Urteil des BVerwG, Az. 3 C 10.02

Übertragung, Wesentliche Veränderung, Gemeinschaftsrecht, Ausschluss
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IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 10.02
Verkündet
VGH 9 B 01.2154
am 20. März 2003
Schöbel
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 20. März 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundes-ver-
waltungsgericht van S c h e w i c k ,
Dr. B o r g s – M a c i e j e w s k i , K i m m e l
und Dr. B r u n n
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 4. März
2002 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsver-
fahrens einschließlich der außergerichtlichen
Kosten des Beigeladenen zu 2.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger begehrt eine Bescheinigung des Inhalts, dass eine
bestimmte Anlieferungs-Referenzmenge (sog. "Milchquote") auf
ihn - und nicht wie behördlich bescheinigt auf den Beigelade-
nen zu 2 - übergegangen ist.
Der Kläger hatte im Jahre 1996 vom Beigeladenen zu 1 eine die-
sem zustehende Anlieferungs-Referenzmenge befristet bis zum
31. März 2000 gepachtet. Daraufhin war ihm vom zuständigen
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Landwirtschaftsamt am 23. Dezember 1996 bescheinigt worden,
dass vom Beigeladenen zu 1 mit Wirkung vom 1. April 1996 bis
zum 31. März 2000 eine Anlieferungs-Referenzmenge von
45 648 kg ohne Betriebs- oder Flächenübertragung auf ihn über-
gangen sei. Am 24. Februar 2000 vereinbarten die Beigeladenen
zu 1 und 2 die dauerhafte Übertragung dieser Referenzmenge zum
1. April 2000 auf den Beigeladenen zu 2. Mit einer schriftli-
chen Erklärung vom selben Tag trat der Beigeladene zu 1 seine
Ansprüche gegen den Kläger aus der befristeten Überlassung der
Anlieferungs-Referenzmenge, insbesondere den Anspruch auf
Rückgewähr, mit Wirkung vom 24. Februar 2000 an den Beigelade-
nen zu 2 ab.
Mit Schreiben an das Landwirtschaftsamt vom 27. April 2000 be-
antragte der Kläger unter dem Betreff "Übernahmeerklärung als
Pächter der Milchquote" (45 648 kg) von dem Beigeladenen zu 1
"das Übernahmerecht".
Das Landwirtschaftsamt bescheinigte dem Beigeladenen zu 2 am
10. Juli 2000, dass vom Kläger auf ihn mit Wirkung vom
1. April 2000 eine Anlieferungs-Referenzmenge von 30 584 kg
übergegangen und eine Referenzmenge in Höhe von 15 064 kg zu-
gunsten der Landesreserve freigesetzt worden sei.
Gegen diese Bescheinigung legten sowohl der Beigeladene zu 2
wie der Kläger Widerspruch ein. Während sich der Beigeladene
zu 2 gegen die Freisetzung wandte, berief sich der Kläger da-
rauf, er habe fristgerecht das ihm zustehende Übernahmerecht
geltend gemacht, so dass die Anlieferungs-Referenzmenge nicht
auf den Beigeladenen zu 2 habe übergehen können.
Die Regierung von Mittelfranken wies die Widersprüche zurück.
Dabei verneinte sie ein Übernahmerecht des Klägers, da der
Beigeladene zu 1 seinen Rückgewähranspruch vor In-Kraft-Treten
der Zusatzabgabenverordnung - ZAV - an den Beigeladenen zu 2
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abgetreten habe, der ebenfalls Milcherzeuger sei und die Refe-
renzmenge für die eigene Milcherzeugung benötige.
Die Klage des Beigeladenen zu 2 hatte Erfolg. Zu seinen Guns-
ten bejahte das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer beson-
deren Härte i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 2 ZAV. Hinge-
gen wurde die seitens des Klägers erhobene Klage mit der Be-
gründung abgewiesen, er habe die Übernahmeerklärung nicht ge-
genüber dem richtigen Adressaten abgegeben.
Die hiergegen eingelegte Berufung des Klägers hat der Verwal-
tungsgerichtshof zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im We-
sentlichen Folgendes ausgeführt: Dem Kläger stehe grundsätz-
lich ein Übernahmerecht nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV zu. Dieses
habe er auch ordnungsgemäß ausgeübt. Entgegen der Auffassung
des Verwaltungsgerichts sei die Übernahmeerklärung gegenüber
dem Landwirtschaftsamt abzugeben, jedenfalls aber genüge die
Ausübung des Übernahmerechts dieser Behörde gegenüber. Ferner
stehe dem Erfolg der Klage nicht entgegen, dass der Kläger den
Übernahmepreis bisher nicht gezahlt habe, da ihm für die Dauer
des Rechtsstreits in entsprechender Anwendung des § 273 Abs. 1
BGB ein Zurückbehaltungsrecht zustehe. Letztlich könne der
Klage aber nicht stattgegeben werden, weil das Übernahmerecht
des Klägers als Pächter nach § 12 Abs. 4 ZAV ausgeschlossen
sei. Dies ergebe sich zwar nicht bereits aus § 12 Abs. 4
Satz 1 Nr. 3 ZAV, weil als Verpächter im Sinne dieser Regelung
einzig der ursprüngliche Verpächter gemeint sein könne. Der
Ausschluss des Übernahmerechts folge aber aus § 12 Abs. 4
Satz 2 Halbsatz 1 ZAV. Die dortige Regelung könne nur so ver-
standen werden, dass damit die Wirksamkeit der Übertragung
verpachteter Anlieferungs-Referenzmengen an Dritte etwa auch
in Form der Abtretung des Rückgewähranspruchs anerkannt werde.
Zur Begründung der von ihm eingelegten Revision verweist der
Kläger darauf, dass die Annahme des Berufungsgerichts, aus
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§ 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV ergebe sich der Ausschluss
seines Übernahmerechts, deshalb nicht zutreffe, weil sich die-
se Regelung auf § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV beziehe, der aber
- wie das Berufungsgericht selbst festgestellt habe - im Falle
des Klägers nicht eingreife.
Der Beklagte und der Beigeladene zu 2 verteidigen das ange-
fochtene Urteil im Ergebnis, treten aber einzelnen Urteilser-
wägungen entgegen: Nach ihrer Auffassung hätte die Übernah-
meerklärung gegenüber demjenigen geltend gemacht werden müs-
sen, dem gegenüber sie wirken solle und der von ihr betroffen
sei. Das sei der Verpächter der Referenzmenge, nicht das Land-
wirtschaftsamt. Im Übrigen ergebe sich aus § 12 Abs. 4 Satz 1
Nr. 3 ZAV, dass der Kläger an der Ausübung des Übernahmerechts
gehindert gewesen sei, weil ein Dritter - der Beigeladene
zu 2 - durch ein wirksam vor dem 1. April 2000 abgeschlossenes
Rechtsgeschäft die Referenzmenge für seine eigene Milcherzeu-
gung erworben habe.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren
und führt aus: Die hier einschlägige Rechtsverordnung sei ver-
fassungsrechtlich unbedenklich; die gemeinschaftsrechtlichen
Grundlagen hätten in der Präambel nicht zitiert werden müssen.
Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts habe die Übernah-
meerklärung gegenüber dem Verpächter und nicht gegenüber dem
Landwirtschaftsamt zu erfolgen; schon deshalb sei die Revision
unbegründet. Dagegen scheitere die Klage nicht an einem Aus-
schlussgrund nach § 12 Abs. 4 ZAV. Das Übernahmerecht des
Pächters wäre gemäß § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV nur ausge-
schlossen, wenn der übernehmende Dritte Verpächter im Sinne
dieser Vorschrift geworden sei. Hierzu müsse die Referenzmenge
rechtmäßig auf ihn übertragen worden sein. Die Übertragung von
Anlieferungs-Referenzmengen sei abschließend in der ZAV bzw.
zuvor in der MGV geregelt worden. Danach hätten in der Zeit
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vor dem 1. April 2000 Referenzmengen nur nach Maßgabe des § 7
Abs. 1, 2, 4, 5 und Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 MGV den Inhaber
wechseln können. Diese Anforderungen seien hier nicht erfüllt.
II.
Die Revision des Klägers hat keinen Erfolg. Das angefochtene
Urteil entspricht im Ergebnis dem Bundesrecht. Der Verwal-
tungsgerichtshof hat einen Anspruch des Klägers auf die be-
gehrte Bescheinigung zu Recht verneint.
1. Die Voraussetzungen, unter denen die Bescheinigung zu er-
teilen ist, sind in den § 17 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 12 Abs. 3
der Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zu-
satzabgabenverordnung - ZAV -) vom 12. Januar 2000 (BGBl I
S. 260) geregelt. Eine andere Rechtsgrundlage für das Begehren
des Klägers kommt nicht in Betracht. Insbesondere enthält das
Gemeinschaftsrecht keine Bestimmung, die einem Pächter einen
unmittelbaren Anspruch auf die Übernahme einer an sich dem
Verpächter zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge
einräumt. Somit hängt der Klageerfolg zunächst von der Rechts-
gültigkeit der Zusatzabgabenverordnung insgesamt bzw. der oben
angeführten Bestimmungen ab, von der das Berufungsgericht zu
Recht ausgegangen ist.
Zweifel an der Vereinbarkeit der Zusatzabgabenverordnung mit
höherrangigem Recht werden in der Literatur vornehmlich in
Hinblick auf das sog. Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
geäußert (vgl. Düsing/Kauch, Agrar- und Umweltrecht 2003,
69 f.). Nach dieser Bestimmung ist in der Verordnung die
Rechtsgrundlage anzugeben. Die Frage, ob die Zusatzabgabenver-
ordnung wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot nichtig
ist, unterfällt nicht dem Verwerfungsmonopol des Bundesverfas-
sungsgerichts, sondern ist von den Fachgerichten zu entschei-
- 7 -
den (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2001 - 1 BvR 529/01 -).
Die Zusatzabgabenverordnung führt in ihrer Präambel als
Rechtsgrundlage mehrere Bestimmungen des nationalen Rechts,
insbesondere solche des Marktorganisationsgesetzes (MOG) auf.
Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft werden darin nicht
zitiert, obwohl die Verordnung die Umsetzung des einschlägigen
Gemeinschaftsrechts zum Gegenstand hat. In der Literatur meh-
ren sich die Stimmen, die in solchen Fällen auch die Angabe
der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für geboten erachten
(vgl. u.a. Nierhaus, Bonner Kommentar zum GG, Art. 80 Abs. 1,
Rn. 327; Schwarz, DÖV 2002, 852, 853; Erbel, DÖV 1989, 338,
341 f.). Sie berufen sich hierfür zumeist auf das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juli 1999 (BVerfGE 101, 1),
durch das die Hennenhaltungsverordnung wegen Missachtung des
Zitiergebotes für nichtig erklärt worden war. Diese Verordnung
diente - insoweit ähnlich wie die Zusatzabgabenverordnung -
auch der Umsetzung von Rechtsakten der Gemeinschaft in natio-
nales Recht. Ausschlaggebend für dieses Urteil war das Fehlen
eines Hinweises auf Art. 2 des Ratifikationsgesetzes vom
25. Januar 1978 als (weitere) Ermächtigungsgrundlage.
Isoliert betrachtet können die vom Bundesverfassungsgericht
herausgestellten rechtsstaatlichen Funktionen des Zitiergebo-
tes allerdings den Gedanken nahe legen, auch die gemein-
schaftsrechtlichen Grundlagen seien zu benennen. Art. 80
Abs. 1 Satz 3 GG soll zum einen der Exekutive durch Angabe ih-
rer Ermächtigungsgrundlage ermöglichen, sich selbst des ihr
aufgegebenen Normsetzungsprogramms zu vergewissern und sich
auf dieses zu beschränken. Das Zitiergebot soll zum anderen
dem Normadressaten die Prüfung ermöglichen, ob der Verord-
nungsgeber die Grenzen seiner Rechtsetzungsmacht gewahrt hat.
Diese Zielsetzung könnte dafür sprechen, dem in der Verordnung
zu benennenden "Ermächtigungsrahmen" (BVerfG, a.a.O. S. 42)
auch jene Normen zuzurechnen, die der nationale Gesetz- oder
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Verordnungsgeber aus eigener Kompetenz nicht hätte erlassen
dürfen, für die er vielmehr einer gemeinschaftsrechtlichen
Rechtsetzungsbefugnis bedurfte.
Diese Betrachtungsweise beruht jedoch auf einer grundlegenden
Verkennung des Regelungsgehalts des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG.
Die Vorschrift soll dazu beitragen, dass die aus dem Prinzip
der Gewaltentrennung folgenden engen Grenzen exekutiver Recht-
setzungsmacht nicht zu Lasten der (parlamentarischen) Legisla-
tive verschoben werden. Der Erlass von Verordnungen stellt ei-
ne Durchbrechung des ansonsten geltenden Normsetzungsmonopols
der Parlamente dar. Die Verfassung (Art. 80 Abs. 1 Sätze 1
und 2 GG) verlangt hierfür eine besondere Ermächtigung "durch
Gesetz". Nur wenn und soweit sich der Gesetzgeber ausdrücklich
seiner Rechtsetzungsmacht begeben hat, darf die Exekutive ihn
insoweit vertreten. Durch Angabe der hierfür in Anspruch ge-
nommenen bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hat der
Verordnungsgeber nachzuweisen, dass er die Prärogative des
parlamentarischen Gesetzgebers gewahrt hat. Dies folgt schon
aus dem systematischen und terminologischen Zusammenhang der
in Art. 80 Abs. 1 GG getroffenen Regelungen. Der Begriff
"Rechtsgrundlage" in Satz 3 GG knüpft an den in den voranste-
henden beiden Sätzen verwandten Begriff "Gesetz" an, worunter
ausschließlich förmliche Parlamentsgesetze zu verstehen sind.
Das Zitiergebot geht hierüber nicht hinaus. Ihm kommt nicht
die Funktion zu, die Vereinbarkeit der Verordnung mit höher-
rangigem Recht auch insoweit kontrollieren zu können, als eine
Verletzung des Parlamentsvorbehalts ausscheidet. Dies gilt
nach Überzeugung des Senats auch im Hinblick auf das Gemein-
schaftsrecht, und zwar selbst dann, wenn dieses eine unerläss-
liche "Ermächtigungsgrundlage" für die in der Verordnung ge-
troffene Regelung darstellt. Die Einhaltung der gemeinschafts-
rechtlichen Vorgaben betrifft eine andere, vom Zitiergebot
nicht erfasste Ebene. Die dadurch für den Normadressaten mög-
licherweise bestehende Schwierigkeit, die mit der Verordnung
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umgesetzte gemeinschaftsrechtliche Regelung herauszufinden und
die Übereinstimmung zwischen beiden Rechtsquellen zu überprü-
fen, bestünde auch dann, wenn der Bundestag selbst - wozu er
unbeschränkt befugt wäre - die Umsetzung vorgenommen hätte,
denn insoweit bedarf es einer Benennung der Rechtsgrundlagen
jedenfalls nicht.
2. Das Berufungsgericht hat die Klage mit der Begründung abge-
wiesen, das Übernahmerecht des Klägers sei nach § 12 Abs. 4
ZAV ausgeschlossen. Die hierfür angeführten Erwägungen beruhen
auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1
VwGO).
Ob das einem Pächter bei Vorliegen der Voraussetzungen des
§ 12 Abs. 3 ZAV zustehende Recht, die zurückzugewährende An-
lieferungs-Referenzmenge vom Verpächter innerhalb eines Monats
nach Ablauf des Pachtvertrages zu übernehmen (Übernahmerecht)
ausnahmsweise ausgeschlossen ist, richtet sich allein nach
§ 12 Abs. 4 Satz 1 - also nicht, wie das Berufungsgericht an-
genommen hat, nach Satz 2 Halbsatz 1 - ZAV.
§ 12 Abs. 4 Satz 1 ZAV regelt die Fälle, in denen bei Beendi-
gung des Pachtvertrages entweder der Abzug von der Referenz-
menge in Höhe von 33 % unterbleibt (Abs. 2) oder das Übernah-
merecht des Pächters ausgeschlossen ist (Abs. 3). Demgegenüber
sieht Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 in Abweichung von Satz 1 Nr. 3
dieser Vorschrift vor, dass für den dort genannten Fall der
Abzug nach Abs. 2 gleichwohl zu erfolgen habe. Der Wortlaut
ist insoweit völlig eindeutig. Abs. 4 Satz 2 betrifft aus-
schließlich den von der zurückzugewährenden Referenzmenge un-
ter Umständen vorzunehmenden Abzug zugunsten der Landesreser-
ve; Aussagen zum Übernahmerecht des Pächters enthält die Vor-
schrift hingegen nicht.
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Lässt sich mithin der Ausschluss des Übernahmerechts - soweit
hier von Interesse - nur aus § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV her-
leiten, so läge diese Rechtsfolge beim Kläger nur dann vor,
wenn sein Verpächter die fragliche Referenzmenge für die eige-
ne Milcherzeugung benötigte. Als "Verpächter" im Sinne dieser
Bestimmung hat indes der ursprüngliche Verpächter des Klägers
- also der Beigeladene zu 1 - zu gelten, der aber wegen Aufga-
be der Milcherzeugung dem Kläger das Übernahmerecht nicht ver-
wehren kann.
Der Beigeladene zu 2 konnte entgegen der Annahme des Beklagten
durch die Vereinbarungen mit dem Beigeladenen zu 1 hinsicht-
lich der Übertragung der Milchquote und des Anspruchs auf
Rückgewähr der Referenzmenge nicht die Stellung des Verpäch-
ters erlangen. Dass der Verordnungsgeber das Übernahmerecht
des Pächters nicht zu dessen Lasten von derartigen Abmachungen
abhängig machen wollte, zeigt bereits der Wortlaut der ange-
führten Bestimmung. Hiernach wird nämlich der Rechtsnachfolger
des Verpächters von der vorgesehenen Vergünstigung nur bei
Vorliegen bestimmter verwandtschaftlicher oder erbrechtlicher
Beziehungen erfasst. Das zwingt bereits zur Annahme, dass die-
se Wirkung nicht durch beliebige privatrechtliche Vereinbarun-
gen über die Verpächterposition herbeigeführt werden kann. Die
Unzulässigkeit eines solchen Verfahrens ergibt sich ferner aus
folgendem Grund:
Verpächter i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV kann nur der-
jenige Milcherzeuger sein, dem die Milchquote bei Nichtaus-
übung des Übernahmerechts am Ende des Pachtvertrages zurückzu-
gewähren ist (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV). Diese Vorausset-
zung erfüllt der Beigeladene zu 2 deshalb nicht, weil die Re-
ferenzmenge durch die mit dem Beigeladenen zu 1 getroffenen
Vereinbarungen nicht wirksam übertragen worden sind. Zwar ist
aus § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV zu ersehen, dass vor In-
Kraft-Treten der Zusatzabgabenverordnung eine solche Übertra-
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gung grundsätzlich erlaubt war. Sie war jedoch nur wirksam,
wenn sie nach den Bestimmungen der Milch-Garantiemengen-
Verordnung (MGV) erfolgte; denn diese regelte die Möglichkei-
ten und Modalitäten zur Übertragung von Referenzmengen umfas-
send und abschließend (vgl. § 7 Abs. 2 a Satz 1 MGV). Eine
Übertragung der öffentlich-rechtlichen Befugnis zur abgaben-
freien Milchlieferung nach den Vorschriften des Zivilrechts
kam daneben nicht einmal subsidiär in Betracht. Eine - wie
hier - flächenlos nach § 7 Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 i.V.m. Satz 8
MGV pachtweise einem Milcherzeuger übertragene Referenzmenge
konnte seinerzeit auch nur in derselben Weise auf einen ande-
ren Milcherzeuger weiterübertragen werden.
Die Regelungen des § 7 Abs. 2 a MGV betreffen nur solche Refe-
renzmengen, die vom Erwerber auch aktuell genutzt, das heißt
beliefert werden konnten, da anders der bezweckte Strukturwan-
del in der Milcherzeugung nicht hätte erreicht und der Refe-
renzmengenübergang von den beteiligten Molkereien nicht hätte
"berücksichtigt" (§ 9 Abs. 3 MGV) werden können. Diese Voraus-
setzung lag beim Beigeladenen zu 2 nicht vor, da die betref-
fende Referenzmenge zur maßgeblichen Zeit vom Kläger beliefert
wurde. Aus dem Umstand, dass § 7 Abs. 2 a MGV flächenlose
Übertragungen aktuell verpachteter Referenzmengen durch den
Verpächter nicht vorsieht, folgt entgegen der Ansicht des Be-
klagten aber nicht, dass insoweit eine anderweitige - also
z.B. privatrechtliche - Übertragungsmöglichkeit bestanden hät-
te, sondern dass im Gegenteil eine flächenlos verpachtete Re-
ferenzmenge während der Pachtzeit durch den bisherigen Ver-
pächter nicht anderweitig flächenlos auf einen Dritten über-
tragen werden konnte. Falls der Vorschrift des § 12 Abs. 4
Satz 2 Halbsatz 1 ZAV diesbezüglich eine andere Vorstellung
zugrunde liegen sollte, so wäre sie vom Verordnungsgeber je-
denfalls nicht hinreichend umgesetzt worden. Daraus folgt für
den vorliegenden Fall, dass der Beigeladene zu 2 durch die ge-
troffene Vereinbarung nicht "Verpächter" i.S. von § 12 Abs. 4
- 12 -
Satz 1 Nr. 3 ZAV werden konnte und somit das Übernahmerecht
des Klägers nach Maßgabe dieser Vorschrift nicht ausgeschlos-
sen ist. Dies hat das Berufungsgericht verkannt.
3. Die Revision hat gleichwohl keinen Erfolg, weil sich das
angefochtene Urteil aus einem anderen Grund als im Ergebnis
richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dem Kläger steht das be-
anspruchte Übernahmerecht nicht zu, weil er es nicht ordnungs-
gemäß gegenüber dem richtigen Adressaten ausgeübt hat. Entge-
gen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs hätte der Kläger
von seinem Übernahmerecht gegenüber dem Beigeladenen zu 1
- nicht gegenüber der Landwirtschaftsbehörde - Gebrauch machen
müssen.
Bereits der Wortlaut des § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV deutet auf die
Notwendigkeit einer Erklärung gegenüber dem bisherigen Ver-
pächter hin. Danach hat nämlich der Pächter das Recht, die zu-
rückzugewährende Anlieferungs-Referenzmenge "vom Verpächter"
zu übernehmen. Generell sind privatrechtliche Willenserklärun-
gen, zu denen - wie noch darzulegen ist - auch die Übernah-
meerklärungen gehören, gegenüber demjenigen abzugeben, den sie
angehen, das heißt dem, der von ihnen rechtlich oder faktisch
betroffen ist. Dies ist der Verpächter, denn durch die Aus-
übung des Rechts geht er der eigentlich ihm zustehenden Milch-
quote verlustig. Aus der Natur der Sache heraus hat vor allem
er ein Interesse daran, möglichst frühzeitig zu erfahren, ob
er die Referenzmenge seinen betrieblichen Dispositionen
zugrunde legen kann oder nicht. Dieses Interesse ist so offen-
kundig, dass sich die Notwendigkeit der Mitteilung an den Ver-
pächter auch dem rechtlich nicht bewanderten Pächter aufdrän-
gen muss.
Die Ausübung des Übernahmerechts gegenüber der Landesstelle
ist unwirksam. In § 12 Abs. 3 Sätze 1 und 2 ZAV wird streng
unterschieden zwischen der Ausübung dieses Rechts und dessen
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Wirksamwerden durch einen gegenüber der Landesstelle zu füh-
renden Nachweis über die Zahlung des Übernahmepreises. Die
Landesstelle kommt gewissermaßen erst ins Spiel, nachdem das
Übernahmerecht ausgeübt und das Entgelt entrichtet worden ist.
Die behördliche Verfahrensbeteiligung rechtfertigt daher nicht
die Annahme, auch der Landesstelle gegenüber könne die Über-
nahme erklärt werden.
Noch entscheidender aber ist, dass das Verhältnis zwischen dem
Verpächter und dem Pächter dem Privatrecht angehört und sich
daher allein nach den insoweit geltenden Regeln - auch denen
über den richtigen Adressaten einer Willenserklärung - be-
stimmt. Der Umstand, dass der Pächter mit dem Übernahmerecht
eine ihm durch Rechtsverordnung verliehene öffentlich-recht-
liche Befugnis wahrnimmt, ändert nichts daran, dass sich der
Quotenwechsel im Verhältnis zwischen ihm und dem Verpächter
abspielt. Das Übernahmerecht ist eingebettet in das zwischen
ihnen bestehende Vertragsverhältnis. Das ergibt sich z.B. aus
§ 12 Abs. 3 Satz 4 ZAV, wonach sich Pächter und Verpächter auf
einen geringeren als den in der Verordnung vorgesehenen Über-
nahmepreis "einigen" können. Berücksichtigt man ferner, dass
die Ausübung des Übernahmerechts auf eine wesentliche Verände-
rung des ursprünglichen, den Rückfall der Referenzmenge zum
Vertragsende vorsehenden Pachtvertrages hinausläuft, so drängt
sich die Schlussfolgerung auf, dass es allein auf die zwischen
den Pachtvertragsparteien gewechselten Erklärungen ankommt.
Zu Unrecht beruft sich das Berufungsgericht für seine Ansicht,
die Behörde sei der richtige Adressat der Übernahmeerklärung,
auf das Gemeinschaftsrecht. Der hierfür herangezogene Art. 8 e
der VO (EWG) Nr. 3950/92 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1256/99 rich-
tet sich nach seinem unmissverständlichen Wortlaut nur an die
Mitgliedstaaten und eröffnet ihnen die Möglichkeit, Regelungen
zur endgültigen flächenlosen Übertragung von Referenzmengen zu
erlassen. Macht der nationale Normgeber - wie in Deutschland -
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hiervon Gebrauch, so schreibt die angeführte Bestimmung aller-
dings einen bei der zuständigen Behörde zu stellenden Antrag
vor, aufgrund dessen u.a. die endgültige flächenlose Übertra-
gung von Referenzmengen "gestattet" werden kann. Das in § 12
Abs. 3 ZAV geregelte Verfahren wird dieser Anforderung ge-
recht. Das Gemeinschaftsrecht sagt nichts darüber aus, wie der
endgültige flächenlose Übergang der Referenzmenge vom Verpäch-
ter auf den Pächter zu erfolgen hat, namentlich ob es hierzu
eines konstitutiven staatlichen Übertragungsaktes bedarf. Es
lässt also auch Vereinbarungen zwischen dem bisherigen und dem
künftigen Referenzmengeninhaber zu, soweit sie anschließend
- nach entsprechender Antragstellung - staatlicherseits förm-
lich gebilligt werden. Von dieser Ausgestaltungsmöglichkeit
hat der deutsche Verordnungsgeber Gebrauch gemacht: Der vom
Pächter gegenüber der Landesstelle zu führende Nachweis der
ordnungsgemäßen Zahlung des Übernahmepreises enthält konklu-
dent den Antrag auf Ausstellung der nach § 17 Abs. 1 Nr. 2 ZAV
erforderlichen Bescheinigung. Mit deren Ausstellung und der
ihr regelmäßig vorausgehenden Prüfung des Vorliegens der Über-
nahmevoraussetzungen ist den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben
Genüge getan.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski
Richter am Bundes- Dr. Brunn
verwaltungsgericht
Kimmel ist wegen Ein-
tritts in den Ruhestand
an der Unterzeichnung
verhindert.
Prof. Dr. Driehaus
- 15 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfah-
ren auf 13 555 € festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski
Richter am Bundes- Dr. Brunn
verwaltungsgericht
Kimmel ist wegen Ein-
tritts in den Ruhestand
an der Unterzeichnung
verhindert.
Prof. Dr. Driehaus
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Verfassungsrecht
Fachpresse:
ja
Recht der Milchkontingentierung
Rechtsquellen:
GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3
ZAV § 17 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 12 Abs. 3; § 12 Abs. 4
MGV § 7 Abs. 2 a
VO (EWG) Nr. 3950/92 Art. 7 und 8
Stichworte:
Zitiergebot bei Verordnungen; Milchquote; Anlieferungs-
Referenzmenge; Abtretung des Herausgabeanspruchs; Übertragung
der Referenzmenge; Übernahmerecht des Pächters; Adressat der
Übernahmeerklärung.
Leitsätze:
Die in einer Rechtsverordnung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
anzugebenden Rechtsgrundlagen erstrecken sich nicht auf das
Gemeinschaftsrecht, das durch die Verordnung umgesetzt wird.
Zum Ausschluss des Übernahmerechts des Pächters nach § 12
Abs. 4 Zusatzabgabenverordnung (ZAV).
Das dem Pächter nach § 12 Abs. 3 ZAV zustehende Übernahmerecht
ist gegenüber dem Verpächter auszuüben; die Abgabe der Über-
nahmeerklärung allein gegenüber der Landwirtschaftsbehörde ist
unwirksam.
Urteil des 3. Senats vom 20. März 2003 - BVerwG 3 C 10.02
I. VG Ansbach vom 20.07.2001 - Az.: VG AN 13 K 01.96 -
II. VGH München vom 04.03.2002 - Az.: VGH 9 B 01.2154 -