Urteil des BVerwG vom 25.07.2007

Niedersachsen, Europäische Kommission, Landwirtschaftlicher Betrieb, Mitgliedstaat

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

Verkündet

BVerwG 3 C 10.06

am 25. Juli 2007

OVG 10 LC 74/03

Thiele

Justizhauptsekretärin

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juli 2007

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette, Liebler

und Prof. Dr. Rennert

für Recht erkannt:

Auf die Revision der Kläger werden das Urteil des Nieder-

sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. November

2005 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg

vom 11. April 2003 geändert. Die Beklagte wird unter Auf-

hebung des Bescheides des Amtes für Agrarstruktur Lü-

neburg vom 30. November 2000 und des Widerspruchs-

bescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 13. Feb-

ruar 2001 verpflichtet, den Klägern eine Flächen- und

Ausgleichszahlung nach der Verordnung (EG)

Nr. 1251/1999 für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 auf der

Grundlage eines Getreidedurchschnittsertrags in Höhe

von 53,3 dt/ha zu gewähren.

Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

G r ü n d e :

Die Kläger führen einen landwirtschaftlichen Betrieb im Kreis H. in Niedersach-

sen. Sie begehren eine höhere Flächenzahlung für das Wirtschaftsjahr

2000/2001.

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Nach der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl

EG Nr. L 160 S. 1) erhalten Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kultur-

pflanzen auf Antrag eine Flächenzahlung, die je Hektar gewährt wird und regio-

nal gestaffelt ist, sowie eine Ausgleichszahlung für die Stilllegung eines Teils

der Betriebsfläche. Der Beihilfesatz wird nach dem Durchschnittsertrag der je-

weiligen Erzeugungsregion bemessen. Zur Festsetzung der Durchschnittserträ-

ge erstellt jeder Mitgliedstaat einen Regionalisierungsplan. In Deutschland ist

dies durch die Flächenzahlungs-Verordnung vom 6. Januar 2000 (BGBl I S. 15)

geschehen. Hierdurch wurde das Land Niedersachsen in zehn Erzeugungsre-

gionen aufgeteilt und für jede dieser Regionen ein Durchschnittsertrag für Ge-

treide bestimmt, der auch für den Stilllegungsausgleich maßgeblich ist. Dage-

gen ist der Durchschnittsertrag für Ölsaaten landeseinheitlich.

Mit Bescheid vom 30. November 2000 bewilligte das Amt für Agrarstruktur

Lüneburg den Klägern eine Flächenzahlung für das Wirtschaftsjahr 2000/2001

in Höhe von 48 614,20 DM, darunter 32 557,30 DM für Getreideflächen und

4 413,86 DM für Stilllegungsflächen. Diesen beiden Teilbeträgen legte es den

Getreidedurchschnittsertrag der Region 4 zugrunde, in der der Betrieb der Klä-

ger liegt. Der Wert der Region 4 beträgt 51,2 dt/ha und ist damit niedriger als

der durchschnittliche Wert aller Regionen in Niedersachsen, den die Beteiligten

mit 53,3 dt/ha angeben. Die Bezirksregierung Lüneburg wies den Widerspruch

der Kläger mit Widerspruchsbescheid vom 13. Februar 2001 zurück.

Wie schon mit ihrem Widerspruch haben die Kläger mit ihrer Klage eine Be-

rechnung der Flächenzahlung unter Zugrundelegung des Getreidedurch-

schnittsertrags des ganzen Landes verlangt. Zur Begründung haben sie ausge-

führt, die Einteilung des Bundesgebiets in Erzeugungsregionen sei mit Art. 3

Abs. 1 GG unvereinbar, weil nur das Gebiet Niedersachsens in zehn Erzeu-

gungsregionen aufgeteilt werde, während andere Länder jeweils nur eine Er-

zeugungsregion bildeten. Das führe dazu, dass Landwirte aus ertragschwachen

Regionen Niedersachsens schlechter gestellt seien als Landwirte aus ertrag-

schwachen Regionen anderer Länder. Hierfür gebe es keinen sachlichen

Grund. Der Bundesverordnungsgeber habe offenbar keine eigene Regionalisie-

rungsentscheidung getroffen, sondern nur die jeweiligen Vorstellungen der ver-

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schiedenen Landesregierungen übernommen. Damit sei er seinem Rechtset-

zungsauftrag nicht nachgekommen. All dies habe das Niedersächsische Ober-

verwaltungsgericht schon der im Wesentlichen gleichen Vorgängerregelung zur

Flächenzahlungs-Verordnung entgegengehalten, ohne dass der Verordnungs-

geber dem aber bei seiner Neuregelung Rechnung getragen hätte.

Die Beklagte hat erwidert, es lasse sich nicht beanstanden, dass sich der Bun-

desverordnungsgeber an den Vorstellungen der Länder orientiert habe; er hätte

seine Verordnungsmacht auch förmlich an die Länder delegieren können. Eine

interne Differenzierung sei nicht nur für Niedersachsen erfolgt, sondern - in re-

gionaler Hinsicht - auch für Brandenburg und Rheinland-Pfalz sowie - hinsicht-

lich der Getreidesorten - für Bayern und Baden-Württemberg. Jeweils hätten

geeignete und objektive Kriterien zugrundegelegen, wie vom Gemeinschafts-

recht verlangt. Ausschlaggebendes Kriterium sei die Bodenfruchtbarkeit gewe-

sen. Dementsprechend habe die Europäische Kommission den deutschen Re-

gionalisierungsplan auch gebilligt.

Das Verwaltungsgericht Lüneburg hat die Klage mit Urteil vom 11. April 2003

abgewiesen. Die Regionalisierung für Niedersachsen halte sich im Rahmen des

europäischen Gemeinschaftsrechts und genüge auch den Anforderungen des

Gleichheitssatzes; die Flächenzahlungs-Verordnung begegne allenfalls hin-

sichtlich der übrigen Länder verfassungsrechtlichen Bedenken, weil dort weni-

ger genau differenziert werde.

Die Berufung der Kläger hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit

Urteil vom 29. November 2005 zurückgewiesen. Es könne offen bleiben, ob die

Vorschriften der Flächenzahlungs-Verordnung über die Erzeugungsregionen

verfassungswidrig seien. Auch dann nämlich fehle es an einer rechtlichen Mög-

lichkeit, den Klägern die begehrte höhere Flächenzahlung zuzusprechen. Es

wäre dann nicht nur die Niedersachsen betreffende Regelung, sondern die Re-

gelung über die Erzeugungsregionen in Deutschland insgesamt verfassungs-

widrig. Das zu korrigieren, sei allein der Normgeber berufen. Die Gerichte dürf-

ten seine Regelung nur dann ausnahmsweise antizipieren und zur Grundlage

eines Leistungsurteils machen, wenn der Verordnungsgeber nur eine einzige

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Möglichkeit zur Schaffung eines der Verfassung entsprechenden Rechtszu-

standes habe. Davon könne aber keine Rede sein. Der unterstellte Gleichheits-

verstoß lasse sich nicht nur dadurch beheben, dass die Regionalisierung in

Niedersachsen und in Rheinland-Pfalz beseitigt, sondern auch dadurch, dass

sie in den übrigen Länder eingeführt werde; auch könne Niedersachsen in an-

ders zugeschnittene Regionen aufgeteilt und bei den übrigen Ländern entspre-

chend verfahren werden. Eine andere Beurteilung sei auch nicht deshalb gebo-

ten, weil es vorliegend um eine Korrektur für einen zurückliegenden Zeitraum

gehe. Eine Korrektur im Wege einer zusätzlichen Binnendifferenzierung bei

anderen Ländern sei auch für die Vergangenheit nicht grundsätzlich ausge-

schlossen; denkbaren Rückforderungen sich daraus ergebender Überzahlun-

gen stehe der Grundsatz des Vertrauensschutzes wohl nicht entgegen, da die

Landwirte von den Auseinandersetzungen um die Gültigkeit der in Rede ste-

henden Regelung wüssten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision

der Kläger. Zur Begründung wiederholen und vertiefen sie ihr bisheriges

Vorbringen. Ergänzend machen sie geltend: Richtig sei, dass die Rechtspre-

chung allenfalls in eng umgrenzten Ausnahmefällen für befugt erachtet werden

könne, der gesetzgeberischen Korrektur verfassungswidriger Normen vor-

zugreifen und konkrete Ansprüche auf der Grundlage einer richterrechtlichen

Lückenschließung zuzuerkennen. Diese Zurückhaltung beruhe auf dem gebo-

tenen Respekt vor der Prärogative des Gesetzgebers. Im vorliegenden Falle

stehe freilich nicht das Verhalten des Gesetzgebers, sondern der Verwaltung

auf dem Prüfstand. Das Handeln der Verwaltung zu kontrollieren und ggf. zu

korrigieren, gehöre aber zu den ureigensten Aufgaben der Verwaltungsgerichte.

Dies gelte auch gegenüber administrativer Normsetzung.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält die

Revision für unbegründet. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG könne schon

deshalb nicht angenommen werden, weil der Bundesverordnungsgeber die Be-

fugnis zur Bestimmung der Erzeugungsregionen auch an die Länder hätte de-

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legieren können. Hiervon habe man lediglich wegen der geringen für die Um-

setzung der EG-Verordnung verfügbaren Zeit abgesehen. Wenn der Bundes-

verordnungsgeber dann aber den Vorstellungen der jeweiligen Landesregierung

- nach eigener Prüfung - weitestgehend Raum gegeben habe, so trage dies

dem bundesstaatlichen Prinzip gerade Rechnung. Sachlich orientiere sich die

Regionalisierung an den Vorgaben des europäischen Gemeinschaftsrechts.

Hiernach müssten die Erzeugungsregionen nach Kriterien gebildet werden, die

angemessen und objektiv seien, den spezifischen strukturellen Gegebenheiten

Rechnung trügen sowie die Bildung unterscheidbarer homogener Regionen mit

einer gewissen Mindestgröße ermöglichten. Zu den spezifischen strukturellen

Gegebenheiten zählten neben Ertragsfaktoren auch etwa die konkreten Anbau-

verhältnisse oder die administrative Praktikabilität. Der Bundesverordnungsge-

ber habe die Anliegen der Landesregierungen nach diesen Kriterien überprüft

und gebilligt. Anders als die meisten anderen Länder habe sich Niedersachsen

zu einer differenzierten Aufteilung in Erzeugungsregionen nach Maßgabe der

durchschnittlichen Hektarerträge und der Verwaltungsstrukturen in der Lage

gesehen. Dem sei Rechnung getragen worden, zum einen wegen der weit

überdurchschnittlichen Bedeutung des Getreideanbaus in diesem Land, zum

anderen wegen der regionalen Ertragsunterschiede aufgrund seiner unter-

schiedlichen Bodenstruktur.

Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Änderung der Urteile der Vorinstanzen und

zur antragsgemäßen Verpflichtung der Beklagten.

1. Das Klagebegehren beurteilt sich nach der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999

des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Er-

zeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl EG Nr. L 160 S. 1)

- im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 - und der Verordnung über

eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kultur-

pflanzen (Flächenzahlungs-Verordnung) vom 6. Januar 2000 (BGBl I S. 15) - im

Folgenden: FZV -, die auf der Grundlage der Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 7

des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen

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(Marktorganisationengesetz) i.d.F. der Bekanntmachung vom 20. September

1995 (BGB I S. 1146), geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 2. Mai 1996

(BGBl I S. 656), - im Folgenden: MOG - ergangen ist.

Aufgrund des Art. 2 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 können

Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen in der Gemeinschaft eine Flächen-

bzw. Ausgleichszahlung gemäß den Bedingungen dieser Verordnung beantra-

gen. Nach Art. 2 Abs. 2 wird die Flächenzahlung je Hektar gewährt und ist regi-

onal gestaffelt; sie wird für die Fläche gewährt, die mit landwirtschaftlichen Kul-

turpflanzen bebaut ist oder stillgelegt wurde und die eine regionale Grundfläche

nicht übersteigt. Übersteigt die Summe der Flächen, für die in einem Wirt-

schaftsjahr eine Flächenzahlung beantragt wird, die festgelegte regionale

Grundfläche, so werden die Antragsflächen nach Art. 2 Abs. 4 proportional ge-

kürzt. Als Region in diesem Sinne gilt gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 4 nach Wahl

des betreffenden Mitgliedstaats ein Mitgliedstaat oder eine Region innerhalb

des Mitgliedstaats; für Deutschland bildet jedes Land eine Region (Art. 8 i.V.m.

Anhang VI der Verordnung Nr. 2316/1999 der Kommission vom 22. Ok-

tober 1999 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung

Nr. 1251/1999 usw., ABl EG Nr. L 280 S. 43; § 3 Abs. 1 FZV).

Nach Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 wird die Flächenzahlung be-

rechnet, indem der dort für bestimmte Kulturpflanzenarten festgesetzte Grund-

betrag (in Euro je Tonne) mit dem in einem Regionalisierungsplan für die

betreffende Region genannten Durchschnittsertrag (in t/ha oder dt/ha) multipli-

ziert wird. Zur Festsetzung der Durchschnittserträge erstellt jeder Mitgliedstaat

nach Art. 3 Abs. 1 einen Regionalisierungsplan, in dem er die objektiven Krite-

rien für die Ausweisung der einzelnen Erzeugungsregionen festlegt, damit un-

terscheidbare homogene Regionen geschaffen werden. Der Durchschnittser-

trag wird für jede Erzeugungsregion anhand der Basiserträge im Fünfjahreszeit-

raum 1986/87 bis 1990/91 nach näherer Maßgabe des Art. 3 Abs. 5 der Ver-

ordnung (EG) Nr. 1251/1999 ermittelt.

Deutschland hat die Erzeugungsregionen und deren jeweiligen Durchschnittser-

trag für Getreide bzw. Ölsaaten in der Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung

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festgelegt (vgl. § 3 Abs. 2, § 7, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1 FZV); für die Berechnung

des Stilllegungsausgleichs ist der jeweilige Getreidedurchschnittsertrag maß-

gebend (§ 11 Abs. 2 FZV). Für Ölsaaten bildet das Land Niedersachsen im

Wirtschaftsjahr 2000/2001 eine Erzeugungsregion (mit dem Durchschnittsertrag

30,6 dt/ha), für Getreide ist Niedersachsen in zehn Erzeugungsregionen unter-

teilt (mit Durchschnittserträgen zwischen 49,3 dt/ha in Region 5 und 59,8 dt/ha

in Region 2). Der Getreidedurchschnittsertrag in der Region 4, in der der Be-

trieb der Kläger liegt, beträgt 51,2 dt/ha.

Die Bescheide der niedersächsischen Landwirtschaftsbehörden wenden diese

Bestimmungen fehlerfrei an. Dies hat das Berufungsgericht festgestellt und ist

zwischen den Beteiligten auch unstreitig.

2. Das Berufungsgericht hat offen gelassen, ob die Gliederung des Bundesge-

biets in Erzeugungsregionen durch die Anlage zur Flächenzahlungs-Verord-

nung verfassungsgemäß ist. Sein Urteil ist nicht schon deshalb im Ergebnis

richtig und die Revision unbegründet (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO), weil diese Re-

gelung mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar wäre. Im Gegenteil: Die Re-

gelung ist in Ansehung der Werte für den Getreidedurchschnittsertrag (Spal-

ten 1 und 2 der Anlage zur FZV) mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3

Abs. 1 GG unvereinbar.

a) In Spalte 1 der Anlage zur FZV wird das Bundesgebiet in Erzeugungsregio-

nen unterteilt, in Spalte 2 wird jeder Erzeugungsregion ein Getreidedurch-

schnittsertrag zugeordnet. Mit Ausnahme von Brandenburg und Niedersachsen

bilden sämtliche Länder jeweils eine Erzeugungsregion; ausweislich einer An-

merkung soll Rheinland-Pfalz, das in der Vorgängerregelung - der Anlage zur

Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung (KpflAusglZV) vom 3. Dezem-

ber 1992 (BGBl I S. 1991) - in zwei Erzeugungsregionen unterteilt war, letzt-

mals noch für das Antragsjahr 2000 in die beiden bisherigen Erzeugungsregio-

nen unterteilt bleiben, allerdings mit übergangsweise einander angenäherten

Werten. Brandenburg wird in zwei Regionen unterteilt, nämlich in die 1993 von

Mecklenburg-Vorpommern nach Brandenburg umgegliederten Landkreise und

in das übrige Landesgebiet; für die umgegliederten Landkreise wurde der

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Durchschnittsertragswert von Mecklenburg-Vorpommern beibehalten. Nieder-

sachsen bildet zehn Erzeugungsregionen, der jeweils Gruppen benachbarter

Stadt- oder Landkreise zugehören.

Die Unterteilung des Bundesgebiets in Erzeugungsregionen folgt damit für ver-

schiedene Länder unterschiedlichen Prinzipien: Während für Niedersachsen

das Prinzip kleinteiliger Untergliederung verfolgt wird, legt die Verordnung für

das übrige Bundesgebiet das Prinzip zugrunde, dass jedes Land eine Erzeu-

gungsregion bildet, mit besonders begründeten Ausnahmen für Brandenburg

und Rheinland-Pfalz. Diese Ungleichbehandlung hat Auswirkungen auf die

Rechtsstellung der betroffenen landwirtschaftlichen Unternehmen. Sie führt

dazu, dass ein landwirtschaftlicher Betrieb, der Kulturpflanzen anbaut, in er-

tragschwachen Regionen Niedersachsens schlechter gestellt wird als ein ver-

gleichbarer Betrieb in ertragschwachen Regionen eines anderen Landes.

b) Die Ungleichbehandlung berührt den Anwendungsbereich des Art. 3 Abs. 1

GG und bedarf deshalb der Rechtfertigung. Das lässt sich nicht deshalb in Fra-

ge stellen, weil Referenzgebiet nicht das gesamte Bundesgebiet, sondern ledig-

lich das Gebiet des jeweiligen Landes sei. Jeder Normgeber muss den Gleich-

heitssatz in seinem Bereich wahren (BVerfG, Beschlüsse vom 21. Dezember

1966 - 1 BvR 33/64 - BVerfGE 21, 54 <68> und vom 7. November 1995 - 2 BvR

413/88 u.a. - BVerfGE 93, 319 <351>; BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember

2006 - BVerwG 10 B 62.06 - NdsVBl 2007, 123; stRspr); er kann die Geltung

des Gleichheitssatzes nicht auf Teile seines Kompetenzbereichs beschränken

oder seinen Kompetenzbereich in Teilbereiche aufspalten. Referenzgebiet einer

Norm des Bundesverordnungsgebers ist deshalb das gesamte Bundesgebiet.

Daran ändert auch nichts, dass der Bundesverordnungsgeber seine Rege-

lungsbefugnis nach § 6 Abs. 5 MOG auch an die Länderverordnungsgeber hät-

te weiterreichen können, die dann zur Wahrung des Gleichheitssatzes ihrerseits

nur in ihrem jeweiligen Gebiet verpflichtet gewesen wären. Der Bundes-

verordnungsgeber hat diesen Weg nicht gewählt. Solange er selbst die sachli-

che Regelung trifft, muss er den Gleichheitssatz in seinem Zuständigkeitsbe-

reich selbst wahren.

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Eine Ungleichbehandlung ist verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn sie auf

einem tragfähigen sachlichen Grund beruht. Ganz allgemein darf der Gesetz-

geber differenzieren, wenn hierfür ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sa-

che ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund vorliegt, andern-

falls die Regelung als willkürlich bezeichnet werden muss (BVerfG, Urteil vom

23. Oktober 1951 - 2 BvG 1/51 - BVerfGE 1, 14 <52>). Behandelt die Regelung

hingegen - wie hier - Personengruppen unterschiedlich oder wirkt sie sich auf

die Wahrnehmung von Grundrechten nachteilig aus, so unterwirft Art. 3 Abs. 1

GG den Gesetzgeber strengeren Anforderungen. Dann müssen für die Diffe-

renzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die

ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (BVerfG, Beschluss vom

26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92 u.a. - BVerfGE 88, 87 <96 f.>). Das gilt auch für

den Verordnungsgeber, der von einer gesetzlichen Ermächtigung Gebrauch

macht; Besonderheiten, die sich aus Inhalt und Umfang seiner Ermächtigung

ergeben können (vgl. Paehlke-Gärtner in: Umbach/Clemens , MAK-GG,

2002, Rn. 169 ff. zu Art. 3 Abs. 1 GG m.w.N.), sind im vorliegenden Zusam-

menhang ohne Bedeutung.

c) Als einzigen Grund für die erfolgte Differenzierung nennt die Begründung zur

Verordnung den Wunsch der jeweiligen Landesregierung (BRDrucks 623/99

S. 32; vgl. das Schreiben des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft

und Forsten an die EG-Kommission vom 4. August 1992 zur Begründung der

Vorgängerregelung , auf das das Schreiben vom 26. Juli 1999 zur

Übermittlung des Regionalisierungsplanes für das Wirtschaftsjahr 2000/2001

der Sache nach Bezug nimmt). Dies allein ist kein sich aus der Sache selbst

ergebender und in diesem Sinne sachlich einleuchtender Grund. Will der Bun-

desverordnungsgeber dem jeweiligen Regelungswillen der Landesregierungen

Raum geben, dann muss er seine Regelungsbefugnis, soweit dies rechtlich

zulässig ist, an die Landesverordnungsgeber weiterreichen; das ist der von

Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG allgemein vorgesehene und durch § 6 Abs. 5 MOG für

den Bereich des Marktorganisationenrechts auch konkret eröffnete Weg. Trifft

der Bundesverordnungsgeber die Regelung hingegen selbst, so muss er seiner

Regelung ein einheitliches Regelungsprinzip zugrundelegen.

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Das schließt ein unterschiedliches Maß an Differenzierung für das Gebiet ver-

schiedener Länder nicht aus. So liegt auf der Hand, dass der Bundesverord-

nungsgeber sich darauf beschränken kann, nur für die größeren Länder eine

weitere Unterteilung in Betracht zu ziehen; sachliches Kriterium hierfür wäre,

bundesweit annähernd gleich große Erzeugungsregionen zu bilden. Ebenso ist

vorstellbar, das Ziel einer kleinteiligen - weil treffgenaueren - Bildung von Er-

zeugungsregionen zu verfolgen, hiervon jedoch in denjenigen Ländern abzuge-

hen, die nicht über die differenzierten statistischen Erhebungen aus den maß-

geblichen Referenzjahren verfügen, welche zur Festsetzung der Getreide-

durchschnittserträge erforderlich sind (vgl. die Stellungnahme Schleswig-

Holsteins im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 115, 81

<91>).

Der Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung liegt jedoch kein einheitliches

Regelungsprinzip zugrunde, von dem nur aus Sachzwängen ausnahmsweise

abgegangen würde. Vielmehr verfolgt sie gleichzeitig entgegengesetzte Prinzi-

pien für unterschiedliche Teile des Bundesgebiets. Das Prinzip einer kleinteili-

gen Bildung von Erzeugungsregionen verfolgt sie nur für das Gebiet Nieder-

sachsens. Dies beruht auf der politischen Absicht, die Flächenzahlungen an die

landwirtschaftlichen Betriebe möglichst genau nach der Bodenfruchtbarkeit der

jeweiligen Region zu bemessen: Betriebe in ertragschwachen Regionen - die

durch die auszugleichenden Preisregelungen geringere Einkommenseinbußen

haben - sollten geringere, Betriebe in ertragreichen Regionen höhere Aus-

gleichszahlungen erhalten. Das hatte in der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-

Verordnung zu einer starken Spreizung der Durchschnittsertragswerte für die

verschiedenen Regionen im Land geführt; dasselbe Regelungsprinzip prägt

aber auch die Flächenzahlungs-Verordnung, selbst wenn die Spreizung in An-

näherung an den Landesdurchschnittswert vermindert wurde. Für das Gebiet

anderer Länder verfolgt die Flächenzahlungs-Verordnung demgegenüber das

Prinzip der Bildung möglichst großer Erzeugungsregionen. Das beruht nicht

überall auf Zwängen der Verwaltungspraxis; verschiedentlich liegt dem vielmehr

die politische Absicht zugrunde, Betriebe in ertragschwachen Regionen durch

eine überproportionale Flächenzahlung zu stärken (vgl. die Stellungnahmen von

Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen im Verfahren vor dem Bundesver-

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fassungsgericht, BVerfGE 115, 81 <90 f.>). Damit verfolgt dieselbe Regelung

für unterschiedliche Teile des Bundesgebiets entgegengesetzte politische Ziele,

nämlich für Niedersachsen das der Differenzierung, für das Gebiet anderer

Länder das der Nivellierung. Das ist mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar; hierfür

gibt es keinen aus der Sache einleuchtenden Grund.

d) Die Kläger können sich auf den Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG auch beru-

fen.

Das hat das Verwaltungsgericht mit der Erwägung in Zweifel gezogen, die An-

lage zur Flächenzahlungs-Verordnung begegne allenfalls hinsichtlich der übri-

gen Länder verfassungsrechtlichen Bedenken, weil für diese weniger genau dif-

ferenziert werde als für Niedersachsen. Dem könnte allenfalls dann gefolgt

werden, wenn der Bundesverordnungsgeber verpflichtet gewesen wäre, mög-

lichst weitgehend zu differenzieren, wenn mit anderen Worten eine Bildung grö-

ßerer Erzeugungsregionen mit nivellierender Wirkung im Grundsatz rechtlich

unzulässig und nur aus zwingenden Gründen der Verwaltungspraxis aus-

nahmsweise zu rechtfertigen gewesen wäre. Davon kann aber keine Rede sein.

Allerdings geht das europäische Gemeinschaftsrecht von dem einzelnen land-

wirtschaftlichen Betrieb aus; dessen Ertragseinbußen infolge von Flächenstill-

legungen und dessen Einkommenseinbußen infolge von Preisregelungen sollen

ausgeglichen werden (vgl. die Erwägungsgründe 8 und 10 zur Verordnung

Nr. 1251/1999). Gleichwohl bemisst das europäische Gemeinschafts-

recht die Flächenzahlung nicht nach der Ertragsfähigkeit des einzelnen Betrie-

bes, sondern nach dem Durchschnittsertrag in einer Erzeugungsregion; es lässt

damit Nivellierungen zu. Die Erzeugungsregionen sollen gemäß Art. 3 Abs. 1

Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 nach objektiven Kriterien und

so gebildet werden, dass sie in sich homogen und nach außen unterscheidbar

sind. Hinter der Vorgabe, dass eine Erzeugungsregion möglichst homogen sein

soll, mag die Absicht stehen, die infolge der Durchschnittsbildung unvermeidli-

che Entfernung von der Ertragsfähigkeit des jeweiligen Betriebes in möglichst

engen Grenzen zu halten. Jedoch folgt hieraus nicht die Pflicht des Mitglied-

staats, möglichst kleine Erzeugungsregionen zu bilden. Dies beruht schon dar-

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auf, dass es eindeutige Kriterien zur Bildung von Erzeugungsregionen nicht

gibt. Zu den vom europäischen Gemeinschaftsrecht als objektive Kriterien an-

gesprochenen strukturellen Ertragsfaktoren zählt nicht nur die Bodenfruchtbar-

keit - die zudem selbst innerhalb einer einzigen Gemeinde erheblich differieren

kann -, sondern zählen auch weitere natürliche (z.B. meteorologische), soziale,

betriebliche und infrastrukturelle Faktoren. Hinzu kommt, dass die Mitgliedstaa-

ten im Rahmen des ihnen eröffneten weiten Spielraums - neben den in Art. 3

Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 genannten - auch andere Kriterien

berücksichtigen können, wie etwa die administrative Praktikabilität einer Lösung

(EuGH, Urteil vom 27. November 1997 - Rs. C-356/95, Witt - Slg. I-6589, 6603

Rn. 39). Deshalb ist ein Mitgliedstaat, der - wie Deutschland - nicht sein gesam-

tes Staatsgebiet zu einer einzigen Grundflächenregion bestimmt, sondern es in

mehrere Grundflächenregionen aufgeteilt hat, berechtigt, die Grundflächenregi-

onen jeweils als eine Erzeugungsregion auszuweisen; die spezifischen struktu-

rellen Ertragsfaktoren erfordern keine weitergehende Aufgliederung der Grund-

flächenregionen in einzelne Erzeugungsregionen (a.a.O. Rn. 41).

Die in der Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung hinsichtlich des Getreide-

durchschnittsertrags getroffene Regelung erweist sich mithin insgesamt als ver-

fassungswidrig; sie ist deshalb nichtig.

3. Das Berufungsgericht hat die Verfassungswidrigkeit unterstellt, die Klage

aber gleichwohl abgewiesen, weil dem Klaganspruch auch dann die nötige

rechtliche Grundlage fehle, ohne die das Gericht den Klägern das Begehrte

nicht - auch nicht im Wege richterlicher Lückenschließung - zusprechen dürfe.

Das verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zwar trifft der rechtliche

Ausgangspunkt zu, dass dem Klagebegehren wegen des gebotenen Respekts

gegenüber dem Regelungsspielraum des Normgebers nur in Ausnahmefällen

entsprochen werden kann. Das Berufungsgericht hat indes verkannt, dass die

Voraussetzungen hierfür gegeben sind. Die Klage gleichwohl abzuweisen, ist

mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren.

a) Wenn eine gesetzliche Regelung unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG eine

Personengruppe benachteiligt, so kann ein Gericht grundsätzlich die Gleichheit

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nicht dadurch herstellen, dass es selbst diese Gruppe in die begünstigende

Regelung einbezieht. Darin läge ein Übergriff in die dem Gesetzgeber vorbehal-

tene Gestaltungsfreiheit (BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 1970 - 1 BvL 22/63 -

BVerfGE 28, 325 <361 f.>). Etwas anderes gilt nur ausnahmsweise dann, wenn

mit Sicherheit angenommen werden kann, der Gesetzgeber würde - hätte er

den Verfassungsverstoß erkannt - die Regelung auf alle zu berücksichtigenden

Gruppen erstreckt haben, oder wenn es verfassungsrechtlich geboten ist, den

Verstoß gerade auf diese Weise zu beseitigen (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai

1974 - 1 BvL 22/71 u.a. - BVerfGE 37, 217 <260>). Dies entspricht der gefestig-

ten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. noch Beschlüsse

vom 25. September 1992 - 2 BvL 5/91 u.a. - BVerfGE 87, 153 <177 ff.>, vom

26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92 u.a. - BVerfGE 88, 87 <101> und vom 17. Janu-

ar 2006 - 1 BvR 541, 542/02 - BVerfGE 115, 81 <93 f.>) und des Bundesver-

waltungsgerichts (vgl. Urteil vom 11. Oktober 1996 - BVerwG 3 C 29.96 -

BVerwGE 102, 113 <117 f.>).

Vergleichbares gilt für Rechtsverordnungen (BVerfG, Beschluss vom 17. Januar

2006 a.a.O. <93>; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 1996 a.a.O. <118>). Al-

lerdings sind Rechtsverordnungen nicht Akte des Gesetzgebers - auch nicht

delegierte Gesetzgebung (vgl. Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungs-

recht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 326) -, sondern Akte der Verwaltung.

Die Prärogative des Normgebers, die die Gerichte zu respektieren haben, ist

daher nicht Ausfluss der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, sondern Aus-

fluss des Ermessens des Verordnungsgebers (BVerwG, Urteil vom 3. Novem-

ber 1988 - BVerwG 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 <370>; vgl. Gerhardt in:

Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, Rn. 3 zu § 114 VwGO).

Bei einer gleichheitswidrigen Rechtsverordnung kommt daher eine gerichtliche

Korrektur im Grundsatz nur dann in Betracht, wenn das normative Ermessen

des Verordnungsgebers rechtmäßig nur in diesem Sinne ausgeübt werden

könnte oder wenn sich mit Sicherheit annehmen lässt, dass der Verordnungs-

geber, wäre ihm das Problem bewusst, den Anforderungen des Gleichbehand-

lungsgebots gerade in diesem Sinne Rechnung tragen würde.

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Liegen die beschriebenen Voraussetzungen aber vor, so muss das Gericht der

Klage stattgeben. Das folgt aus dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewäh-

ren (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG). Weil Rechtsverordnungen Akte der Verwaltung

sind, unterliegen sie der Kontrolle der Verwaltungsgerichte. Im Gebot, effektiven

Rechtsschutz zu gewähren, findet die fachgerichtliche Zurückhaltung ge-

genüber der Prärogative des Verordnungsgebers daher eine zusätzliche Gren-

ze (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 a.a.O. S. 95).

b) Der Bundesverordnungsgeber könnte durch eine generelle Neuordnung den

Verfassungsverstoß in Ansehung des Wirtschaftsjahrs 2000/2001 nicht beseiti-

gen. Daran ist er nicht nur - weil die Flächenzahlungs-Verordnung durch Art. 1

§ 35 der Verordnung vom 3. Dezember 2004 (BGBl I S. 3194) aufgehoben wor-

den ist - praktisch, sondern auch aus Rechtsgründen gehindert.

Das Berufungsgericht geht unter Verweis auf sein Urteil vom 28. April 1997

- 3 L 2724/96 - (RdL 1998, 12), das zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-

Verordnung ergangen war, davon aus, dass der Verordnungsgeber den

Gleichheitsverstoß auf verschiedene Weise beheben könne: Er könne auch für

Niedersachsen nur eine einzige Erzeugungsregion bilden, umgekehrt aber auch

die anderen Länder - jedenfalls die größeren in mehrere Erzeugungsregionen

unterteilen, ferner neue Erzeugungsregionen nach gänzlich anderen Kriterien

für das ganze Bundesgebiet bilden. Hiergegen wendet die Revision mit Recht

ein, dass eine derartige Gestaltungsfreiheit lediglich für die Zukunft bestehen

könne, während der Regelungsspielraum des Normgebers für die Vergangen-

heit - und damit für das hier in Rede stehende Wirtschaftsjahr 2000/2001 -

durch den gebotenen Vertrauensschutz für diejenigen eingeschränkt sei, die

vom bisherigen Recht begünstigt waren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Sep-

tember 1998 - 2 BvL 64/93 - BVerfGE 99, 69 <83>). Dieser Gesichtspunkt steht

einer Veränderung der Bezugsgrößen für die Durchschnittsbildung sowohl hin-

sichtlich Niedersachsens als auch hinsichtlich des übrigen Bundesgebiets

schlechthin entgegen. Jede Durchschnittsbildung kennt sowohl Bevorzugte wie

Benachteiligte. Die Auswirkungen der Wahl einer anderen Bezugsgröße für die

Durchschnittsbildung lassen sich daher nicht auf die bislang Benachteiligten

beschränken, sondern berühren stets auch die bislang Bevorzugten. Deren An-

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spruch auf Vertrauensschutz widerstreitet daher stets einer wie auch immer

gearteten Neuregelung für die Vergangenheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom

17. Januar 2006 a.a.O. S. 94).

Das Berufungsgericht bezweifelt zu Unrecht, dass bislang Begünstigte sich ge-

genüber einer Rückforderung infolge einer rückwirkenden Rechtsänderung auf

Vertrauensschutz berufen dürften. Nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG kann

sich der Begünstigte auf Vertrauensschutz - soweit hier von Interesse - nur

dann nicht berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit der Begünstigung kannte oder

infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Diese Voraussetzungen liegen nicht

allein deshalb vor, weil die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberver-

waltungsgerichts die Verfassungsmäßigkeit der Kulturpflanzen-Ausgleichszah-

lungs-Verordnung bezweifelt hatte, zumal seine Bedenken von anderen Gerich-

ten nicht geteilt worden waren und der Verordnungsgeber bei Erlass der Flä-

chenzahlungs-Verordnung am bisherigen Recht im Grundsatz festgehalten hat-

te.

c) Dem Gebot, für das hier strittige Wirtschaftsjahr 2000/2001 - mithin rückwir-

kend - eine verfassungsgemäße Regelung zu schaffen, könnte der Verord-

nungsgeber praktisch nur dadurch Folge leisten, dass er auch für die bislang

benachteiligten Regionen Niedersachsens den Getreidedurchschnittsertrag auf

den Landesdurchschnitt (53,3 dt/ha) festlegt. Ihm verbleibt lediglich die Ent-

scheidung, ob er in diese rückwirkende Besserstellung sämtliche Betriebe ein-

bezieht, die im Wirtschaftsjahr 2000/2001 einen Antrag gestellt haben, oder ob

er sie auf diejenigen beschränkt, deren Anträge noch nicht unanfechtbar be-

schieden sind (vgl. § 79 Abs. 2 BVerfGG). In beiden Fällen würde dem Anliegen

der Kläger Rechnung getragen.

Eine andere Korrektur scheidet praktisch aus. Stellt man die tatsächlichen und

rechtlichen Folgen einer solchen nachträglichen Änderung in Rechnung, ist es

ausgeschlossen, dass der Verordnungsgeber, nur um dem besonderen

Wunsch Niedersachsens zu entsprechen, sich über die gegenläufigen Wünsche

sämtlicher anderer Länder hinwegsetzen und nunmehr deren Gebiete

- rückwirkend - in kleinere Erzeugungsregionen unterteilen würde. Dagegen

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spricht schon, dass dieser Weg der Abhilfe der ungleich teurere wäre; es müss-

ten nämlich nicht nur die durch die regionale Durchschnittsbildung in Nieder-

sachsen, sondern stattdessen die durch bislang landeseinheitliche Durch-

schnittsbildung jedenfalls in sämtlichen größeren der anderen Länder Benach-

teiligten auf einen ihnen günstigeren Durchschnittswert angehoben werden.

Dagegen spricht ferner, dass die verwaltungspraktischen Voraussetzungen für

eine derart weitgreifende Korrektur zumeist nicht vorliegen. Hinzu kommt, dass

die Flächenzahlungs-Verordnung das zuvor geltende Recht ohnehin in Richtung

auf landeseinheitliche Durchschnittswerte fortentwickelt hatte; für Nieder-

sachsen wurde die Spreizung der regionalen Durchschnittswerte in Annäherung

an den Landesdurchschnittswert abgeschwächt, und für Rheinland-Pfalz sollte

die Aufteilung in zwei Regionen nach einer Übergangszeit aufgegeben werden.

Schließlich ist dem Bundesverordnungsgeber auch verwehrt, die Vorschriften

der Flächenzahlungs-Verordnung über die Bildung von Erzeugungsregionen

und die zugehörigen Getreidedurchschnittserträge rückwirkend gänzlich aufzu-

heben und seine Verordnungsmacht an die Landesverordnungsgeber zu dele-

gieren (§ 6 Abs. 5 MOG). Abgesehen davon, dass damit die Pflicht Deutsch-

lands zu fristgerechter Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 nach-

träglich verletzt würde, kann sich ein Verfassungsorgan seiner Pflicht zur Kor-

rektur eines Verfassungsverstoßes nicht dadurch entziehen, dass es seine

Kompetenz nachträglich beseitigt.

d) Kann der Verordnungsgeber den Verfassungsverstoß damit praktisch nur im

Sinne der Klagforderung beseitigen, so darf und muss der Senat dem schon

jetzt Rechnung tragen und das Land antragsgemäß verurteilen.

Hiergegen kann die Beklagte nicht einwenden, dass dafür keine Haushaltsmittel

zur Verfügung stünden. Zwar muss das Land für das Wirtschaftsjahr 2000/2001

- und möglicherweise auch für Folgejahre - mehr Fördermittel aufwenden als

bislang veranschlagt. Das kann die Beklagte den Klägern aber nicht

entgegenhalten. Der Staat muss die finanziellen Folgen einer verfas-

sungswidrigen Ungleichbehandlung auch dann tragen, wenn er sie im Haushalt

des betreffenden Jahres nicht veranschlagt hatte. Das gilt auch, wenn die För-

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dermittel - wie hier - zur Gänze aus Mitteln der Europäischen Gemeinschaft

aufgebracht und vom Mitgliedstaat lediglich verwaltet werden. Der Beklagten ist

zwar zuzugeben, dass sie die zusätzlichen Beträge wohl nicht aus dem Haus-

halt der Gemeinschaft erstattet bekommen wird. Das Land muss sie vielmehr

selbst tragen und kann allenfalls eine Erstattung seitens des Bundes anstreben.

All dies betrifft indes Fragen der staatsinternen Finanzierung. Es lässt den

Anspruch der Kläger unberührt.

Kley van Schewick

RiBVerwG Dr. Dette

ist wegen Urlaubs an

der Unterschrift gehindert.

Kley

Liebler Prof. Dr. Rennert

Sachgebiet:

BVerwGE:

Verfassungsrecht

Fachpresse: ja

Landwirtschaftsrecht

Rechtsquellen:

Art. 3 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 80 Abs. 1 Satz 4

Verordnung (EG)

Nr. 1251/1999

MOG

§ 6

Flächenzahlungs-Verordnung

Stichworte:

Flächenzahlung; Ausgleichszahlung; Kulturpflanzen; Getreidedurchschnittser-

trag; Regionalisierung; Regionalisierungsplan; Erzeugungsregion; Bodenfrucht-

barkeit; Bodenertragswert; Rechtsverordnung; Bundesverordnung; Landesver-

ordnung; Subdelegation; Gleichheitssatz; Gleichbehandlungsgebot; effektiver

Rechtsschutz; richterliche Lückenschließung; richterliche Notkompetenz.

Leitsatz:

Der Bundesverordnungsgeber muss seiner Regelung ein bundesweit einheitli-

ches Regelungsprinzip zugrundelegen. Er darf hiervon in Ansehung einzelner

Länder nur abweichen, wenn dafür ein aus der Sache einleuchtender Grund

besteht. Der von unterschiedlichen politischen Zielen geleitete Regelungs-

wunsch der jeweiligen Landesregierung für sich genommen stellt einen solchen

Grund nicht dar.

Die Festsetzung der Getreidedurchschnittserträge in der Anlage zur Flächen-

zahlungs-Verordnung verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Das Verwaltungsgericht darf eine Verpflichtungsklage nicht unter Hinweis auf

den Regelungsspielraum des Verordnungsgebers abweisen, wenn der Verord-

nungsgeber dem Gebot, eine verfassungsgemäße Regelung zu schaffen, prak-

tisch nur im Sinne der Klage nachkommen könnte.

Urteil des 3. Senats vom 25. Juli 2007 - BVerwG 3 C 10.06

I. VG Lüneburg vom 11. April 2003 - Az.: VG 2 A 218/01 -

II. OVG Lüneburg vom 29. November 2005 - Az.: OVG 10 LC 74/03 -