Urteil des BVerwG, Az. 3 C 1.04

Schiedsstelle, Budget, Formelles Gesetz, Rechtsverordnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 1.04
OVG 11 LB 270/02
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 20. Januar 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Niedersächsi-
schen Oberverwaltungsgerichts vom 28. August 2003 wird zu-
rückgewiesen.
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Nieder-
sächsischen Oberverwaltungsgerichts teilweise geändert. Die
Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsge-
richts Braunschweig vom 20. Dezember 2001 wird in vollem
Umfang zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
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G r ü n d e :
Die Beteiligten streiten über den Gesamtbetrag der Erlöse, die der Klägerin als Trä-
gerin des Städtischen Krankenhauses für das Jahr 2000 zustehen.
Nachdem die Pflegesatzverhandlungen mit den Sozialleistungsträgern für das Jahr
2000 erfolglos geblieben waren, rief die Klägerin im Mai 2000 die Schiedsstelle für
die Festsetzung der Krankenhauspflegesätze in Hannover an. Sie beantragte, den
Gesamtbetrag für die Erlöse des Krankenhauses aus Fallpauschalen, Sonderentgel-
ten und dem Budget für das Jahr 2000 nach § 6 Abs. 1 Satz 1 der Bundespflege-
satzverordnung (BPflV 2000) in der Fassung des GKV-Gesundheitsrefomgesetzes
2000 vom 22. Dezember 1999 (BGBl I S. 2626) auf 25 704 887 DM festzusetzen.
Dazu machte sie geltend, in den Pflegesatzverhandlungen seien drei von der Kläge-
rin eingebrachte Positionen nicht anerkannt worden. Zum ersten müsse eine Basis-
berichtigung für eine Fehlschätzung der Veränderungsrate zu Beginn der Decke-
lungsphase im Jahre 1995, die seither zu Lasten der Klägerin erfolgt sei, rückgängig
gemacht werden. Dieses Begehren hat die Klägerin während des Berufungsverfah-
rens fallen gelassen. Zum zweiten dürfe für das Jahr 2000 ein pauschaler Fehlbele-
gungsabzug i.H.v. 1 %, wie ihn § 17a Abs. 3 Satz 2 des Krankenhausfinanzierungs-
gesetzes (KHG) in der Fassung des Beitragsentlastungsgesetzes (BeitrEntlG) vom
1. November 1996, BGBl I S. 1631, für die Jahre 1997 bis 1999 vorgeschrieben ha-
be, nicht mehr erfolgen. Schließlich müsse die BAT-Tarifanhebung 1998, die mit
1,5 % über der geschätzten Veränderungsrate der Einkommen aller beitragspflichti-
gen Kassenmitglieder von 1 % gelegen habe, basisberichtigend und durch Aus-
gleichsbeträge berücksichtigt werden.
Durch Beschluss vom 5. Juli 2000 setzte die Schiedsstelle den Gesamtbetrag für die
Erlöse des Krankenhauses im Pflegesatzzeitraum 2000 auf 25 199 184 DM fest.
Dabei lehnte sie die Anträge der Klägerin auf Berücksichtigung der streitigen Positio-
nen ab. § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV 2000 beziehe den pauschalen Fehlbelegungsabzug
in die Berechnungsgrundlagen des Gesamtbetrages der Erlöse ein und schreibe ihn
dadurch über den in § 17a Abs. 3 Satz 2 KHG geregelten Zeitraum hinaus fort. Die
BAT-Erhöhung 1998 sei, soweit sie über die geschätzte Veränderungsrate hinaus-
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gegangen sei, nicht durch Ausgleichsbeträge zu berücksichtigen. Hingegen brachte
die Schiedsstelle die Differenz zwischen der geschätzten Veränderungsrate 1998
von 1 % und der tatsächlichen Veränderungsrate von 1,61 % im Jahr 2000 betrags-
erhöhend in Ansatz.
Durch Bescheid vom 9. August 2000 genehmigte der Beklagte die Festsetzungen
des Schiedsstellenbeschlusses.
Mit der Klage hat die Klägerin an ihrem Erhöhungsverlangen festgehalten. Sie hat
vorgetragen, der Gesetzgeber habe den pauschalen Fehlbelegungsabschlag in
§ 17a Abs. 3 KHG eindeutig auf die Jahre 1997 bis 1999 befristet. Dies könne durch
eine untergesetzliche Rechtsnorm wie § 6 Abs. 4 BPflV nicht geändert werden. Der
Fehlbelegungsabschlag müsse daher entweder als außerordentlicher Betrag, dessen
Finanzierungsgrund im Jahr 2000 nicht mehr vorliege, oder als im Budget 1999 ent-
haltener Ausgleich oder Berichtigung nach § 6 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 BPflV 2000
herausgerechnet werden. Den sich daraus ergebenden Erhöhungsbetrag hat die
Klägerin mit 246 038 DM beziffert. Hinsichtlich der BAT-Anhebung 1998 hat die Klä-
gerin nach § 6 Abs. 3 Satz 1 BPflV 2000 eine Anhebung um 1/3 der Differenz zwi-
schen der geschätzten Veränderungsrate der Gesamteinkünfte (1 %) und der BAT-
Erhöhung (1,5 %), mithin um 0,167 % des Gesamtbetrages verlangt. Auf dieser
Grundlage hat sie eine basiswirksame Veränderung in Höhe von 32 117 DM und
Ausgleichsleistungen für die Jahre 1998/99 von 64 768 DM geltend gemacht.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. Dezember 2001 in vollem
Umfang abgewiesen.
Mit ihrer Berufung hat die Klägerin ihr früheres Vorbringen wiederholt und vertieft.
Ergänzend hat sie darauf hingewiesen, dass die tätig gewordene Schiedsstelle nach
einem Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 5. März 2003 verfahrensrecht-
lich nicht zu Entscheidungen legitimiert sei, weil das Land Niedersachsen die in
§ 18a Abs. 4 KHG vorgesehene Rechtsverordnung nicht erlassen habe.
Der Beklagte hat das erstinstanzliche Urteil verteidigt.
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Durch Urteil vom 28. August 2003 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht
den angefochtenen Genehmigungsbescheid aufgehoben. Es hat ausgeführt, die
Genehmigung einer Schiedsstellenentscheidung sei schon dann insgesamt aufzu-
heben, wenn sie sich in einem Punkt als rechtswidrig erweise. Das sei hier der Fall.
Zwar seien die Bedenken des Verwaltungsgerichts Osnabrück hinsichtlich der For-
mallegitimation der Schiedsstelle unberechtigt. Die in § 18a Abs. 4 KHG angespro-
chenen Einzelheiten der Zusammensetzungen und des Verfahrens der Schiedsstelle
seien in Niedersachsen seit dem Jahre 1986 durch eine Vereinbarung der Nieder-
sächsischen Krankenhausgesellschaft und der Landesverbände der Krankenkassen
einvernehmlich geregelt. Dies sei zulässig, da die Schiedsstellen nach § 18a Abs. 1
KHG von den genannten Verbänden gebildet würden und Selbstverwaltungseinrich-
tungen seien. Die Schiedsstelle habe zu Recht den Fehlbelegungsabschlag vom
Gesamtbetrag in Abzug gebracht. Die Regelungen des § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV 2000
seien insoweit eindeutig. Sie stünden nicht im Widerspruch zu § 17a Abs. 3 Satz 2
KHG, da sie nicht den dort geregelten Zeitraum beträfen, sondern für die Folgezeit
die Berechnungsgrundlagen für den Gesamtbetrag der Erlöse festlegten. Aus diesem
Grund bedürfe es keiner Entscheidung, ob § 17a Abs. 3 KHG in der Fassung des
Beitragsentlastungsgesetzes einen höheren Rang als der durch das GKV-Ge-
sundheitsreformgesetz und damit ebenfalls durch ein formelles Gesetz erlassene § 6
BPflV 2000 habe. Zu Unrecht sei der Klägerin aber eine Erhöhung im Hinblick auf die
Auswirkungen der BAT-Änderungen 1998 versagt worden. § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b
BPflV 2000 schreibe die Berücksichtigung vor, da die Auswirkungen noch nicht in
dem Gesamtbetrag für 1999 berücksichtigt worden seien. Die Verordnung stelle
diese Erhöhung neben die Veränderung, die § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 im
Hinblick auf die endgültige Vereinbarung der Veränderungsrate i.H.v. 1,61 % für
1998 vorsehe. Dadurch komme es nicht zu einer doppelten Berücksichtigung der
BAT-Berichtigung zugunsten der Klägerin.
Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt, der sich der Beklagte ange-
schlossen hat. Die Klägerin erstrebt weiterhin den Wegfall des pauschalen Fehlbele-
gungsabschlags bei der Errechnung des Gesamtbetrages. Ergänzend zu ihrem frü-
heren Vorbringen macht sie geltend, der Fehlbelegungsabschlag sei in den Vorjah-
ren einvernehmlich jeweils als außerordentlicher Betrag und nicht als Teil der Be-
rechnungsgrundlage in dem Berechnungsschema K behandelt worden. Hinsichtlich
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der Betragserhöhung wegen der BAT-Änderung 1998 verteidigt sie das angefochte-
ne Urteil.
Der Beklagte hält die Revision hinsichtlich des Fehlbelegungsabschlags für unbe-
gründet. Mit der Anschlussrevision wendet er sich gegen die Berücksichtigung der
BAT-Änderung 1998. Dem Anliegen der Krankenhausseite sei dadurch hinreichend
Rechnung getragen, dass die tatsächliche Veränderungsrate der Gesamteinnahmen
1998 nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 in den Gesamtbetrag 2000 eingehe.
Eine zusätzliche Erhöhung nach § 6 Abs. 3 Satz 1 BPflV 2000 komme nicht in Be-
tracht, weil die tatsächliche Höhe der Veränderungsrate mit 1,61 % im Jahr 1998
über der Anhebung des BAT-Tarifs um 1,5 % gelegen habe. Zwar gingen durch die
späte Berücksichtigung der tatsächlichen Höhe der Veränderungsrate den Kranken-
häusern Ausgleichsbeträge für 1998 und 1999 verloren. Das müsse aber im Hinblick
auf den in § 6 Abs. 1 Satz 3 BPflV 2000 hervorgehobenen und in § 71 SGB V gene-
rell verankerten Grundsatz der Beitragssatzstabilität hingenommen werden.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich nicht am Verfahren. Die Beteiligten
haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II.
Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts,
die Schiedsstelle habe zu Recht einen Fehlbelegungsabschlag von 1 % bei der Er-
mittlung des Gesamtbetrags der der Klägerin für das Jahr 2000 zustehenden Erlöse
vorgenommen, verletzt kein Bundesrecht. Dagegen hat die Anschlussrevision des
Beklagten Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b der Bundes-
pflegesatzverordnung in der Fassung des GKV-Gesundheitsreformgesetzes 2000
vom 22. Dezember 1999 (BGBl I S. 2626) - BPflV 2000 -, soweit es den Genehmi-
gungsbescheid wegen Nichtberücksichtigung der BAT-Anhebung 1998 im Schieds-
stellenbeschluss aufhebt. Der Beschluss ist auch insoweit nicht zu beanstanden.
1. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Tätigkeit der Schieds-
stelle in Niedersachsen auf einer hinreichenden normativen Grundlage beruht. Die
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Bedenken, die das Verwaltungsgericht Osnabrück hieran in seinem Urteil vom
5. März 2003 - 6 A 148/01 - wegen des Fehlens einer Rechtsverordnung nach § 18a
Abs. 4 KHG geäußert hat, sind nicht berechtigt.
Nach § 18a Abs. 1 Satz 1 KHG werden die Schiedsstellen von den Landeskranken-
hausgesellschaften und den Landesverbänden der Krankenkassen gebildet. Sie sind
mithin Träger dieser Einrichtung. Sie bestimmen auch die Zahl der in einem Land zu
bildenden Schiedsstellen. Die Grundzüge der Besetzung der Schiedsstellen und ih-
res Verfahrens sind in § 18a Abs. 2 und 3 KHG geregelt. Dazu gehört insbesondere
die paritätische Zusammensetzung des Spruchkörpers unter einem neutralen Vorsit-
zenden. Dabei bleiben zwar auch Fragen offen, ohne deren verbindliche Beantwor-
tung die Schiedsstelle nicht funktionieren kann. Dies gilt insbesondere für die Zahl
der Mitglieder der Schiedsstelle und ihre Amtsdauer. § 18a Abs. 4 KHG ermächtigt
die Landesregierungen, hierzu das Nähere durch Rechtsverordnungen zu bestim-
men. Fehlt eine solche Rechtsverordnung, wie es in Niedersachsen der Fall ist, so
führt dies jedoch nicht automatisch zur Funktionsunfähigkeit der Schiedsstelle. Dies
folgt, wie es das Berufungsgericht zutreffend gesehen hat, aus dem Charakter der
Schiedsstelle als einer Selbstverwaltungseinrichtung. § 18a Abs. 1 KHG erklärt die
Landeskrankenhausgesellschaft und die Landesverbände der Krankenkassen zu
Trägern dieser Einrichtung und räumt ihnen einen bestimmenden Einfluss ein. Dieser
kommt in der grundlegenden Festlegung der Zusammensetzung der Schiedsstelle in
§ 18a Abs. 2 KHG zum Ausdruck. Dieser Stellung entspricht es, den Einrich-
tungsträgern auch das Recht zuzubilligen, durch eine im allgemeinen Einvernehmen
geschlossene Vereinbarung die in § 18a KHG enthaltenen Verfahrensregelungen zu
ergänzen, solange von der Verordnungsermächtigung des § 18a Abs. 4 KHG kein
Gebrauch gemacht worden ist.
Für diese Auffassung spricht auch die Tatsache, dass das Schiedsstellenverfahren
ein zentrales Element für das Funktionieren der im Krankenhausfinanzierungsgesetz
und in der Pflegesatzverordnung getroffenen Pflegesatzregelungen darstellt. Hätte
der Gesetzgeber das Vorliegen einer Verordnung nach § 18a Abs. 4 KHG als unab-
dingbare Voraussetzung für das Tätigwerden der Schiedsstelle angesehen, so hätte
er sich nicht auf eine bloße Ermächtigung der Landesregierung beschränkt, sondern
diese zum Erlass ergänzender Vorschriften verpflichtet. Da dies nicht geschehen ist,
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ist der Bundesgesetzgeber ersichtlich davon ausgegangen, dass das Nähere zu Zu-
sammensetzung und Verfahren der Schiedsstelle auch anders als durch Rechts-
verordnung bestimmt werden könne. Ein solcher Weg ist die Vereinbarung durch die
in § 18a Abs. 1 KHG genannten Träger der Schiedsstelle.
2. Grundlage des mit der Klage angefochtenen Genehmigungsbescheides ist § 18
Abs. 5 Satz 1 KHG. Danach ist die Genehmigung zu von der Schiedsstelle festge-
setzten Pflegesätzen und damit auch zu dem von ihr festgesetzten Gesamtbetrag
der Erlöse zu erteilen, wenn die festgesetzten Pflegesätze den Vorschriften des
Krankenhausfinanzierungsgesetzes und sonstigem Recht entsprechen. Auf dieser
Grundlage kann die Revision der Klägerin keinen Erfolg haben, denn der vom Ober-
verwaltungsgericht gebilligte Ansatz eines Fehlbelegungsabschlags von 1 % in der
Schiedsstellenentscheidung ist rechtmäßig.
2.1 Die Notwendigkeit dieses Abschlages ergibt sich aus § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV
2000. Danach ist Grundlage der Budgetbegrenzung für das Jahr 2000 der Gesamt-
betrag nach Art. 7 § 1 Abs. 1 Satz 1 des GKV-Solidaritätsstärkungsgesetzes für das
Jahr 1999. Der damit in Bezug genommene Art. 7 § 1 Abs. 1 Satz 1 GKV-SolG
schrieb schon für das Jahr 1999 die Vereinbarung eines Gesamtbetrages für die Er-
löse eines Krankenhauses aus Pflegesätzen vor. In Satz 2 heißt es, der Gesamtbe-
trag dürfe nicht höher sein als die Summe aus der Berechnungsgrundlage nach § 2
für das Jahr 1998, die um die vom Bundesministerium für Gesundheit jeweils be-
kannt gemachte Veränderungsrate erhöht werde, und den Beträgen nach Abs. 3.
Nach Art. 7 § 2 Satz 1 GKV-SolG ist der pauschalierte Fehlbelegungsabschlag i.H.v.
1 % (§ 17a Abs. 3 KHG) Teil der Berechnungsgrundlage für die Ermittlung der
Obergrenze. Hiernach kann nicht zweifelhaft sein, dass § 6 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 1
BPflV 2000 den Fehlbelegungsabschlag als Teil des Gesamtbetrages nach § 7
Abs. 1 GKV-SolG in die Grundlage der Budgetbegrenzung nach § 6 Abs. 1 Satz 4
BPflV 2000 einbezieht, dass der Fehlbelegungsabschlag mithin Teil der Berech-
nungsgrundlage für die Ermittlung des Gesamtbetrages der Erlöse ist.
Die Klägerin meint allerdings, der Fehlbelegungsabschlag sei nach § 6 Abs. 4 Satz 1
Halbsatz 2 BPflV bei der Ermittlung der Berechnungsgrundlage außer Ansatz zu las-
sen. Nach dieser Bestimmung sind außerordentliche Beträge, deren Finanzierungs-
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grund im Jahr 2000 ganz oder teilweise nicht mehr vorliegt, abzuziehen und enthal-
tene Ausgleiche und Berichtigungen herauszurechnen. Die Klägerin meint, beide
Alternativen kämen zur Stützung ihrer Ansicht in Betracht. Dem ist nicht zu folgen.
Die Vorinstanzen räumen ein, dass der Fehlbelegungsabschlag in den Jahren 1997
bis 1999 möglicherweise unter den Begriff der außerordentlichen Beträge fallen kön-
ne. Das kann hier offen bleiben, denn keinesfalls handelt es sich um einen außeror-
dentlichen Betrag im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV 2000. Eine erste Einschrän-
kung erfährt der Begriff schon dadurch, dass es sich um Beträge handeln muss, de-
ren Finanzierungsgrund im Jahr 2000 ganz oder teilweise nicht mehr vorliegt. Es
muss sich also um positive Ansätze handeln, da nur bei ihnen ein Finanzierungs-
grund zunächst vorgelegen haben und dann weggefallen sein kann. Diese Ein-
schränkung findet ihre Entsprechung in der Bestimmung, dass die genannten Beträ-
ge "abzuziehen sind". Von einem Betrag abziehen lassen sich begrifflich nur die po-
sitiven Rechnungsposten. Dass der Gesetzgeber diese Formulierung bewusst ge-
wählt hat, ergibt sich auch aus der 2. Alternative der in Rede stehenden Bestimmung.
Danach sind enthaltene Ausgleiche und Berichtigungen "herauszurechnen". Das
Herausrechnen eines Betrages kann zu einem positiven oder negativen Ergebnis
führen. Wenn der Normgeber in der 1. Alternative hingegen von einem Abziehen
spricht, zeigt das, dass er insoweit nur Beträge im Blick hat, deren Herausrechnen zu
einer Verringerung der Berechnungsgrundlage führen.
Der Fehlbelegungsabschlag kann auch nicht unter die Begriffe Berichtigungen und
Ausgleiche subsumiert werden. Berichtigungen betreffen ihrem unzweifelhaften Wort-
sinn nach Ansätze, die fehlerhaft waren und korrigiert werden sollen. Dies trifft auf
den pauschalen Fehlbelegungsabschlag nicht zu. Er war durch Art. 3 des Bei-
tragsentlastungsgesetzes vom 1. November 1996, BGBl I S. 1631 in § 17a Abs. 3
KHG eingefügt worden. Sein Ansatz im Gesamtbetrag des Jahres 1999 war, wie
auch § 2 Art. 7 GKV-SolG zeigt, rechtmäßig. Für eine Berichtigung war mithin kein
Raum.
Unter Ausgleich versteht das Pflegesatzrecht einen Betrag, der die während eines
zurückliegenden Budgetzeitraums eingetretene Abweichung bestimmter Ist-Werte
von den prospektiven Annahmen ganz oder teilweise nachbessert. Das zeigt eine
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Gesamtschau der Vorschriften der Bundespflegesatzverordnung, in denen Ausglei-
che angeordnet werden (§ 3 Abs. 2 Sätze 3 und 4, § 6 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2, § 11
Abs. 8, § 12 Abs. 4 und 5 BPflV). In diesem Sinne war der Fehlbelegungsabschlag
kein Mittel zur periodenübergreifenden nachträglichen Beseitigung einer Diskrepanz
zwischen Budgetansatz und tatsächlicher Entwicklung. Sein Ziel war vielmehr die
Aktivierung des vorhandenen Einsparpotenzials durch die Beseitigung der in großem
Umfang gegebenen Fehlbelegungen in den Krankenhäusern.
Diese Zielsetzung rechtfertigt auch sachlich die Fortschreibung des Fehlbelegungs-
abschlags über den in § 17a Abs. 3 KHG genannten Zeitraum hinweg durch Auf-
nahme in die Berechnungsgrundlage für den Gesamtbetrag der Erlöse. Angesichts
des durch die Bundespflegesatzverordnung 2000 fortgesetzten Systems, das einem
Krankenhaus zustehende Budget jeweils aus dem Budget des Vorjahres zu entwi-
ckeln und dieses als Berechnungsgrundlage zu verwenden, war das Ziel des pau-
schalen Fehlbelegungsabschlags, das im Abbau von Fehlbelegungen liegende Ein-
sparpotenzial zu aktivieren, mit Ablauf des 3-Jahres-Zeitraums von 1997 bis 1999
nicht bereits endgültig ausgabenwirksam umgesetzt. Selbst wenn die Krankenhäuser
unter dem Druck der Regelung einen entsprechenden Fehlbelegungsabbau betrie-
ben, wäre dies bei einem Wegfall des Fehlbelegungsabschlags nach Ablauf der
3-Jahres-Frist nur ihnen und nicht den Krankenkassen zugute gekommen, die durch
den Abschlag entlastet werden sollten. Da der Abschlag einen dauerhaften Einspar-
effekt abschöpfen sollte, musste er konsequenterweise auch dauerhaft in die Be-
grenzung der Erlöse der Krankhäuser eingerechnet werden.
Daraus ergibt sich, dass die Einbeziehung des Fehlbelegungsabschlags in die Be-
rechnungsgrundlage für den Gesamtbetrag der dem Krankenhaus zustehenden Er-
löse sowohl dem Wortlaut als auch dem Sinn und Zweck des § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV
2000 entspricht.
2.2 Allerdings meint die Klägerin, in dieser Auslegung widerspreche § 6 Abs. 4
Satz 1 BPflV 2000 dem im Jahre 2000 weiter geltenden § 17a Abs. 3 KHG. Die Be-
fristung des pauschalen Fehlbelegungsabschlags bis 1999 durch den Gesetzgeber
beinhalte notwendigerweise, dass er danach nicht in der Bundespflegesatzverord-
nung fortbestehen könne. Ein solcher Widerspruch besteht jedoch nicht. Das Bei-
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tragsentlastungsgesetz hat den Fehlbelegungsabschlag für einen bestimmten Zeit-
raum angeordnet. Die Befristung bedeutet lediglich, dass es danach nicht mehr als
Rechtsgrundlage für den entsprechenden Abschlag herangezogen werden kann.
Damit hindert es aber den Normgeber nicht, in die Berechnungsgrundlagen für die
dem Krankenhaus in der Folgezeit zustehenden Erlöse einen entsprechenden Ab-
schlag aufzunehmen. Zu Unrecht beruft sich die Klägerin für ihre gegenteilige Auf-
fassung auf eine entsprechende Absicht des Gesetzgebers bei Erlass des Beitrags-
entlastungsgesetzes. Abgesehen davon, dass eine solche Absicht im Gesetz keinen
Niederschlag gefunden hätte, ist den Gesetzesmaterialien zu entnehmen, dass es
dem Gesetzgeber um die Erzielung eines dauerhaften Einspareffekts ging, der sich
jährlich auf 2,4 Milliarden DM belaufen und in drei Stufen, eben in den Jahren 1997
bis 1999, erreicht werden sollte (vgl. BTDrucks 13/4615 S. 7). Von einem kurzfristi-
gen Einspareffekt, der anschließend wieder preisgegeben werden sollte, ist dort nicht
die Rede.
Unter diesen Umständen bedarf es keines Eingehens auf die von der Klägerin inten-
siv - unter anderem durch Vorlage eines Gutachtens von Prof. Redecker - erörterte
Frage, ob die Bundespflegesatzverordnung 2000 in ihren hier interessierenden durch
Art. 5 des GKV-Gesundheitsreformgesetzes eingefügten Teilen einen geringeren
Rang einnimmt als § 17a Abs. 3 KHG in der Fassung des Beitragsentlastungsgeset-
zes. Damit stellt sich auch nicht die vom Berufungsgericht aufgeworfene Frage eines
Widerspruchs zwischen der Rechtsprechung des Senats in den Urteilen vom
26. Oktober 1995 - BVerwG 3 C 11.94 - BVerwGE 99, 362, 364 und vom 11. Novem-
ber 1999 - 3 C 19.99 - NJW 2000 S. 1807, 1808 einerseits und dem Urteil des
4. Senats vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 - BVerwGE 117, 313, 317 f. = DVBl 2003
S. 804, 805 andererseits. Während der Senat eine Prüfung, ob die vom Gesetzgeber
als Rechtsverordnung erlassenen Normen sich widerspruchslos in die gesetzliche
Ermächtigungsnorm einfüge, wegen des formellen Gesetzesranges beider Norm-
komplexe für überflüssig erklärt hat, hat der 4. Senat ausgesprochen, eine durch
Gesetz geänderte Norm einer landesrechtlichen Rechtsverordnung, hinsichtlich derer
die Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang angeordnet worden ist, könne
Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sein. Es kann hier offen
bleiben, ob zwischen der Rechtsprechung der beiden Senate tatsächlich ein Wider-
spruch besteht. Gleichwohl sei darauf hingewiesen, dass die jeweiligen
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Entscheidungen sich auf völlig unterschiedliche Regelungszusammenhänge bezie-
hen. Im einen Fall geht es um die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle nach
§ 47 VwGO. Im anderen Fall geht es um die Frage, ob der Gesetzgeber bei der von
ihm selbst vorgenommenen Änderung einer Rechtsverordnung an die Vorgaben des
Art. 80 Abs. 1 GG gebunden ist. Offenbar hat auch der 4. Senat insoweit keinen Wi-
derspruch gesehen, denn anderenfalls hätte er nach § 11 VwGO den Großen Senat
anrufen müssen.
3. Die Revision des Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundes-
recht, soweit es die angefochtene Genehmigung wegen eines Verstoßes der
Schiedsstellenentscheidung gegen § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 aufgehoben
hat. Das Berufungsgericht beanstandet, dass die Schiedsstelle bei der Ermittlung der
Berechnungsgrundlage für die Budgetbegrenzung keinen Betrag zum Ausgleich der
Tariferhöhung des BAT im Jahr 1998 in Ansatz gebracht hat. Es meint, dies wäre
nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 notwendig gewesen. Diese Notwendigkeit
sei nicht deshalb entfallen, weil nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV die Differenz zwi-
schen der geschätzten Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen aller
Mitglieder der Krankenkassen in 1998 und der tatsächlichen Veränderungsrate mit
0,61 % berücksichtigt worden sei, denn eine Verrechnung der beiden Positionen sei
vom Normgeber nicht angeordnet. Diese Auffassung verkennt das Verhältnis von § 6
Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b zu § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000. Die durchgeführte Erhö-
hung des Gesamtbetrages nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 schließt die zu-
sätzliche Erhöhung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 aus.
3.1 § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 zielt darauf, durch eine Basiskorrektur im
Jahre 2000 eine Fehlschätzung zu beheben, die Grundlage der Budgetfestsetzung
für das Jahr 1998 geworden ist. § 6 Abs. 1 Satz 1 der Bundespflegesatzverordnung
in der Fassung des 2. GKV-Neuordnungsgesetzes (2. GKV-NOG) vom 23. Juni
1997, BGBl I S. 1520 bestimmte, Maßstab für die durch das Krankenhausfinanzie-
rungsgesetz vorgeschriebene Beachtung des Grundsatzes der Beitragsstabilität sei
die von den Spitzenverbänden der Krankenkassen und dem Verband der Kranken-
versicherungen gemeinsam mit der Deutschen Krankenhausgesellschaft geschätzte
Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder aller Kranken-
kassen je Mitglied. Die 5. Verordnung zur Änderung der Bundespflegesatzverord-
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nung vom 9. Dezember 1997 (BPflV 1997), auf die § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV
2000 Bezug nimmt, ergänzte die genannte Regelung um den Satz, die Vertragspar-
teien könnten auf Bundesebene vereinbaren, dass eine Fehlschätzung der Verände-
rungsrate für ein vorangegangenes Kalenderjahr ganz oder teilweise bei der Verein-
barung der Veränderungsrate berücksichtigt werde. Am 30. September 1997 schlos-
sen die Spitzenverbände der Krankenversicherungen und die Deutsche Kranken-
hausgesellschaft eine Vereinbarung, durch die die Veränderungsrate für den Pflege-
satzzeitraum 1998 in den alten Bundesländern auf 1 % geschätzt wurde. § 2 dieser
Vereinbarung bestimmte, dass jede Abweichung der vorausgeschätzten Verände-
rungsrate von der im Jahre 1999 für das Jahr 1998 festgestellten tatsächlichen Ver-
änderungsrate bei der Vereinbarung oder Festsetzung der Veränderungsrate für den
Pflegesatzzeitraum 2000 vollständig berücksichtigt werde. Dies geschehe in der
Form, dass die prospektiv für den Pflegesatzzeitraum 2000 geschätzte Verände-
rungsrate um die festgestellte Abweichung positiv oder negativ dauerhaft korrigiert
werde (so genannte bereinigte Veränderungsrate). Tatsächlich betrug die Verände-
rungsrate im Jahr 1998, die nach Art. 18 GKV-SolG im Frühjahr 1999 vom Bundes-
gesundheitsminister bekannt gegeben wurde, 1,61 %. Nach § 2 der Vereinbarung
sollte die Differenz von 0,61 % dauerhaft in die Berechnungsgrundlage für das Jahr
2000 einfließen. § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 nimmt diese Vereinbarung auf,
indem er die Veränderung der Berechnungsgrundlage um die Auswirkungen einer
Vereinbarung für das Jahr 1998 vorschreibt. Dementsprechend hat die Schiedsstelle
bei der Berechnung des Gesamtbetrages der Erlöse für das Jahr 2000 - von den
Beteiligten unbeanstandet und vom Berufungsgericht gebilligt - eine Erhöhung der
Berechnungsgrundlage um 0,61 % vorgenommen.
3.2 § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 betrifft hingegen eine Basiskorrektur im
Hinblick auf Tarifvereinbarungen zum BAT für das Jahr 1998. Der in Bezug genom-
mene § 1 Abs. 3 Satz 1 des Art. 7 GKV-SolG schreibt vor, bei der Vereinbarung des
Gesamtbetrages für das Jahr 1999 seien vorgeschriebene Ausgleiche und Berichti-
gungen für Vorjahre durchzuführen. Das verweist wiederum auf § 6 Abs. 3 Satz 3
BPflV 1997. Die Vorschrift setzt voraus, dass die von den Tarifvertragsparteien ver-
einbarte Erhöhung des Vergütungstarifvertrages nach dem BAT die von den Spit-
zenverbänden des Krankenhauswesens und der Krankenkassen geschätzte Verän-
derungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder aller Krankenkassen je
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Mitglied übersteigt. In diesem Fall wird das Budget um 1/3 des Unterschieds zwi-
schen beiden Raten berichtigt. Damit sollte den Krankenhäusern ein Teil des Risikos
abgenommen werden, dass die Lohnerhöhungen im Krankenhausbereich über die
allgemeinen Lohnerhöhungen hinausgingen, die sich in der Veränderungsrate der
beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder aller Krankenkassen niederschlagen.
Der geregelte Fall trat 1998 ein. Die geschätzte Veränderungsrate der Einnahmen
aller Krankenkassenmitglieder lag, wie dargestellt, bei 1 %. Die Tariferhöhung im
BAT betrug 1,5 %. Beim Vergleich der beiden Raten ergab sich eine Differenz von
0,5 %. Ein Drittel davon sind die von der Klägerin geltend gemachten 0,167 %. Da
diese Erhöhung unstreitig nicht im Gesamtbetrag von 1999 berücksichtigt worden ist,
ohne dass die Gründe dafür aufgeklärt werden konnten, hat das Berufungsgericht die
Anwendung des § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 bejaht.
Dabei übersieht das Berufungsgericht, dass § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000
eine Erhöhung um die "Auswirkungen" der Tarifanhebung 1998 vorschreibt. Damit
macht die Verordnung die Basiskorrektur 2000 davon abhängig, dass sich die ge-
samtbetragsrelevante Tarifanhebung noch bei der Ermittlung der Berechnungs-
grundlage 2000 auswirkt. Das ist jedoch infolge der Erhöhung des Gesamtbetrages
nach § 6 Abs. 4 Satz 2 BPflV 2000 nicht der Fall. Diese Erhöhung hat zur Folge,
dass die Berechnungsgrundlage für 2000 nicht mehr die fehlerhafte Schätzung der
Veränderungsrate 1998, auf die sich die Klägerin beruft, sondern die tatsächliche
Veränderungsrate beinhaltet. Im Vergleich zu dieser tatsächlichen Veränderungsrate
von 1,61 % stellt die Tariferhöhung 1998 mit 1,5 % keine Überschreitung, sondern
eine Unterschreitung dar. Wäre also schon 1998 die tatsächliche Veränderungsrate
zugrunde gelegt worden, so wäre für eine Erhöhung des Gesamtbetrages wegen der
BAT-Anhebung kein Raum gewesen. Diese Korrektur verlagert § 6 Abs. 4 Satz 2
Nr. 2 BPflV 2000 in das Budget 2000. Das bedeutet, dass das Rechenwerk 2000
nicht auf der fehlerhaften Vorausschätzung der Veränderungsrate von 1 %, sondern
auf der tatsächlichen Veränderungsrate von 1,61 % aufbaut. Auf dieser Grundlage
übersteigt die Tarifanhebung 1998 nicht die Veränderungsrate 1998, so dass für die
nachfolgende Zeit der ursprüngliche Fehler behoben ist. Er wirkt sich nicht mehr aus.
Das Begehren der Klägerin läuft demgegenüber darauf hinaus, trotz der nachträgli-
chen Berücksichtigung der Veränderungsrate in der Berechnungsgrundlage für das
Jahr 2000 die Erhöhung wegen der BAT-Anhebung 1998 vorzunehmen mit der Fol-
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ge, dass sich der entsprechende Erhöhungsbetrag von 0,167 %, weil Gegenstand
einer Basiskorrektur, auch in den Folgejahren jeweils wiederfinden würde. Dies wür-
de dem das Krankenhausfinanzierungsrecht prägenden Grundsatz der Sparsamkeit
und der Beitragssatzstabilität zuwiderlaufen.
Das Berufungsgericht hält seine Auslegung auch deshalb für geboten, weil der Klä-
gerin anderenfalls Ausgleichsleistungen für die Jahre 1998 und 1999 verloren gin-
gen. Dies begegnet in mehrfacher Hinsicht Bedenken. Die Ausgleichsleistungen für
die vergangenen Jahre hängen nicht davon ab, ob im Jahr 2000 eine entsprechende
Basiskorrektur zu erfolgen hat. Das ergibt sich aus § 6 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2
BPflV 2000. Danach sind vorgeschriebene Ausgleiche und Berichtigungen für Vor-
jahre unabhängig von der Veränderungsrate gesondert durchzuführen. Entscheidend
ist hiernach, ob der Klägerin nach den insoweit maßgeblichen Vorschriften für die
Vergangenheit Ausgleichsleistungen zustehen. Das ist jedoch nicht der Fall. Zwar
hätte die Klägerin die Möglichkeit gehabt, im Budget 1999 eine Berichtigung für 1998
und einen entsprechenden Ausgleich wegen der Differenz zwischen der geschätzten
Veränderungsrate und der Anhebung des BAT-Tarifs zu verlangen. Das folgt aus § 6
Abs. 3 Satz 5 BPflV 1997, wonach für den Berichtigungsbetrag wegen überproporti-
onalen Anstiegs der BAT-Löhne § 12 Abs. 4 Sätze 5 bis 7 BPflV 1997 entsprechend
gelten. In § 12 Abs. 4 Satz 5 BPflV 1997 ist bestimmt, dass der Ausgleichsbetrag
über das Budget des folgenden Pflegesatzzeitraums abzurechnen ist. Das deckt sich
mit § 1 Abs. 3 von Art. 7 GKV-SolG, wonach bei der Vereinbarung des Gesamtbe-
trags für das Jahr 1999 vorgeschriebene Ausgleiche und Berichtigungen für Vorjahre
durchzuführen sind. Die genannten Vorschriften lassen es aber nicht zu, gesetzlich
vorgeschriebene Berichtigungen und Ausgleiche für einen Pflegesatzzeitraum belie-
big in die Zukunft zu verschieben. Die Anpassung muss vielmehr zum nächstmögli-
chen Zeitraum erfolgen. Das ist hier nicht geschehen. Die Klägerin hat es versäumt,
im Jahre 1999 den Berichtigungsanspruch wegen der BAT-Anhebung 1998 geltend
zu machen. Hätte sie dies getan, so hätten ihr für 1998 und 1999 jeweils Erhö-
hungsbeträge von 0,167 % zugestanden. Im Jahr 2000 konnte sie dieses Versäum-
nis für die Vergangenheit nicht mehr ausgleichen.
Der Hinweis des Berufungsgerichts, § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 lasse aus-
drücklich den Rückgriff auf die BAT-Erhöhung 1998 zu, führt nicht weiter. Diese Be-
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stimmung betrifft die in die Zukunft weisende Basiskorrektur wegen der BAT-An-
hebung. Auf versäumte Berichtigungs- und Ausgleichsansprüche bezieht sie sich
nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 175 334 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Gesundheitsverwaltungsrecht - Krankenhausfinanzierung -
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
KHG
§ 17a Abs. 3, § 18 Abs. 5, § 18a
BPflV 2000
§ 6 Abs. 4
BeitragsentlastungsG Art. 3
GKV-SolG
Art. 7 § 1, § 2
Stichworte:
Gesamtbetrag der Erlöse; Beitragssatzstabilität; Fehlbelegungsabschlag; Verände-
rungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen.
Leitsätze:
1. Die Einzelheiten der Besetzung und des Verfahrens einer Schiedsstelle zur Fest-
setzung der Krankenhauspflegesätze können durch Vereinbarung der Landesver-
bände der Krankenkassen und der Landeskrankenhausgesellschaft geregelt werden,
wenn das Land von der Verordnungsermächtigung des § 18a Abs. 4 KHG keinen
Gebrauch gemacht hat.
2. Der pauschalierte Fehlbelegungsabschlag, den § 17a Abs. 3 KHG für die Jahre
1997 bis 1999 anordnete, galt in der Folgezeit nach § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV als Teil
der Berechnungsgrundlage fort.
3. Die Erhöhung des Gesamtbetrags der Erlöse für das Budgetjahr 2000 wegen der
fehlerhaften Schätzung der Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen
aller Krankenkassenmitglieder für 1998 nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV schließt
die zusätzliche Erhöhung wegen der BAT-Anhebung 1998 nach § 6 Abs. 4 Satz 2
Nr. 1 b BPflV aus.
Urteil des 3. Senats vom 20. Januar 2005 - BVerwG 3 C 1.04
I. VG Braunschweig vom 20.12.2001 - Az.: VG 5 A 278/00 -
II. OVG Lüneburg vom 28.08.2003 - Az.: OVG 11 LB 270/02 -