Urteil des BVerwG vom 21.01.2003, 3 C 12.02

Entschieden
21.01.2003
Schlagworte
Beihilfe, Formelles Gesetz, Gewahrsam, Verwaltung, Entstehungsgeschichte, Absicht, Gesetzgebungsverfahren, Abgrenzung, Freiheitsentzug, Ermessensausübung
Urteil herunterladen

B U N D E S V E R W A L T U N G S G E R I C H T

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 12.02 OVG 6 B 2.99

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 21. Januar 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k , Dr. B o r g s - M a c i e j e w s k i , K i m m e l und Dr. B r u n n

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 18. März 2002 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I.

Die Parteien streiten über den Umfang der dem Kläger zustehenden sozialen Ausgleichsleistungen nach dem Strafrechtlichen

Rehabilitierungsgesetz - StrRehaG -.

Nachdem der Rechtsstreit zum ganz überwiegenden Teil durch das

rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom

8. September 1997 seine Erledigung gefunden hat, ist Gegenstand des Verfahrens nur noch ein vom Kläger begehrter zusätzlicher Betrag von 4 400 DM.

Der Kläger befand sich von Anfang 1949 bis Mai 1956 aufgrund

einer Verurteilung durch ein sowjetisches Militärtribunal in

der DDR in politischem Gewahrsam. Nach seiner Entlassung erhielt er 1956 in der Bundesrepublik Deutschland für diese Zeit

eine Bescheinigung nach § 10 Abs. 4 des Häftlingshilfegesetzes

(HHG). Zugleich wurde ihm eine Beihilfe gemäß den Beihilferichtlinien des Bundesministers für Vertriebene, Flüchtlinge

und Kriegsgeschädigte und des Bundesministers für Finanzen vom

9. November 1955 (Beihilferichtlinien) in Höhe von 4 400 DM

neben Eingliederungshilfen gemäß § 9 b HHG gewährt.

Mit Bescheid vom 21. September 1993 bewilligte ihm das Landesamt auf seinen Antrag eine Kapitalentschädigung in Höhe von

5 060 DM gemäß § 17 i.V.m. § 25 Abs. 2 StrRehaG. Dabei wurden

die aufgrund des Gewahrsams zuvor gewährten Eingliederungsbeihilfen und auch die Beihilfe nach den Beihilferichtlinien gemäß § 17 Abs. 1 StrRehaG angerechnet. Den auf Bedenken gegen

die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift gestützten Widerspruch wies die Senatsverwaltung für Soziales mit Bescheid vom

8. Dezember 1993 zurück.

Den mit der Klage geltend gemachte Anspruch auf weitere Kapitalentschädigung in Höhe von mindestens 42 240 DM hat das Verwaltungsgericht in Höhe von 4 400 DM anerkannt. § 17 Abs. 2

StrRehaG lasse die vom Beklagten vorgenommene Anrechnung der

aufgrund der Beihilferichtlinien gezahlten Entschädigung nicht

zu. Die Beihilferichtlinien seien lediglich verwaltungsinterne

Anweisungen und keine gesetzlichen Vorschriften.

Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht

auch diesen Teil der Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es

im Wesentlichen ausgeführt, die 1956 aufgrund der Beihilferichtlinien erfolgte Leistung sei bei der 1960 bzw. 1974 erfolgten Bewilligung von HHG-Leistungen im Wege der Anrechnung

berücksichtigt und damit i.S. des § 17 Abs. 2 StrRehaG unmittelbar aufgrund anderer gesetzlicher Vorschriften erbracht

worden; sie sei deshalb auch auf die Kapitalentschädigung nach

§ 17 Abs. 1 StrRehaG anzurechnen.

Mit seiner vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt

der Kläger das Ziel weiter, die ihm vom Verwaltungsgericht zugebilligte Forderung durchzusetzen. Nach seiner Ansicht setzt

das Strafrechtliche Rehabilitierungsgesetz mit der Formulierung "gesetzliche Vorschriften" ein formelles Gesetz voraus.

Zudem habe er die Leistungen 1956 nicht "unmittelbar" aufgrund

gesetzlicher Vorschriften, sondern gewissermaßen freiwillig

erhalten. Schließlich habe der Gesetzgeber im Jahre 1991 durch

die Neufassung der Anrechnungsvorschrift des § 9 a Abs. 4 HHG,

der die Beihilferichtlinien gerade nicht mehr erwähne, seinen

früheren Willen hinsichtlich der Anrechenbarkeit von Leistungen nach den Beihilferichtlinien aufgegeben.

Der Beklagte und der Vertreter des Bundesinteresses verteidigen das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil entspricht der Rechtslage.

Nach der hier allein maßgeblichen Bestimmung des § 17 Abs. 2

StrRehaG sind auf die dem Kläger unbestritten zustehende Kapitalentschädigung "die aufgrund desselben Sachverhalts unmittelbar nach anderen gesetzlichen Vorschriften erbrachten Entschädigungsleistungen anzurechnen". In Übereinstimmung mit dem

Berufungsgericht ist der Senat der Ansicht, dass die dem Kläger 1956 gewährte Beihilfe von dieser Vorschrift erfasst wird.

1. Dass es sich bei den nach den Beihilferichtlinien gewährten

Leistungen um "Entschädigungsleistungen" i.S. von § 17 Abs. 2

StrRehaG handelt, kann ungeachtet ihrer hiervon abweichenden

Bezeichnung als "Beihilfe" nicht bezweifelt werden. Schon der

Wortlaut des § 17 Abs. 2 StrRehaG zeigt mit seiner Bezugnahme

auf das Häftlingshilfegesetz (HHG), dessen Leistungen als

"Eingliederungshilfen" überschrieben sind, dass nicht die für

eine staatliche Zuwendung gewählte Bezeichnung entscheidend

für ihre Einbeziehung in den Geltungsbereich der Vorschrift

ist, sondern der ihre Bewilligung rechtfertigende sachliche

Grund. Dies ist bei den HHG-Leistungen die Anknüpfung an erlittenen politischen Gewahrsam, für den zumindest ein finanzieller Ausgleich gewährt werden soll. Nicht anders verhält es

sich bei den vor In-Kraft-Treten des § 9 a HHG nach den Beihilferichtlinien gewährten Leistungen. So verweisen die Beihilferichtlinien unter Ziffer I 1 a und b auf § 1 Abs. 1 HHG

und damit auf politischen Gewahrsam als Anknüpfungspunkt der

Leistungen. Dieses Verständnis wird durch die Entstehungsgeschichte der Beihilferichtlinien bestätigt. Bei den parlamentarischen Beratungen herrschte erkennbar Einmütigkeit darüber,

dass es sich bei den Beihilfen der Sache nach um Entschädigungsleistungen handelte (vgl. etwa BTDrucks 2/701; 2/1450

S. 6).

2. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die 1956 gezahlte

Entschädigungsleistung auch den Anforderungen des § 17 Abs. 2

StrRehaG entsprechend "nach gesetzlichen Vorschriften erbracht" worden. Dem steht die Ableitung der Ansprüche aus den

Beihilferichtlinien nicht entgegen. Der Begriff der "gesetzlichen Vorschriften" ist wegen seiner Vielschichtigkeit auslegungsfähig und auslegungsbedürftig. Mitunter werden darunter

nur formelle, in einem förmlichen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommene Vorschriften verstanden, häufig aber auch alle allgemein, verbindlichen Anordnungen mit Außenwirkung (Gesetze im materiellen Sinne). Selbst das Gewohnheitsrecht zählt

nach landläufiger Meinung (vgl. Creifelds, Rechtswörterbuch,

16. Aufl., München 2000) zu den Anordnungen der letzteren Art.

Im Hinblick auf § 17 Abs. 2 StrRehaG vermag der Senat keinen

Anhaltspunkt für eine Verengung auf formelle Gesetze - wie sie

der Kläger vornimmt - zu erkennen.

2.1 Allerdings stellen Verwaltungsvorschriften, zu denen auch

die hier in Rede stehenden Beihilferichtlinien gehören, Gesetze weder im formellen, noch auch nur im materiellen Sinne dar.

Sie sind nicht in einem förmlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden und können keine unmittelbare Außenwirkung beanspruchen, vielmehr sind sie Handlungsanweisungen für den internen Verwaltungsbereich. Der fehlende Rechtsnormcharakter

steht gleichwohl nicht der Annahme entgegen, die dem Kläger

1956 gewährte Beihilfe sei eine nach anderen gesetzlichen Vorschriften erbrachte Entschädigungsleistung i.S. von § 17

Abs. 2 StrRehaG. Die Beihilferichtlinien entfalten nämlich unter der Geltung des Gleichheitssatzes (Art. 3 GG) und des Vertrauensschutzgebots (Art. 20, 28 GG) nicht nur eine interne

Bindung der Verwaltung, sondern auch Außenwirkung für die von

ihnen betroffenen Bürger. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 8. April 1997 - BVerwG 3 C

6.95 - NVwZ 1998, 273) ist anerkannt, dass Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne

Bindung hinaus vermittels der genannten Verfassungsgrundsätze

eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen. Voraussetzung ist

allerdings, dass die zu beurteilende Verwaltungsvorschrift eine Willensäußerung der Exekutive darstellt, zukünftig alle ihr

entsprechenden Fälle auch hiernach zu behandeln. Dieser Gedanke der "antizipierten Verwaltungspraxis" (vgl. Urteil vom

24. März 1977 - BVerwG 2 C 14.75 - BVerwGE 52, 193, 199) lag

den Beihilferichtlinien von 1955 zweifelsfrei zugrunde. Der

Kläger hatte zur Zeit ihrer Gültigkeit einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung unter Beachtung des Gleichheitssatzes und des Vertrauensschutzgebots. Von diesem Ermessen hat

die Verwaltung in seinem Fall Gebrauch gemacht, indem sein

Rechtsanspruch auf Gewährung der nach den Beihilferichtlinien

üblichen Beihilfe durch Leistungsbescheid vom 28. August 1956

bestandskräftig festgestellt wurde.

2.2 Für diese Sichtweise spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 2 StrRehaG. Die Gesetz gewordene Formulierung

geht zurück auf die Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses

des Deutschen Bundestages (BTDrucks 12/2820, S. 13). Danach

sollten durch den Hinweis auf andere gesetzliche Vorschriften

auf freiwilliger Basis erbrachte Leistungen auch dann von der

Anrechnungspflicht ausgenommen werden, wenn sie für denselben

Freiheitsentzug gewährt worden waren, da anderenfalls privatem

Hilfswillen die Basis entzogen würde (BTDrucks, a.a.O.,

S. 31). Die Linie der Abgrenzung zwischen anrechnungsfreien

und anzurechnenden früheren Leistungen verläuft demnach zwischen solchen Leistungen, die der Betreffende erhielt, ohne

einen Rechtsanspruch darauf zu haben, und den Leistungen, auf

die ein Rechtsanspruch bestand.

2.3 Sinn und Zweck der Regelung des § 17 Abs. 2 StrRehaG sprechen ebenfalls für die Einbeziehung der Beihilfeleistung. Die

Bestimmung zielt darauf ab, Doppelleistungen aufgrund desselben politischen Gewahrsams zu vermeiden. Bei der in Rede stehenden Beihilfe handelt es sich um eine Leistung, die den später nach § 9 a HHG gewährten Leistungen der Sache nach völlig

gleich steht. Das ergibt sich bereits aus dem Häftlingshilfegesetz selbst. Mit der 1957 erfolgten Aufnahme der Entschädigungsleistung in das Hälftlingshilfegesetz als dessen § 9 a

(BGBl I S. 165) wurde zugleich in § 9 a Abs. 2 HHG ausdrücklich die Anrechnung der nach den Beihilferichtlinien bewilligten Leistungen auf die nach § 9 a Abs. 1 HHG zu gewährenden

Leistungen bestimmt. Zwar wurde 1960 § 9 a Abs. 2 HHG als

§ 9 a Abs. 4 HHG geringfügig geändert, doch verblieb es bei

der Anrechnungsanordnung bis zur grundlegenden Neufassung des

§ 9 a Abs. 4 HHG durch Art. 2 Nr. 3 b des Gesetzes zur Aufhebung des Heimkehrergesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 20. Dezember 1991 (BGBl I S. 2317), worin die

Beihilferichtlinien keine Erwähnung mehr finden. Als Grund für

die Neufassung des § 9 a Abs. 4 HHG verweist die Begründung

des Gesetzentwurfs darauf, dass die bisherige Fassung durch

Zeitablauf überholt sei (BTDrucks 12/1254, S. 9). Angesichts

dessen kann dem Argument des Klägers nicht gefolgt werden, der

Gesetzgeber habe mit der Herausnahme der Beihilferichtlinien

seine Absicht zu erkennen gegeben, künftig die hiernach gewährten Leistungen nicht mehr anzurechnen.

3. Schließlich kann der Kläger nicht damit gehört werden, die

ihm gewährte Beihilfe sei jedenfalls nicht - wie in § 17

Abs. 2 StrRehaG verlangt - "unmittelbar" nach gesetzlichen

Vorschriften erbracht worden. Der Senat sieht keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber durch Aufstellen dieses Erfordernisses von der Anrechenbarkeit von Leistungen nach

den Beihilferichtlinien entgegen seiner früheren Konzeption

absehen wollte. Wie die Entstehungsgeschichte dieses auf eine

Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages zurückgehenden Tatbestandsmerkmals ausweist, dient

das Unmittelbarkeitserfordernis zur Verdeutlichung und Bekräftigung der normativen Absicht freiwillig gewährte Leistungen

von einer Anrechnung freizustellen. Solche Leistungen sollten

dem Bedachten selbst dann ungeschmälert zugute kommen, wenn

die hierfür benötigten Mittel den Leistungserbringern - in der

Regel Stiftungen - aus dem Bundeshaushalt zur Verfügung gestellt worden waren. Das Unmittelbarkeitserfordernis soll ausschließen, dass solche Leistungen mit der Begründung, sie seien aufgrund der Bereitstellung im Haushaltsgesetz "nach anderen gesetzlichen Vorschriften" erbracht worden, der Anrechnung

unterworfen werden (vgl. BTDrucks 12, 2820 S. 31).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski

Kimmel Dr. Brunn

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 2 249 festgesetzt.

Prof. Dr. Driehaus Dr. Borgs-Maciejewski Kimmel

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Bereinigung von SED-Unrecht Fachpresse: ja Strafrechtliches Rehabilitierungsgesetz

Rechtsquellen:

StrRehaG § 17 Abs. 1, § 17 Abs. 2 HHG § 9 a Abs. 1, § 9 a Abs. 4 9 a Abs. 2 a.F.)

Stichworte:

politischer Gewahrsam; Entschädigungsleistung; Beihilferichtlinien; Außenwirkung von Verwaltungsrichtlinien; Gleichheitssatz; Vertrauensgrundsatz.

Leitsatz:

Beihilfen, die aufgrund der Richtlinien für die Gewährung von Beihilfen an ehemalige politische Häftlinge aus der sowjetischen Besatzungszone und ihr gleichgestellten Gebieten (sog. "Beihilferichtlinien") vom 9. November 1955 gezahlt worden sind, unterliegen der Anrechnungspflicht nach § 17 Abs. 2 StrRehaG.

Urteil des 3. Senats vom 21. Januar 2003 - BVerwG 3 C 12.02

I. VG Berlin vom 08.09.1997 - Az.: VG 26 A 2.95 - II. OVG Berlin vom 18.03.2002 - Az.: OVG 6 B 2.99 -

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil