwaltungsgericht

Aktenzeichen

3 C 12.05

Entschieden

23.08.2005

Schlagworte

Verordnung , Prämie , Ersetzung , Reserve , Europäisches gemeinschaftsrecht , Kommission , Kuh , Entzug , Anteil , Sanktion

Verordnung, Prämie, Ersetzung, Reserve

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 3 C 12.05

OVG 20 A 2983/02

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 23. August 2005

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht

van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t

ohne mündliche Verhandlung beschlossen:

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1. Das Verfahren wird ausgesetzt.

2. Dem Europäischen Gerichtshof werden folgende Fragen zur

Auslegung von Art. 4a dritter Anstrich Buchstabe (ii) VO (EWG)

Nr. 805/68 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2066/92

vorgelegt:

a) Ist eine trächtige Färse nur dann eine Mutterkuh im Sinne

des Abschnitts 1 der Verordnung, wenn sie eine Mutterkuh er-

setzt, für die ein Prämienantrag gestellt wurde?

b) Ist eine trächtige Färse auch dann eine Mutterkuh im Sinne

des Abschnitts 1 der Verordnung, wenn sie im vorangegange-

nen Wirtschaftsjahr eine Mutterkuh, für die ein Prämienantrag

gestellt worden ist, ersetzt hat und als prämienfähig anerkannt

worden ist?

c) Wird eine trächtige Färse, für die ein Prämienantrag gestellt

wurde, jedenfalls dann prämienfähig, wenn sie noch vor dem

Ablauf der Antragsfrist abkalbt?

3. Ferner werden dem Europäischen Gerichtshof folgende Fra-

gen zur Auslegung von Art. 33 Abs. 2 und 4 VO (EWG)

Nr. 3886/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2311/96

vorgelegt:

a) Hat ein Erzeuger Prämienansprüche in einem Wirtschaftsjahr

auch dann nicht genutzt, wenn er die Prämie zwar beantragt

hat, der Antrag jedoch abgelehnt wurde, weil die betreffenden

Tiere nicht prämienfähig waren?

Gilt dies auch dann, wenn kein Anhaltspunkt für eine miss-

bräuchliche Antragstellung gegeben ist?

Wäre dies mit dem gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit vereinbar?

b) Ist Art. 33 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3886/92 dahin auszulegen,

dass in Fällen wie dem vorliegenden Prämienansprüche erhal-

ten bleiben, weil ein (ordnungsgemäß begründeter) Ausnahme-

fall vorliegt?

c) Sind Prämienansprüche, die einem Erzeuger auf der Grund-

lage von Art. 33 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3886/92 entzogen wur-

den, weil er im Wirtschaftsjahr 1998 seine Prämienansprüche

zwar zu mehr als 70 %, aber zu weniger als 90 % genutzt hat,

nach Ablauf der zweijährigen Sperrfrist bevorzugt an diesen Er-

zeuger zu vergeben?

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G r ü n d e :

Die Beteiligten streiten um Mutterkuhprämien.

Der Kläger beantragte am 20. April 1998 unter Hinweis auf seine individuelle Höchst-

grenze von 65,3 Prämienansprüchen die Mutterkuhprämie für insgesamt 64 Mutter-

kühe im Wirtschaftsjahr 1998. Bei 17 Tieren gab er das Datum der ersten Abkalbung

nicht an, bestimmte sie aber als Ersatztiere für Mutterkühe. Es handelte sich um

trächtige Färsen. 10 von ihnen hatte der Kläger bereits im vorangegangenen Hal-

tungszeitraum 1997 als Ersatz für Mutterkühe bestimmt, die am 21. Oktober 1997

aus seinem Bestand ausgeschieden waren; die 7 anderen sollten Mutterkühe erset-

zen, die zwischen dem 21. Januar und dem 17. April 1998 aus dem Bestand ausge-

schieden waren. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts kalbten 13 der

Färsen noch vor dem Ende der Antragsfrist am 15. Mai 1998 ab.

Am 24. März 1999 zahlte der Beklagte Prämienvorschüsse für 47 Tiere in Höhe von

13 277,50 DM an den Kläger aus.

Mit Zuteilungsbescheid vom 3. Mai 1999 setzte der Beklagte die individuelle Höchst-

grenze für Prämienansprüche mit Wirkung ab dem 10. Juni 1998 auf 47 herab. Der

Kläger habe im Jahr 1998 weniger als 90 % seiner Prämienansprüche genutzt, wes-

halb der ungenutzte Anteil zugunsten der staatlichen Reserve freizusetzen sei. Die

17 trächtigen Färsen könnten nicht anerkannt werden; trächtige Färsen könnten nur

anerkannt werden, wenn sie Mutterkühe nach Antragstellung während des 6-mona-

tigen Haltungszeitraums ersetzten. Den klägerischen Widerspruch wies der Beklagte

mit Widerspruchsbescheid vom 5. November 1999 zurück.

Mit weiterem Bescheid vom 23. August 2001 lehnte er den Prämienantrag für 1998

ab und forderte den gezahlten Vorschuss zuzüglich Zinsen in Höhe von 3 % über

dem jeweiligen Basiszinssatz zurück. Die Differenz zwischen der Zahl der beantrag-

ten (64) und der prämienfähigen Tiere (47) liege über 20 %. Sie gehe auf fahrlässig

falsche Angaben des Klägers zurück, weshalb überhaupt keine Prämie gewährt wer-

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den könne. Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies der Beklagte mit Wider-

spruchsbescheid vom 11. Januar 2002 zurück.

Der Kläger hat jeweils rechtzeitig Klage erhoben. Er begehrt die Aufhebung des Zu-

teilungsbescheides sowie die Verpflichtung des Beklagten, ihm eine Mutterkuhprämie

für 1998 für 64 Tiere zuzüglich 0,5 % Zinsen pro Monat seit Klageerhebung zu ge-

währen.

Das Verwaltungsgericht Münster hat den Beklagten mit Urteil vom 5. Juni 2002 zur

Bewilligung einer Mutterkuhprämie für 1998 in Höhe von 8 757,84 DM verpflichtet

und den angefochtenen Rückforderungsbescheid in dieser Höhe aufgehoben, die

Klage im übrigen aber abgewiesen. Dem Kläger stehe eine Prämie nur für 47 Tiere

zu, denn seine Herde habe im Zeitpunkt der Antragstellung nur 47 Mutterkühe ge-

zählt. Die trächtigen Färsen seien nicht prämienfähig. Der Prämienanspruch sei al-

lerdings nicht auf Null, sondern lediglich um zweimal 17,04 % zu kürzen. Insofern

komme nicht das Sanktionsrecht des Jahres 1998, sondern rückwirkend das dem

Kläger günstigere Sanktionsrecht von 2001 zur Anwendung, nach dem zu einer Kür-

zung nur schuldhaft falsche Angaben im Antrag führten. Den Kläger treffe aber hin-

sichtlich der Färsen, die bereits im Vorjahreshaltungszeitraum zulässigerweise eine

Mutterkuh ersetzt hatten, keine Schuld; nach der Formulierung der Belehrungen und

der Gestaltung der Antragsformulare habe er vielmehr davon ausgehen können,

dass eine derartige Färse ihren Status als Mutterkuhersatz auch im Folgejahr behal-

te. Das treffe auf 9 Färsen zu, so dass eine schuldhaft falsche Antragstellung nur

hinsichtlich der 8 übrigen Färsen vorliege. Bezogen auf 47 prämienfähige Tiere ent-

spreche dies einem Anteil von 17,04 %, was zu einer Kürzung des Prämienan-

spruchs um 34,08 % auf 8 757,84 DM führe. Dies sei nicht unverhältnismäßig und

auch mit dem gemeinschaftsrechtlichen Subsidiaritätsprinzip vereinbar. Rückzahlung

der erhaltenen Vorauszahlung nebst Zinsen schulde der Kläger daher nur in Höhe

von 4 519,66 DM. In überschießender Höhe sei der Rückforderungsbescheid daher

aufzuheben. Der Zuteilungsbescheid hingegen sei rechtmäßig. Der Beklagte habe

die individuelle Höchstgrenze für Prämienansprüche mit Recht auf 47 Tiere herab-

gesetzt. Werde die Höchstgrenze in einem Prämienjahr nicht zu mindestens 90 %

genutzt, so müsse die Behörde den nicht genutzten Anteil zur nationalen Reserve

einziehen. Nutzen lasse sich die Höchstgrenze nur mit der Haltung prämienfähiger

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Tiere. 1998 habe der Kläger aber nur 47 prämienfähige Tiere gehalten. Auf Ver-

schulden komme es nicht an, ein Ermessen habe die Behörde nicht.

Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-

Westfalen mit Urteil vom 29. April 2004 zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht

habe richtig erkannt, dass nur die 47 Kühe, nicht aber die 17 trächtigen Färsen prä-

mienfähig gewesen seien. Das gelte auch für die 10 - nicht 9 - trächtigen Färsen, die

im vorangegangenen Wirtschaftsjahr 1997 als prämienfähig anerkannt worden seien;

jedes Wirtschaftsjahr sei nämlich für sich zu beurteilen. Entgegen der Auffassung

des Verwaltungsgerichts entfalle der Prämienanspruch aber vollständig, weil die Dif-

ferenz zwischen der Zahl der beantragten und der Zahl der prämienfähigen Tiere

mehr als 20 % betrage. Der Kläger könne sich für keines der 17 zu Unrecht bean-

tragten Tiere auf den Sanktionsausschluss des neuen EG-Sanktionsrechts berufen,

weil er sachlich unrichtige Angaben gemacht habe und - vor allem angesichts des

vom Beklagten ausgegebenen Merkblatts - nicht auf andere Weise belegen könne,

dass ihn keine Schuld treffe. Sei der Prämienanspruch für 1998 entfallen, so habe

der Beklagte den ausgezahlten Vorschuss mit Recht zurückverlangt. Schließlich ha-

be der Beklagte auch zu Recht die individuelle Höchstgrenze für den Kläger auf

47 Prämienansprüche festgelegt. Die Kürzung habe erfolgen müssen, weil der Kläger

im Jahr 1998 nur 47 und damit weniger als 90 % seiner bisherigen Höchstgrenze

genutzt habe. Das Nutzen des Anspruchs setze voraus, dass neben einer formge-

rechten Antragstellung die beantragten Tiere auch prämienfähig seien. Die bloße

Antragstellung könne nicht genügen, weil andernfalls der marktregulierende Zweck

der Kontingentierung vereitelt werde. Der Einzug des ungenutzten Teilkontingents

zur staatlichen Reserve stelle keine Sanktion, sondern eine verschuldensunabhängi-

ge Folge dar und sei auch nicht unverhältnismäßig, da der Kläger sein Kontingent bei

zweckmäßigem Verhalten hätte ausschöpfen können.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Klägers.

Er trägt im Wesentlichen vor: Nach dem Wortlaut der maßgeblichen Vorschrift seien

neben Mutterkühen auch trächtige Färsen prämienfähig, die eine Mutterkuh erset-

zen. Die damit angesprochene Ersetzung müsse sich auf eine Mutterkuh aus dem

Bestand des Züchters beziehen, die die Herde verlassen habe. Zum Zeitpunkt der

Ersetzung besage die Vorschrift hingegen nichts. Die Auffassung des Berufungsge-

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richts zwinge den Züchter dazu, den geplanten Verkauf von Mutterkühen zu ver-

schieben, bis eine trächtige Färse abgekalbt habe, selbst wenn dies unwirtschaftlich

sei; lasse sich der Abgang der Mutterkuh nicht verschieben - etwa bei einer Not-

schlachtung -, so müsse der Züchter sogar herdenfremde Mutterkühe hinzukaufen,

um - nach dem Rechtsstandpunkt des Berufungsgerichts - nicht noch eine Kontin-

gentkürzung hinnehmen zu müssen. All dies liege nicht in der Absicht der EG-

Verordnung. Deren Zweck bestehe zwar durchaus in der Einkommenssicherung;

betrachtet werde die Herde des Züchters jedoch in ihrem kontinuierlichen Bestand

und nicht lediglich in unverbunden nebeneinander stehenden Sechsmonatszeiträu-

men. Prämienfähig seien mithin alle 17 trächtigen Färsen, weil sie abgegangene

Mutterkühe ersetzt hätten, jedenfalls aber diejenigen 10 Färsen, die bereits im Hal-

tungszeitraum 1997 Mutterkühe ersetzt hätten und vom Beklagten als prämienfähig

anerkannt worden seien. Sollte dem allem nicht zu folgen sein, so dürfe doch jeden-

falls die individuelle Höchstgrenze nicht herabgesetzt werden. Denn er habe sein

Kontingent auch 1998 vollständig "genutzt". Ein Ausnutzen könne nicht schon dann

geleugnet werden, wenn Fehler im Antrag oder spätere Fehler - etwa eine verzögerte

Ersetzung einer abgegangenen Mutterkuh - dazu führten, dass einzelne Tiere nicht

als prämienfähig anerkannt würden. Im vorliegenden Fall liege der Fehler allein darin,

dass der Prämienantrag zu früh, nämlich vor dem Abkalben der hochträchtigen

Färsen gestellt worden sei. 14 der 17 Färsen hätten noch innerhalb der Antragsfrist

abgekalbt und wären dann auch nach der Auffassung des Berufungsgerichts

prämienfähige Mutterkühe gewesen. Bei dieser Sachlage lasse sich nicht behaupten,

das individuelle Kontingent sei nicht genutzt worden. Schließlich sei die Kontingent-

kürzung unverhältnismäßig. Der Fehler der zu frühen Antragstellung werde schon

durch die Prämienkürzung sanktioniert; dann dürfe er aber nicht zusätzlich dadurch

bestraft werden, dass seine individuelle Höchstgrenze auf Dauer herabgesetzt wer-

de.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich nicht am Verfahren.

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II.

Die Entscheidung über die Revision hängt von der Auslegung von Vorschriften des

sekundären Gemeinschaftsrechts ab. Das Verfahren ist daher auszusetzen und dem

Europäischen Gerichtshof sind die aus dem Tenor ersichtlichen Fragen zur Vorab-

entscheidung vorzulegen (Art. 234 EG).

1. Mit Bescheid vom 23. August 2001, bestätigt mit Widerspruchsbescheid vom

11. Januar 2002, lehnte der Beklagte den Prämienanspruch des Klägers ab. Hierge-

gen richtet sich der eine Teil der vorliegenden Klage.

a) Ob dem Kläger der geltend gemachte Prämienanspruch zusteht, beurteilt sich

nach denjenigen Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts und des er-

gänzenden Bundesrechts, die sich für das in Rede stehende Wirtschaftsjahr 1998

Geltung beilegten, also nach der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom

27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl

Nr. L 148/24) in der Fassung der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 2066/92 vom

30. Juni 1992 (ABl Nr. L 215/49), bis zum hier maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geän-

dert durch die Verordnung (EG) Nr. 2634/97 (ABl Nr. L 356/13), nach der Durchfüh-

rungsverordnung (EWG) Nr. 3886/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992

(ABl Nr. L 391/20), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2502/97 (ABl

Nr. L 345/21), sowie nach der Verordnung über die Gewährung von Prämien an Er-

zeuger von Rind- und Schaffleisch (Rinder- und Schafprämien-Verordnung) vom

7. Oktober 1987 (BGBl I S. 2266) in der Fassung der Bekanntmachung vom

20. September 1995 (BGBl I S. 1146), zuletzt geändert durch Verordnung vom

9. Dezember 1997 (BGBl I S. 2873).

Nach Art. 4d Abs. 1 VO (EWG) Nr. 805/68 erhalten Erzeuger, die in ihrem Betrieb

Mutterkühe halten, auf Antrag eine Prämie für die Erhaltung des Mutterkuhbestandes

(Mutterkuhprämie). Nach Art. 4d Abs. 5 VO (EWG) Nr. 805/68 wird die Prämie

Erzeugern gewährt, die während zwölf Monaten vom Tag des Prämienantrags an

weder Milch noch Milcherzeugnisse aus ihrem Betrieb abliefern und die während

mindestens sechs aufeinander folgenden Monaten vom Tag des Prämienantrags an

mindestens die in dem Antrag angemeldete Zahl von Mutterkühen halten. Art. 4a

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dritter Anstrich VO (EWG) Nr. 805/68 definiert als Mutterkuh (i) eine Kuh, die einer

Fleischrasse angehört oder aus der Kreuzung mit einer dieser Rassen hervorgegan-

gen ist und zu einem Bestand gehört, der zur Aufzucht von Kälbern für die Fleischer-

zeugung dient, und (ii) eine trächtige Färse, die dieselben Voraussetzungen erfüllt

und eine Mutterkuh ersetzt.

b) Der Kläger meldete in seinem Antrag 47 Kühe und 17 trächtige Färsen an. Die Kü-

he waren Mutterkühe im Sinne von Art. 4a dritter Anstrich Buchstabe (i) VO (EWG)

Nr. 805/68 und damit prämienfähig. Im Streit steht, ob auch die 17 Färsen als

Mutterkühe galten. Das setzt nach Art. 4a dritter Anstrich Buchstabe (ii) VO (EWG)

Nr. 805/68 voraus, dass sie (jeweils) eine Mutterkuh ersetzten. Hierzu bedarf der Klä-

rung, ob damit nur trächtige Färsen gemeint sind, die eine Mutterkuh ersetzen, für

die ein Prämienantrag gestellt wurde, oder ob ausreicht, dass sie nur überhaupt eine

Mutterkuh aus dem Bestand des Erzeugers ersetzen.

Die Frage lässt sich nach dem Wortlaut der Verordnung nicht beantworten. Art. 4a

dritter Anstrich Buchstabe (ii) VO (EWG) Nr. 805/68 sagt über den Zeitpunkt der Er-

setzung (auch vor oder nur nach der jeweiligen Antragstellung) oder über die Be-

zugsgröße der Ersetzung (alle Kühe der Herde oder nur beantragte Kühe) nichts aus.

Auch aus der Zweckbestimmung der Mutterkuhprämie lässt sich hierfür nichts

gewinnen. Die Regelung verfolgt das Ziel, die Einkommensverluste der Erzeuger

auszugleichen, die diese infolge der Senkung des Interventionspreises hinzunehmen

hatten (3. Erwägungsgrund zur Verordnung/EWG Nr. 2066/92). Daraus ergibt sich

für die hier in Rede stehende Frage nichts. Daneben bezweckt die Mutterkuhprämie,

auf den Erhalt des Mutterkuhbestandes hinzuwirken (vgl. Art. 4d Abs. 1 VO/EWG

Nr. 805/68). Auch hieraus lassen sich keine Anhaltspunkte zur Beantwortung dieser

Frage gewinnen. Sicherlich wird dieser Zweck vornehmlich dadurch erfüllt, dass die

Gewährung der Prämie daran geknüpft wird, dass die jeweils beantragte Zahl von

Mutterkühen während eines sechsmonatigen Zeitraums im Bestand des Erzeugers

gehalten wird. Ob aber die Prämie nur für Kühe oder auch für trächtige Färsen bean-

tragt werden darf, die zuvor aus dem Bestand ausgeschiedene Kühe ersetzt haben,

folgt daraus nicht.

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Für die Auffassung des Beklagten spricht allerdings die Verordnung (EWG)

Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 (ABl Nr. L 391/36) mit Durch-

führungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem, die auf

der Grundlage von Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom

27. Dezember 1992 (ABl Nr. L 355/1) ergangen ist und für den hier maßgeblichen

Zeitraum zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1648/95 vom 6. Juli 1995 (ABl

Nr. L 156/27) geändert worden ist. Gemäß Art. 10 Abs. 4 der Verordnung (EWG)

Nr. 3887/92 werden die im Betrieb vorhandenen Rinder nur berücksichtigt, wenn es

sich um die im Beihilfeantrag identifizierten Tiere handelt. Eine für die Prämie ange-

gebene Mutterkuh kann jedoch durch eine andere Mutterkuh ersetzt werden, sofern

dies innerhalb einer Frist von 20 Tagen geschieht, nachdem das Tier den Betrieb

verlassen hat, und diese Ersetzung spätestens am dritten Tag nach der Ersetzung im

besonderen Register eingetragen wird. Diese Vorschrift spricht dafür, dass das

Gemeinschaftsrecht unter "Ersetzung" nur die Ersetzung eines beantragten Tieres

durch ein nicht beantragtes Tier versteht, mithin eine Ersetzung nur nach der jeweili-

gen Antragstellung erfolgen kann. Die Besonderheit von Art. 4a dritter Anstrich Buch-

stabe (ii) VO (EWG) Nr. 805/68 besteht dann darin, dass eine Kuh nicht nur durch

eine andere Kuh, sondern auch durch eine trächtige Färse ersetzt werden kann. Eine

trächtige Färse kann aber nicht schon im Antrag aufgeführt werden, sondern ist nur

prämienfähig, wenn sie im Sinne von Art. 10 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3887/92, also

nach Antragstellung während des Haltungszeitraums, eine beantragte Kuh ersetzt.

Diese Auslegung wird durch die weitere Rechtsentwicklung bestätigt. Die Verordnung

(EWG) Nr. 805/68 wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2000 durch die Verordnung

(EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Markt-

organisation für Rindfleisch (ABl Nr. L 160/21) ersetzt. Nach Art. 6 Abs. 2 VO (EG)

Nr. 1254/1999 wird die Mutterkuhprämie Erzeugern gewährt, die während mindes-

tens sechs aufeinander folgenden Monaten ab dem Tag der Beantragung der Prämie

eine Zahl Mutterkühe von mindestens 80 % und eine Zahl Färsen von höchstens

20 % der Anzahl Tiere halten, für die die Prämie beantragt wurde. Färsen sind hier-

nach nunmehr prinzipiell prämienfähig, unabhängig davon ob sie trächtig sind und

unabhängig davon, ob sie eine im Antrag angegebene Mutterkuh "ersetzen" (vgl.

Art. 3 Buchstabe g der Verordnung). Der Verordnungsgeber wollte damit das alte

Recht ausdrücklich inhaltlich ändern. Im 7. Erwägungsgrund zu der Verordnung heißt

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es, dass, um die Regelung für die Erzeuger flexibler zu gestalten, die Mutterkuhprä-

mie auf Färsen ausgeweitet werden sollte.

c) Der Kläger meint des weiteren, dass immerhin die 10 Tiere, die schon am 21. Ok-

tober 1997 als trächtige Färsen Kühe ersetzt hatten und deshalb im Wirtschaftsjahr

1997 prämienfähig gewesen waren, auch im Wirtschaftsjahr 1998 prämienfähig ge-

wesen seien, obwohl sie erst nach Antragstellung abgekalbt haben, also auch bei

Antragstellung für die Prämie 1998 noch trächtige Färsen waren. Das wirft die Frage

auf, ob der Vorgang der Ersetzung im Sinne von Art. 4a dritter Anstrich Buchstabe (ii)

VO (EWG) Nr. 805/68 sich auf denselben Prämienantrag beziehen muss oder sich

auch auf den vorangegangenen Prämienantrag beziehen kann.

Hier hilft Art. 10 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3887/92 nicht weiter. Aus dieser Vorschrift

ergibt sich zwar, dass sich der Begriff der Ersetzung auf den vorangegangenen Prä-

mienantrag bezieht und erlaubt, Tiere, die im Antrag nicht identifiziert waren, gleich-

wohl zu berücksichtigen, wenn sie nämlich an die Stelle von im Antrag identifizierten

Tieren treten. Die Vorschrift besagt aber nichts dazu, welche Tiere als Mutterkühe im

Antrag identifiziert werden dürfen. Sie verhält sich also nicht zu der Frage, ob trächti-

ge Färsen als Mutterkühe im Antrag identifiziert werden dürfen, wenn sie schon im

vorangegangenen Haltungszeitraum eine Kuh ersetzt haben und daher prämienfähig

waren.

Der Beklagte und die Vorinstanzen berufen sich auf den Wortlaut von Art. 4a dritter

Anstrich Buchstabe (ii) VO (EWG) Nr. 805/68. Diese Vorschrift definiert als Mutterkuh

(auch) eine trächtige Färse, die eine andere Mutterkuh "ersetzt". Die Wahl des

Präsens deutet nach ihrer Ansicht darauf hin, dass die Ersetzung in demselben Prä-

mienverfahren erfolgen muss, dass aber Ersetzungen aus dem vorangegangenen

Prämienverfahren unberücksichtigt bleiben. Andernfalls hätte es nahe gelegen zu

sagen: "die eine Mutterkuh ersetzt oder ersetzt hat". Das werde bestätigt durch das

Prinzip der Jährlichkeit, nach dem das gesamte Prämiensystem konstruiert sei; ein

jahresübergreifender Zusammenhang bestehe nicht.

Diese Auffassung führt allerdings zu praktischen Problemen. Angesichts des neun-

monatigen Tragezeitraums von Rindern ist nicht zu verkennen, dass trächtige Fär-

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sen, die erst gegen Ende eines Haltungszeitraums - also Anfang November - eine

Kuh ersetzt haben, vielfach erst nach Ablauf des nachfolgenden Antragszeitraums

am 15. Mai des Folgejahres abkalben werden. Das Anliegen des Klägers, dass ein-

mal prämienfähige Färsen auch im Folgejahr prämienfähig bleiben, ist verständlich;

denn andernfalls ist der Erzeuger gezwungen, Kühe hinzuzukaufen, um sein Kontin-

gent auszuschöpfen, obwohl er trächtige Färsen in seinem Bestand hat, die alsbald

selbst Kühe sein werden. Allenfalls könnte er die neu erworbenen Kühe nach An-

tragstellung sofort wieder verkaufen und durch seine trächtigen Färsen ersetzen. Ein

derartiges Verhalten ist wirtschaftlich nicht sinnvoll. Es fragt sich, ob diese missliche

Konsequenz durch eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts vermieden werden

kann, die gleichwohl mit dessen Sinn und Zweck in Übereinstimmung steht.

d) Schließlich meint der Kläger, jedenfalls die 13 Färsen seien als prämienfähig an-

zuerkennen, die nach den Feststellungen des Berufungsgerichts noch bis zum Ablauf

der Antragsfrist am 15. Mai 1998 abgekalbt haben. Es dürfe ihm nämlich nicht zum

Nachteil gereichen, dass er seinen Antrag früh, nämlich schon am 20. April 1998

gestellt hatte. Das wirft die Frage auf, ob eine trächtige Färse, für die ein Prä-

mienantrag gestellt wurde, jedenfalls dann prämienfähig wird, wenn sie noch vor dem

Ablauf der Antragsfrist abkalbt, oder ob der Erzeuger ein derartiges Tier noch in-

nerhalb der Antragsfrist "nachnominieren", also nunmehr als Mutterkuh deklarieren

muss.

2. Mit Zuteilungsbescheid vom 3. Mai 1999, bestätigt mit Widerspruchsbescheid vom

5. November 1999, setzte der Beklagte die individuelle Höchstgrenze für Prämienan-

sprüche des Klägers mit Wirkung ab dem 10. Juni 1998 von 65,3 auf 47 herab. Hier-

gegen richtet sich die vorliegende Klage mit ihrem weiteren Teil.

a) Gemäß Art. 4d VO (EWG) Nr. 805/68 des Rates gilt für den Prämienanspruch

jedes Erzeugers eine individuelle Höchstgrenze. Diese Höchstgrenze wird nach be-

stimmten Regeln in Orientierung an ein Bezugsjahr festgelegt. Nach Art. 4f VO

(EWG) Nr. 805/68 bildet jeder Mitgliedstaat eine einzelstaatliche Reserve, aus der

bestimmten Erzeugern Prämienansprüche eingeräumt werden können. Die Durch-

führungsbestimmungen finden sich in der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 der Kom-

mission vom 23. Dezember 1992 (ABl Nr. L 391/20). Deren Art. 33 in der Fassung

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der Änderungsverordnung (EG) Nr. 2311/96 vom 2. Dezember 1996 (ABl

Nr. L 313/9) bestimmt:

(1) (...)

(2) Hat ein Erzeuger in jedem Jahr nicht mindestens 70 % seiner An-

sprüche genutzt, so wird der nicht genutzte Anteil der nationalen Re-

serve zugeführt, außer

- wenn der Erzeuger höchstens sieben Prämienansprüche besitzt (...);

- wenn sich der Erzeuger an einem von der Kommission anerkannten

Extensivierungsprogramm beteiligt;

- wenn sich der Erzeuger an einer von der Kommission anerkannten

Vorruhestandsregelung beteiligt (...) oder

- wenn ein ordnungsgemäß begründeter Ausnahmefall vorliegt.

(3) (...)

(4) Für die Jahre 1997 und 1998 wird die in Absatz 2 (...) genannte Zahl

von 70 % auf 90 % angehoben. In diesem Fall können die der nationa-

len Reserve zugeführten Ansprüche in den Jahren 1998 und 1999 nicht

wieder verteilt werden.

b) Der Beklagte und die Vorinstanzen halten die Voraussetzung des Art. 33 Abs. 2

und 4 VO (EWG) Nr. 3886/92 für gegeben. Der Kläger habe im Jahr 1998 nicht min-

destens 90 % seiner Prämienansprüche genutzt. Dass er Prämien für 64 Tiere bean-

tragt habe, sei unerheblich. Es komme nicht auf die tatsächlich beantragten Tiere an,

sondern nur auf die zu Recht beantragten Tiere. Das seien aber nur 47 gewesen,

weil die ebenfalls beantragten 17 trächtigen Färsen nicht prämienfähig gewesen sei-

en. Das wirft die Frage auf, ob ein Erzeuger Prämienansprüche im Wirtschaftsjahr

1998 auch dann nicht im Sinne von Art. 33 Abs. 2 und 4 VO (EWG) Nr. 3886/92 ge-

nutzt hat, wenn er die Prämie zwar beantragt hat, der Antrag jedoch abgelehnt wur-

de, weil die betreffenden Tiere - aus Gründen wie den vorliegenden - nicht prämien-

fähig waren.

Eine solche Auslegung entspricht nicht Sinn und Zweck der Vorschrift. Es soll ver-

hindert werden, dass Erzeuger, die ihren Betrieb verkleinern und deshalb ihre indivi-

duelle Höchstgrenze nicht mehr ausschöpfen, ihre bisherigen Prämienansprüche

horten; derart ungenutzte Prämiensprüche sollen vielmehr der einzelstaatlichen Re-

serve zugeführt werden, damit sie für andere Betriebe nutzbar gemacht werden kön-

nen. So liegt der Fall aber nicht. Der Kläger hat seinen Betrieb nicht verkleinert. Er

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hat seine Prämienansprüche auch nicht auf einen anderen Erzeuger übertragen oder

eine vergleichbare andere betriebsbezogene Disposition getroffen. Der Kläger wollte

und will vielmehr seine individuelle Höchstgrenze ausschöpfen. Dass ihm dies im

Wirtschaftsjahr 1998 - je nach der Antwort auf die Fragen zu 2. - nicht gelungen ist,

liegt nur daran, dass er sich über die Voraussetzungen für die Prämienberechtigung

trächtiger Färsen geirrt hat.

Die Rechtsauffassung des Beklagten und der Vorinstanzen läuft darauf hinaus, dass

ein Prämienanspruch nur dann im Sinne von Art. 33 VO (EWG) Nr. 3886/92 "genutzt"

wird, wenn die Nutzung erfolgreich ist und zur Zuerkennung der Prämie führt, dass

aber schon dann keine "Nutzung" vorliegt, wenn ein Prämienantrag aus irgend einem

Grunde keinen Erfolg hat, auch weil er etwa verspätet gestellt wurde oder an

Formfehlern leidet. In dieser Auslegung käme Art. 33 Abs. (2 und) 4 VO (EWG)

Nr. 3886/92 in der Wirkung einer zusätzlichen Sanktion für Unregelmäßigkeiten bei

der Antragstellung gleich. Es fragt sich, ob dies mit allgemeinen Grundsätzen des

europäischen Gemeinschaftsrechts vereinbar wäre. Das europäische Gemein-

schaftsrecht kennt ausweislich Art. 5 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 verschiedene

Arten verwaltungsrechtlicher Sanktionen. Dazu zählen neben dem vollständigen oder

teilweisen Entzug eines Vorteils auch dann, wenn der Wirtschaftsteilnehmer nur ei-

nen Teil dieses Vorteils rechtswidrig erlangt hat (Art. 5 Abs. 1 Buchstabe c), der Aus-

schluss von einem Vorteil oder Entzug eines Vorteils für einen Zeitraum, der nach

dem Zeitraum der Unregelmäßigkeit liegt (Buchstabe d), und der vorübergehende

Entzug einer Genehmigung oder einer Anerkennung, die für die Teilnahme an einem

gemeinschaftlichen Beihilfesystem erforderlich ist (e). Die Mutterkuhprämie kann nur

innerhalb der individuellen Höchstgrenze beansprucht werden. Die Herabsetzung der

individuellen Höchstgrenze kommt daher dem Entzug eines entsprechenden Teils

der Mutterkuhprämie für einen Zeitraum, der nach dem Zeitraum der Unregelmäßig-

keit liegt (Art. 5 Abs. 1 Buchstabe d VO/EG, Euratom Nr. 2988/95), oder dem Entzug

einer Genehmigung oder einer Anerkennung, die für die Teilnahme an dem System

der Mutterkuhprämie erforderlich ist (Buchstabe e), gleich. Die beiden genannten

Sanktionen wirken einschneidend. Sie sind nur deshalb verhältnismäßig, weil sie

niemals auf Dauer, sondern nur für einen vorübergehenden Zeitraum verhängt wer-

den. Die Herabsetzung der individuellen Höchstgrenze wirkt hingegen auf Dauer. Sie

schließt den Erzeuger insoweit für alle Zukunft von Prämienansprüchen aus. Das ist

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einwandfrei, sofern der Erzeuger insoweit an Prämienansprüchen kein Interesse

mehr hat, sei es weil er seinen Betrieb eingeschränkt oder aufgegeben hat, sei es

weil er ihn mitsamt der Prämienansprüche auf einen anderen Erzeuger übertragen

hat. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor.

Den vorstehenden Bedenken könnte durch eine Auslegung des Art. 33 Abs. 2 und 4

VO (EWG) Nr. 3886/92 dahin Rechnung getragen werden, dass ein Erzeuger seinen

individuellen Prämienanspruch schon dann "nutzt", wenn er ihn mit einem Prämien-

antrag geltend macht, unabhängig von dessen Erfolg. Allerdings wendet der Beklagte

ein, dann stünde derjenige, der von vornherein aussichtslose Prämienanträge stelle,

besser als derjenige, der wegen der Aussichtslosigkeit auf den Prämienantrag

verzichte. Das unterstellt jedoch, dass der Erzeuger seinen Mutterkuhbestand redu-

ziert hat, und vergleicht den missbräuchlich dennoch weiterhin gestellten Prämienan-

trag mit dem folgerichtig nicht mehr gestellten Prämienantrag. Die Auslegung einer

Rechtsnorm sollte sich jedoch am Regelfall und nicht am Missbrauchsfall orientieren.

Der Gefahr des Missbrauchs kann durch besondere Vorkehrungen begegnet werden,

die aber auch nur Missbrauchsfälle erfassen sollten.

c) Sollte der Auslegung des Beklagten und der Vorinstanzen zu folgen sein, so dass

es an einer "Nutzung" der Prämienansprüche auch in Fällen wie dem vorliegenden

fehlt, so schließt sich die Frage an, ob die nötige Verhältnismäßigkeit der Regelung

auf anderem Wege hergestellt werden kann. Dies führt zu der Erwägung, ob in Fällen

wie dem vorliegenden die individuellen Prämienansprüche ausnahmsweise erhalten

bleiben, weil im Sinne von Art. 33 Abs. 2 letzter Anstrich VO (EWG) Nr. 3886/92 ein

- unterstellt: ordnungsgemäß begründeter - Ausnahmefall vorliegt. Wie diese Vor-

schrift auszulegen ist, lässt sich der Verordnung und ihren Motiven nicht entnehmen.

d) Alternativ wäre zu erwägen, ob die gebotene Verhältnismäßigkeit dadurch herge-

stellt werden kann, dass der Entzug von Prämienansprüchen nicht auf Dauer wirkt,

sondern - wie bei einer Sanktion geboten - zeitlich begrenzt wird. Das führt zu der

Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Erzeuger, der Prämienansprüche

nach Art. 33 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3886/92, nicht aber nach Art. 33 Abs. 2 VO

(EWG) Nr. 3886/92 verloren hat, nach Ablauf der zweijährigen Sperrfirst die Wieder-

zuteilung dieser Prämienansprüche verlangen kann.

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Art. 33 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3886/92 enthält die Grundregel. Hiernach werden vor-

behaltlich bestimmter Ausnahmen individuelle Prämienansprüche erst dann zur ein-

zelstaatlichen Reserve eingezogen, wenn der Erzeuger sie nicht in jedem Jahr zu

mindestens 70 % nutzt. Nach den Annahmen des Beklagten und der Vorinstanzen

hat der Kläger im Wirtschaftsjahr 1998 nur 47 Prämienansprüche genutzt, obwohl

ihm 65,3 Prämienansprüche zustanden. Damit hat der Kläger aber mehr als 70 %

seiner Prämienansprüche genutzt, so dass eine Kürzung nach Art. 33 Abs. 2 VO

(EWG) Nr. 3886/92 nicht in Betracht gekommen wäre.

Art. 33 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3886/92 hat die Nutzungsgrenze für die Jahre 1997 und

1998 auf 90 % angehoben und vorgeschrieben, dass derart eingezogene Prä-

mienansprüche in den Jahren 1998 und 1999 aus der einzelstaatlichen Reserve nicht

vergeben werden dürfen. Es handelt sich um eine Sondermaßnahme zur Bewälti-

gung der BSE-Krise. Sie beruht auf einer besonderen Ermächtigung in Art. 4f Abs. 4

VO (EWG) Nr. 805/68 des Rates, die durch die Änderungsverordnung (EG) Nr.

2222/96 des Rates vom 18. November 1996 (ABl Nr. L 296/50) eingefügt wurde und

ausweislich ihres 6. Erwägungsgrundes darauf zielte, einen Beitrag zur Produk-

tionssteuerung während der erwähnten Sonderlage zu leisten. Die Kommission hat

von dieser Sonderermächtigung mit Einfügung von Art. 33 Abs. 4 VO (EWG)

Nr. 3886/92 durch die Änderungsverordnung (EG) Nr. 2311/96 vom 2. Dezember

1996 (ABl Nr. L 313/9) Gebrauch gemacht. Ausweislich des 4. Erwägungsgrundes

zu dieser Verordnung sah sie einen Beitrag zur Produktionsbeschränkung darin, Prä-

mienansprüche, die von den Erzeugern in einem Jahr nicht geltend gemacht werden,

für zwei Jahre zu blockieren.

Das wirft aber die Frage auf, was mit den derart blockierten Prämienansprüchen

nach Ablauf der zweijährigen Sperrfrist zu geschehen hat. Namentlich stellt sich die

Frage, ob die blockierten Ansprüche bevorzugt an ihre bisherigen Inhaber zurückzu-

geben sind oder ob sie nach den allgemeinen Regeln an jegliche Interessenten aus-

gegeben werden können. Eine Vorrangstellung der bisherigen Inhaber dürfte durch

den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geboten sein, der verlangt, von Sondermaß-

nahmen Betroffene nicht stärker zu belasten, als es die Sonderlage erfordert. Ohne

die Sondermaßnahme hätte der Kläger, wie gezeigt, seine Prämienansprüche unge-

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kürzt behalten. Das könnte es gebieten, ihm die Prämienansprüche, die ihm aufgrund

einer Sonderregelung zum Zwecke der vorübergehenden "Blockierung" entzogen

worden sind, nach dem Ende der Sonderlage wieder zurückzugeben.

Prof. Dr. Driehaus

van Schewick

Dr. Dette

Liebler

Prof. Dr. Rennert

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Landwirtschaftsrecht

Fachpresse: ja

europäisches Gemeinschaftsrecht

Rechtsquellen:

VO (EWG) Nr. 805/68 Art. 4a

VO (EWG) Nr. 3886/92 Art. 33

VO (EWG) Nr. 3887/92 Art. 10

Stichwörter:

Mutterkuhprämie; Mutterkuh; Färse; trächtige Färse; individuelle Höchstgrenze; ein-

zelstaatliche Reserve; Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Leitsätze:

Dem Europäischen Gerichtshof wird die Frage vorgelegt, ob eine trächtige Färse nur

dann eine Mutterkuh im Sinne des Abschnitts 1 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68

ist, wenn sie eine Mutterkuh ersetzt, für die in demselben Wirtschaftsjahr ein Prä-

mienantrag gestellt wurde.

Dem Europäischen Gerichtshof wird ferner die Frage vorgelegt, ob ein Erzeuger

Prämienansprüche in einem Wirtschaftsjahr auch dann mit der Folge ihres Einzugs

zur einzelstaatlichen Reserve nicht genutzt hat, wenn er die Prämie zwar beantragt

hat, der Antrag jedoch abgelehnt wurde, weil die betreffenden Tiere nicht prämienfä-

hig waren, und ob eine solche Auslegung mit dem gemeinschaftsrechtlichen Grund-

satz der Verhältnismäßigkeit vereinbar wäre.

Beschluss des 3. Senats vom 23. August 2005 - BVerwG 3 C 12.05

I. VG Münster vom 05.06.2002 - Az.: VG 9 K 383/02 -

II. OVG Münster vom 29.04.2004 - Az.: OVG 20 A 2983/02 -