Urteil des BVerwG vom 20.03.2003

Übertragung, Wesentliche Veränderung, Gemeinschaftsrecht, Ausschluss

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 10.02

Verkündet

VGH 9 B 01.2154

am 20. März 2003

Schöbel

Justizangestellte

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 20. März 2003

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundes-ver-

waltungsgericht van S c h e w i c k ,

Dr. B o r g s – M a c i e j e w s k i , K i m m e l

und Dr. B r u n n

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des

Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 4. März

2002 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsver-

fahrens einschließlich der außergerichtlichen

Kosten des Beigeladenen zu 2.

G r ü n d e :

Der Kläger begehrt eine Bescheinigung des Inhalts, dass eine

bestimmte Anlieferungs-Referenzmenge (sog. "Milchquote") auf

ihn - und nicht wie behördlich bescheinigt auf den Beigelade-

nen zu 2 - übergegangen ist.

Der Kläger hatte im Jahre 1996 vom Beigeladenen zu 1 eine die-

sem zustehende Anlieferungs-Referenzmenge befristet bis zum

31. März 2000 gepachtet. Daraufhin war ihm vom zuständigen

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Landwirtschaftsamt am 23. Dezember 1996 bescheinigt worden,

dass vom Beigeladenen zu 1 mit Wirkung vom 1. April 1996 bis

zum 31. März 2000 eine Anlieferungs-Referenzmenge von

45 648 kg ohne Betriebs- oder Flächenübertragung auf ihn über-

gangen sei. Am 24. Februar 2000 vereinbarten die Beigeladenen

zu 1 und 2 die dauerhafte Übertragung dieser Referenzmenge zum

1. April 2000 auf den Beigeladenen zu 2. Mit einer schriftli-

chen Erklärung vom selben Tag trat der Beigeladene zu 1 seine

Ansprüche gegen den Kläger aus der befristeten Überlassung der

Anlieferungs-Referenzmenge, insbesondere den Anspruch auf

Rückgewähr, mit Wirkung vom 24. Februar 2000 an den Beigelade-

nen zu 2 ab.

Mit Schreiben an das Landwirtschaftsamt vom 27. April 2000 be-

antragte der Kläger unter dem Betreff "Übernahmeerklärung als

Pächter der Milchquote" (45 648 kg) von dem Beigeladenen zu 1

"das Übernahmerecht".

Das Landwirtschaftsamt bescheinigte dem Beigeladenen zu 2 am

10. Juli 2000, dass vom Kläger auf ihn mit Wirkung vom

1. April 2000 eine Anlieferungs-Referenzmenge von 30 584 kg

übergegangen und eine Referenzmenge in Höhe von 15 064 kg zu-

gunsten der Landesreserve freigesetzt worden sei.

Gegen diese Bescheinigung legten sowohl der Beigeladene zu 2

wie der Kläger Widerspruch ein. Während sich der Beigeladene

zu 2 gegen die Freisetzung wandte, berief sich der Kläger da-

rauf, er habe fristgerecht das ihm zustehende Übernahmerecht

geltend gemacht, so dass die Anlieferungs-Referenzmenge nicht

auf den Beigeladenen zu 2 habe übergehen können.

Die Regierung von Mittelfranken wies die Widersprüche zurück.

Dabei verneinte sie ein Übernahmerecht des Klägers, da der

Beigeladene zu 1 seinen Rückgewähranspruch vor In-Kraft-Treten

der Zusatzabgabenverordnung - ZAV - an den Beigeladenen zu 2

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abgetreten habe, der ebenfalls Milcherzeuger sei und die Refe-

renzmenge für die eigene Milcherzeugung benötige.

Die Klage des Beigeladenen zu 2 hatte Erfolg. Zu seinen Guns-

ten bejahte das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer beson-

deren Härte i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 2 ZAV. Hinge-

gen wurde die seitens des Klägers erhobene Klage mit der Be-

gründung abgewiesen, er habe die Übernahmeerklärung nicht ge-

genüber dem richtigen Adressaten abgegeben.

Die hiergegen eingelegte Berufung des Klägers hat der Verwal-

tungsgerichtshof zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im We-

sentlichen Folgendes ausgeführt: Dem Kläger stehe grundsätz-

lich ein Übernahmerecht nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV zu. Dieses

habe er auch ordnungsgemäß ausgeübt. Entgegen der Auffassung

des Verwaltungsgerichts sei die Übernahmeerklärung gegenüber

dem Landwirtschaftsamt abzugeben, jedenfalls aber genüge die

Ausübung des Übernahmerechts dieser Behörde gegenüber. Ferner

stehe dem Erfolg der Klage nicht entgegen, dass der Kläger den

Übernahmepreis bisher nicht gezahlt habe, da ihm für die Dauer

des Rechtsstreits in entsprechender Anwendung des § 273 Abs. 1

BGB ein Zurückbehaltungsrecht zustehe. Letztlich könne der

Klage aber nicht stattgegeben werden, weil das Übernahmerecht

des Klägers als Pächter nach § 12 Abs. 4 ZAV ausgeschlossen

sei. Dies ergebe sich zwar nicht bereits aus § 12 Abs. 4

Satz 1 Nr. 3 ZAV, weil als Verpächter im Sinne dieser Regelung

einzig der ursprüngliche Verpächter gemeint sein könne. Der

Ausschluss des Übernahmerechts folge aber aus § 12 Abs. 4

Satz 2 Halbsatz 1 ZAV. Die dortige Regelung könne nur so ver-

standen werden, dass damit die Wirksamkeit der Übertragung

verpachteter Anlieferungs-Referenzmengen an Dritte etwa auch

in Form der Abtretung des Rückgewähranspruchs anerkannt werde.

Zur Begründung der von ihm eingelegten Revision verweist der

Kläger darauf, dass die Annahme des Berufungsgerichts, aus

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§ 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV ergebe sich der Ausschluss

seines Übernahmerechts, deshalb nicht zutreffe, weil sich die-

se Regelung auf § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV beziehe, der aber

- wie das Berufungsgericht selbst festgestellt habe - im Falle

des Klägers nicht eingreife.

Der Beklagte und der Beigeladene zu 2 verteidigen das ange-

fochtene Urteil im Ergebnis, treten aber einzelnen Urteilser-

wägungen entgegen: Nach ihrer Auffassung hätte die Übernah-

meerklärung gegenüber demjenigen geltend gemacht werden müs-

sen, dem gegenüber sie wirken solle und der von ihr betroffen

sei. Das sei der Verpächter der Referenzmenge, nicht das Land-

wirtschaftsamt. Im Übrigen ergebe sich aus § 12 Abs. 4 Satz 1

Nr. 3 ZAV, dass der Kläger an der Ausübung des Übernahmerechts

gehindert gewesen sei, weil ein Dritter - der Beigeladene

zu 2 - durch ein wirksam vor dem 1. April 2000 abgeschlossenes

Rechtsgeschäft die Referenzmenge für seine eigene Milcherzeu-

gung erworben habe.

Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren

und führt aus: Die hier einschlägige Rechtsverordnung sei ver-

fassungsrechtlich unbedenklich; die gemeinschaftsrechtlichen

Grundlagen hätten in der Präambel nicht zitiert werden müssen.

Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts habe die Übernah-

meerklärung gegenüber dem Verpächter und nicht gegenüber dem

Landwirtschaftsamt zu erfolgen; schon deshalb sei die Revision

unbegründet. Dagegen scheitere die Klage nicht an einem Aus-

schlussgrund nach § 12 Abs. 4 ZAV. Das Übernahmerecht des

Pächters wäre gemäß § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV nur ausge-

schlossen, wenn der übernehmende Dritte Verpächter im Sinne

dieser Vorschrift geworden sei. Hierzu müsse die Referenzmenge

rechtmäßig auf ihn übertragen worden sein. Die Übertragung von

Anlieferungs-Referenzmengen sei abschließend in der ZAV bzw.

zuvor in der MGV geregelt worden. Danach hätten in der Zeit

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vor dem 1. April 2000 Referenzmengen nur nach Maßgabe des § 7

Abs. 1, 2, 4, 5 und Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 MGV den Inhaber

wechseln können. Diese Anforderungen seien hier nicht erfüllt.

II.

Die Revision des Klägers hat keinen Erfolg. Das angefochtene

Urteil entspricht im Ergebnis dem Bundesrecht. Der Verwal-

tungsgerichtshof hat einen Anspruch des Klägers auf die be-

gehrte Bescheinigung zu Recht verneint.

1. Die Voraussetzungen, unter denen die Bescheinigung zu er-

teilen ist, sind in den § 17 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 12 Abs. 3

der Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zu-

satzabgabenverordnung - ZAV -) vom 12. Januar 2000 (BGBl I

S. 260) geregelt. Eine andere Rechtsgrundlage für das Begehren

des Klägers kommt nicht in Betracht. Insbesondere enthält das

Gemeinschaftsrecht keine Bestimmung, die einem Pächter einen

unmittelbaren Anspruch auf die Übernahme einer an sich dem

Verpächter zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge

einräumt. Somit hängt der Klageerfolg zunächst von der Rechts-

gültigkeit der Zusatzabgabenverordnung insgesamt bzw. der oben

angeführten Bestimmungen ab, von der das Berufungsgericht zu

Recht ausgegangen ist.

Zweifel an der Vereinbarkeit der Zusatzabgabenverordnung mit

höherrangigem Recht werden in der Literatur vornehmlich in

Hinblick auf das sog. Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG

geäußert (vgl. Düsing/Kauch, Agrar- und Umweltrecht 2003,

69 f.). Nach dieser Bestimmung ist in der Verordnung die

Rechtsgrundlage anzugeben. Die Frage, ob die Zusatzabgabenver-

ordnung wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot nichtig

ist, unterfällt nicht dem Verwerfungsmonopol des Bundesverfas-

sungsgerichts, sondern ist von den Fachgerichten zu entschei-

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den (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2001 - 1 BvR 529/01 -).

Die Zusatzabgabenverordnung führt in ihrer Präambel als

Rechtsgrundlage mehrere Bestimmungen des nationalen Rechts,

insbesondere solche des Marktorganisationsgesetzes (MOG) auf.

Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft werden darin nicht

zitiert, obwohl die Verordnung die Umsetzung des einschlägigen

Gemeinschaftsrechts zum Gegenstand hat. In der Literatur meh-

ren sich die Stimmen, die in solchen Fällen auch die Angabe

der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für geboten erachten

(vgl. u.a. Nierhaus, Bonner Kommentar zum GG, Art. 80 Abs. 1,

Rn. 327; Schwarz, DÖV 2002, 852, 853; Erbel, DÖV 1989, 338,

341 f.). Sie berufen sich hierfür zumeist auf das Urteil des

Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juli 1999 (BVerfGE 101, 1),

durch das die Hennenhaltungsverordnung wegen Missachtung des

Zitiergebotes für nichtig erklärt worden war. Diese Verordnung

diente - insoweit ähnlich wie die Zusatzabgabenverordnung -

auch der Umsetzung von Rechtsakten der Gemeinschaft in natio-

nales Recht. Ausschlaggebend für dieses Urteil war das Fehlen

eines Hinweises auf Art. 2 des Ratifikationsgesetzes vom

25. Januar 1978 als (weitere) Ermächtigungsgrundlage.

Isoliert betrachtet können die vom Bundesverfassungsgericht

herausgestellten rechtsstaatlichen Funktionen des Zitiergebo-

tes allerdings den Gedanken nahe legen, auch die gemein-

schaftsrechtlichen Grundlagen seien zu benennen. Art. 80

Abs. 1 Satz 3 GG soll zum einen der Exekutive durch Angabe ih-

rer Ermächtigungsgrundlage ermöglichen, sich selbst des ihr

aufgegebenen Normsetzungsprogramms zu vergewissern und sich

auf dieses zu beschränken. Das Zitiergebot soll zum anderen

dem Normadressaten die Prüfung ermöglichen, ob der Verord-

nungsgeber die Grenzen seiner Rechtsetzungsmacht gewahrt hat.

Diese Zielsetzung könnte dafür sprechen, dem in der Verordnung

zu benennenden "Ermächtigungsrahmen" (BVerfG, a.a.O. S. 42)

auch jene Normen zuzurechnen, die der nationale Gesetz- oder

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Verordnungsgeber aus eigener Kompetenz nicht hätte erlassen

dürfen, für die er vielmehr einer gemeinschaftsrechtlichen

Rechtsetzungsbefugnis bedurfte.

Diese Betrachtungsweise beruht jedoch auf einer grundlegenden

Verkennung des Regelungsgehalts des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG.

Die Vorschrift soll dazu beitragen, dass die aus dem Prinzip

der Gewaltentrennung folgenden engen Grenzen exekutiver Recht-

setzungsmacht nicht zu Lasten der (parlamentarischen) Legisla-

tive verschoben werden. Der Erlass von Verordnungen stellt ei-

ne Durchbrechung des ansonsten geltenden Normsetzungsmonopols

der Parlamente dar. Die Verfassung (Art. 80 Abs. 1 Sätze 1

und 2 GG) verlangt hierfür eine besondere Ermächtigung "durch

Gesetz". Nur wenn und soweit sich der Gesetzgeber ausdrücklich

seiner Rechtsetzungsmacht begeben hat, darf die Exekutive ihn

insoweit vertreten. Durch Angabe der hierfür in Anspruch ge-

nommenen bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hat der

Verordnungsgeber nachzuweisen, dass er die Prärogative des

parlamentarischen Gesetzgebers gewahrt hat. Dies folgt schon

aus dem systematischen und terminologischen Zusammenhang der

in Art. 80 Abs. 1 GG getroffenen Regelungen. Der Begriff

"Rechtsgrundlage" in Satz 3 GG knüpft an den in den voranste-

henden beiden Sätzen verwandten Begriff "Gesetz" an, worunter

ausschließlich förmliche Parlamentsgesetze zu verstehen sind.

Das Zitiergebot geht hierüber nicht hinaus. Ihm kommt nicht

die Funktion zu, die Vereinbarkeit der Verordnung mit höher-

rangigem Recht auch insoweit kontrollieren zu können, als eine

Verletzung des Parlamentsvorbehalts ausscheidet. Dies gilt

nach Überzeugung des Senats auch im Hinblick auf das Gemein-

schaftsrecht, und zwar selbst dann, wenn dieses eine unerläss-

liche "Ermächtigungsgrundlage" für die in der Verordnung ge-

troffene Regelung darstellt. Die Einhaltung der gemeinschafts-

rechtlichen Vorgaben betrifft eine andere, vom Zitiergebot

nicht erfasste Ebene. Die dadurch für den Normadressaten mög-

licherweise bestehende Schwierigkeit, die mit der Verordnung

- 9 -

umgesetzte gemeinschaftsrechtliche Regelung herauszufinden und

die Übereinstimmung zwischen beiden Rechtsquellen zu überprü-

fen, bestünde auch dann, wenn der Bundestag selbst - wozu er

unbeschränkt befugt wäre - die Umsetzung vorgenommen hätte,

denn insoweit bedarf es einer Benennung der Rechtsgrundlagen

jedenfalls nicht.

2. Das Berufungsgericht hat die Klage mit der Begründung abge-

wiesen, das Übernahmerecht des Klägers sei nach § 12 Abs. 4

ZAV ausgeschlossen. Die hierfür angeführten Erwägungen beruhen

auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1

VwGO).

Ob das einem Pächter bei Vorliegen der Voraussetzungen des

§ 12 Abs. 3 ZAV zustehende Recht, die zurückzugewährende An-

lieferungs-Referenzmenge vom Verpächter innerhalb eines Monats

nach Ablauf des Pachtvertrages zu übernehmen (Übernahmerecht)

ausnahmsweise ausgeschlossen ist, richtet sich allein nach

§ 12 Abs. 4 Satz 1 - also nicht, wie das Berufungsgericht an-

genommen hat, nach Satz 2 Halbsatz 1 - ZAV.

§ 12 Abs. 4 Satz 1 ZAV regelt die Fälle, in denen bei Beendi-

gung des Pachtvertrages entweder der Abzug von der Referenz-

menge in Höhe von 33 % unterbleibt (Abs. 2) oder das Übernah-

merecht des Pächters ausgeschlossen ist (Abs. 3). Demgegenüber

sieht Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 in Abweichung von Satz 1 Nr. 3

dieser Vorschrift vor, dass für den dort genannten Fall der

Abzug nach Abs. 2 gleichwohl zu erfolgen habe. Der Wortlaut

ist insoweit völlig eindeutig. Abs. 4 Satz 2 betrifft aus-

schließlich den von der zurückzugewährenden Referenzmenge un-

ter Umständen vorzunehmenden Abzug zugunsten der Landesreser-

ve; Aussagen zum Übernahmerecht des Pächters enthält die Vor-

schrift hingegen nicht.

- 10 -

Lässt sich mithin der Ausschluss des Übernahmerechts - soweit

hier von Interesse - nur aus § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV her-

leiten, so läge diese Rechtsfolge beim Kläger nur dann vor,

wenn sein Verpächter die fragliche Referenzmenge für die eige-

ne Milcherzeugung benötigte. Als "Verpächter" im Sinne dieser

Bestimmung hat indes der ursprüngliche Verpächter des Klägers

- also der Beigeladene zu 1 - zu gelten, der aber wegen Aufga-

be der Milcherzeugung dem Kläger das Übernahmerecht nicht ver-

wehren kann.

Der Beigeladene zu 2 konnte entgegen der Annahme des Beklagten

durch die Vereinbarungen mit dem Beigeladenen zu 1 hinsicht-

lich der Übertragung der Milchquote und des Anspruchs auf

Rückgewähr der Referenzmenge nicht die Stellung des Verpäch-

ters erlangen. Dass der Verordnungsgeber das Übernahmerecht

des Pächters nicht zu dessen Lasten von derartigen Abmachungen

abhängig machen wollte, zeigt bereits der Wortlaut der ange-

führten Bestimmung. Hiernach wird nämlich der Rechtsnachfolger

des Verpächters von der vorgesehenen Vergünstigung nur bei

Vorliegen bestimmter verwandtschaftlicher oder erbrechtlicher

Beziehungen erfasst. Das zwingt bereits zur Annahme, dass die-

se Wirkung nicht durch beliebige privatrechtliche Vereinbarun-

gen über die Verpächterposition herbeigeführt werden kann. Die

Unzulässigkeit eines solchen Verfahrens ergibt sich ferner aus

folgendem Grund:

Verpächter i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV kann nur der-

jenige Milcherzeuger sein, dem die Milchquote bei Nichtaus-

übung des Übernahmerechts am Ende des Pachtvertrages zurückzu-

gewähren ist (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV). Diese Vorausset-

zung erfüllt der Beigeladene zu 2 deshalb nicht, weil die Re-

ferenzmenge durch die mit dem Beigeladenen zu 1 getroffenen

Vereinbarungen nicht wirksam übertragen worden sind. Zwar ist

aus § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV zu ersehen, dass vor In-

Kraft-Treten der Zusatzabgabenverordnung eine solche Übertra-

- 11 -

gung grundsätzlich erlaubt war. Sie war jedoch nur wirksam,

wenn sie nach den Bestimmungen der Milch-Garantiemengen-

Verordnung (MGV) erfolgte; denn diese regelte die Möglichkei-

ten und Modalitäten zur Übertragung von Referenzmengen umfas-

send und abschließend (vgl. § 7 Abs. 2 a Satz 1 MGV). Eine

Übertragung der öffentlich-rechtlichen Befugnis zur abgaben-

freien Milchlieferung nach den Vorschriften des Zivilrechts

kam daneben nicht einmal subsidiär in Betracht. Eine - wie

hier - flächenlos nach § 7 Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 i.V.m. Satz 8

MGV pachtweise einem Milcherzeuger übertragene Referenzmenge

konnte seinerzeit auch nur in derselben Weise auf einen ande-

ren Milcherzeuger weiterübertragen werden.

Die Regelungen des § 7 Abs. 2 a MGV betreffen nur solche Refe-

renzmengen, die vom Erwerber auch aktuell genutzt, das heißt

beliefert werden konnten, da anders der bezweckte Strukturwan-

del in der Milcherzeugung nicht hätte erreicht und der Refe-

renzmengenübergang von den beteiligten Molkereien nicht hätte

"berücksichtigt" (§ 9 Abs. 3 MGV) werden können. Diese Voraus-

setzung lag beim Beigeladenen zu 2 nicht vor, da die betref-

fende Referenzmenge zur maßgeblichen Zeit vom Kläger beliefert

wurde. Aus dem Umstand, dass § 7 Abs. 2 a MGV flächenlose

Übertragungen aktuell verpachteter Referenzmengen durch den

Verpächter nicht vorsieht, folgt entgegen der Ansicht des Be-

klagten aber nicht, dass insoweit eine anderweitige - also

z.B. privatrechtliche - Übertragungsmöglichkeit bestanden hät-

te, sondern dass im Gegenteil eine flächenlos verpachtete Re-

ferenzmenge während der Pachtzeit durch den bisherigen Ver-

pächter nicht anderweitig flächenlos auf einen Dritten über-

tragen werden konnte. Falls der Vorschrift des § 12 Abs. 4

Satz 2 Halbsatz 1 ZAV diesbezüglich eine andere Vorstellung

zugrunde liegen sollte, so wäre sie vom Verordnungsgeber je-

denfalls nicht hinreichend umgesetzt worden. Daraus folgt für

den vorliegenden Fall, dass der Beigeladene zu 2 durch die ge-

troffene Vereinbarung nicht "Verpächter" i.S. von § 12 Abs. 4

- 12 -

Satz 1 Nr. 3 ZAV werden konnte und somit das Übernahmerecht

des Klägers nach Maßgabe dieser Vorschrift nicht ausgeschlos-

sen ist. Dies hat das Berufungsgericht verkannt.

3. Die Revision hat gleichwohl keinen Erfolg, weil sich das

angefochtene Urteil aus einem anderen Grund als im Ergebnis

richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dem Kläger steht das be-

anspruchte Übernahmerecht nicht zu, weil er es nicht ordnungs-

gemäß gegenüber dem richtigen Adressaten ausgeübt hat. Entge-

gen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs hätte der Kläger

von seinem Übernahmerecht gegenüber dem Beigeladenen zu 1

- nicht gegenüber der Landwirtschaftsbehörde - Gebrauch machen

müssen.

Bereits der Wortlaut des § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV deutet auf die

Notwendigkeit einer Erklärung gegenüber dem bisherigen Ver-

pächter hin. Danach hat nämlich der Pächter das Recht, die zu-

rückzugewährende Anlieferungs-Referenzmenge "vom Verpächter"

zu übernehmen. Generell sind privatrechtliche Willenserklärun-

gen, zu denen - wie noch darzulegen ist - auch die Übernah-

meerklärungen gehören, gegenüber demjenigen abzugeben, den sie

angehen, das heißt dem, der von ihnen rechtlich oder faktisch

betroffen ist. Dies ist der Verpächter, denn durch die Aus-

übung des Rechts geht er der eigentlich ihm zustehenden Milch-

quote verlustig. Aus der Natur der Sache heraus hat vor allem

er ein Interesse daran, möglichst frühzeitig zu erfahren, ob

er die Referenzmenge seinen betrieblichen Dispositionen

zugrunde legen kann oder nicht. Dieses Interesse ist so offen-

kundig, dass sich die Notwendigkeit der Mitteilung an den Ver-

pächter auch dem rechtlich nicht bewanderten Pächter aufdrän-

gen muss.

Die Ausübung des Übernahmerechts gegenüber der Landesstelle

ist unwirksam. In § 12 Abs. 3 Sätze 1 und 2 ZAV wird streng

unterschieden zwischen der Ausübung dieses Rechts und dessen

- 13 -

Wirksamwerden durch einen gegenüber der Landesstelle zu füh-

renden Nachweis über die Zahlung des Übernahmepreises. Die

Landesstelle kommt gewissermaßen erst ins Spiel, nachdem das

Übernahmerecht ausgeübt und das Entgelt entrichtet worden ist.

Die behördliche Verfahrensbeteiligung rechtfertigt daher nicht

die Annahme, auch der Landesstelle gegenüber könne die Über-

nahme erklärt werden.

Noch entscheidender aber ist, dass das Verhältnis zwischen dem

Verpächter und dem Pächter dem Privatrecht angehört und sich

daher allein nach den insoweit geltenden Regeln - auch denen

über den richtigen Adressaten einer Willenserklärung - be-

stimmt. Der Umstand, dass der Pächter mit dem Übernahmerecht

eine ihm durch Rechtsverordnung verliehene öffentlich-recht-

liche Befugnis wahrnimmt, ändert nichts daran, dass sich der

Quotenwechsel im Verhältnis zwischen ihm und dem Verpächter

abspielt. Das Übernahmerecht ist eingebettet in das zwischen

ihnen bestehende Vertragsverhältnis. Das ergibt sich z.B. aus

§ 12 Abs. 3 Satz 4 ZAV, wonach sich Pächter und Verpächter auf

einen geringeren als den in der Verordnung vorgesehenen Über-

nahmepreis "einigen" können. Berücksichtigt man ferner, dass

die Ausübung des Übernahmerechts auf eine wesentliche Verände-

rung des ursprünglichen, den Rückfall der Referenzmenge zum

Vertragsende vorsehenden Pachtvertrages hinausläuft, so drängt

sich die Schlussfolgerung auf, dass es allein auf die zwischen

den Pachtvertragsparteien gewechselten Erklärungen ankommt.

Zu Unrecht beruft sich das Berufungsgericht für seine Ansicht,

die Behörde sei der richtige Adressat der Übernahmeerklärung,

auf das Gemeinschaftsrecht. Der hierfür herangezogene Art. 8 e

der VO (EWG) Nr. 3950/92 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1256/99 rich-

tet sich nach seinem unmissverständlichen Wortlaut nur an die

Mitgliedstaaten und eröffnet ihnen die Möglichkeit, Regelungen

zur endgültigen flächenlosen Übertragung von Referenzmengen zu

erlassen. Macht der nationale Normgeber - wie in Deutschland -

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hiervon Gebrauch, so schreibt die angeführte Bestimmung aller-

dings einen bei der zuständigen Behörde zu stellenden Antrag

vor, aufgrund dessen u.a. die endgültige flächenlose Übertra-

gung von Referenzmengen "gestattet" werden kann. Das in § 12

Abs. 3 ZAV geregelte Verfahren wird dieser Anforderung ge-

recht. Das Gemeinschaftsrecht sagt nichts darüber aus, wie der

endgültige flächenlose Übergang der Referenzmenge vom Verpäch-

ter auf den Pächter zu erfolgen hat, namentlich ob es hierzu

eines konstitutiven staatlichen Übertragungsaktes bedarf. Es

lässt also auch Vereinbarungen zwischen dem bisherigen und dem

künftigen Referenzmengeninhaber zu, soweit sie anschließend

- nach entsprechender Antragstellung - staatlicherseits förm-

lich gebilligt werden. Von dieser Ausgestaltungsmöglichkeit

hat der deutsche Verordnungsgeber Gebrauch gemacht: Der vom

Pächter gegenüber der Landesstelle zu führende Nachweis der

ordnungsgemäßen Zahlung des Übernahmepreises enthält konklu-

dent den Antrag auf Ausstellung der nach § 17 Abs. 1 Nr. 2 ZAV

erforderlichen Bescheinigung. Mit deren Ausstellung und der

ihr regelmäßig vorausgehenden Prüfung des Vorliegens der Über-

nahmevoraussetzungen ist den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben

Genüge getan.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski

Richter am Bundes- Dr. Brunn

verwaltungsgericht

Kimmel ist wegen Ein-

tritts in den Ruhestand

an der Unterzeichnung

verhindert.

Prof. Dr. Driehaus

- 15 -

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfah-

ren auf 13 555 € festgesetzt.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski

Richter am Bundes- Dr. Brunn

verwaltungsgericht

Kimmel ist wegen Ein-

tritts in den Ruhestand

an der Unterzeichnung

verhindert.

Prof. Dr. Driehaus

Sachgebiet:

BVerwGE:

Verfassungsrecht

Fachpresse:

Recht der Milchkontingentierung

Rechtsquellen:

Art. 80 Abs. 1 Satz 3

ZAV § 17 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 12 Abs. 3; § 12 Abs. 4

MGV § 7 Abs. 2 a

VO (EWG) Nr. 3950/92 Art. 7 und 8

Stichworte:

Zitiergebot bei Verordnungen; Milchquote; Anlieferungs-

Referenzmenge; Abtretung des Herausgabeanspruchs; Übertragung

der Referenzmenge; Übernahmerecht des Pächters; Adressat der

Übernahmeerklärung.

Leitsätze:

Die in einer Rechtsverordnung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG

anzugebenden Rechtsgrundlagen erstrecken sich nicht auf das

Gemeinschaftsrecht, das durch die Verordnung umgesetzt wird.

Zum Ausschluss des Übernahmerechts des Pächters nach § 12

Abs. 4 Zusatzabgabenverordnung (ZAV).

Das dem Pächter nach § 12 Abs. 3 ZAV zustehende Übernahmerecht

ist gegenüber dem Verpächter auszuüben; die Abgabe der Über-

nahmeerklärung allein gegenüber der Landwirtschaftsbehörde ist

unwirksam.

Urteil des 3. Senats vom 20. März 2003 - BVerwG 3 C 10.02

I. VG Ansbach vom 20.07.2001 - Az.: VG AN 13 K 01.96 -

II. VGH München vom 04.03.2002 - Az.: VGH 9 B 01.2154 -