Urteil des BVerwG vom 14.07.2011
Tierseuchengesetz, Rüge, Willkür, Impfung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 BN 1.10
VGH 9 S 171/10
In der Normenkontrollsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 14. Juli 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Wysk und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die
Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwal-
tungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 12. August
2010 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfah-
rens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Der Antragsteller ist Landwirt und wird als Besitzer von Rindern von der An-
tragsgegnerin, der für Baden-Württemberg zuständigen Tierseuchenkasse,
jährlich zu Beiträgen herangezogen. Er wendet sich im Wege der Normenkon-
trolle gegen die Haushaltssatzung der Antragsgegnerin für das Haushaltsjahr
2009, deren Gültigkeit er mit formellen Erwägungen und deswegen infrage
stellt, weil in die Berechnung der Beitragssätze die Zahlungen der Antragsgeg-
nerin an Tierbesitzer für Massenimpfungen gegen die Blauzungenkrankheit
eingeflossen sind und weil zu Unrecht Aufwendungen zur Förderung von Dis-
sertationen, für Tierschauen und andere Veranstaltungen in Ansatz gebracht
worden seien.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag abgelehnt. Zweifel
am ordnungsgemäßen Zustandekommen der Haushaltssatzung seien nicht er-
sichtlich. Die Einrechnung von Aufwendungen für präventive Impfmaßnahmen
finde ihre Rechtsgrundlage zwar nicht im Tierseuchengesetz (TierSG) selbst,
werde aber durch das baden-württembergische Ausführungsgesetz zu diesem
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Gesetz gedeckt. Das Landesrecht begründe eigenständige, in kompetenzrecht-
licher Hinsicht nicht zu beanstandende Aufgaben der Antragsgegnerin, zu de-
nen die Gewährung von Beihilfen zu den Kosten von Maßnahmen zur Verhü-
tung von Tierseuchen gehöre. Das Tierseuchengesetz verbiete den Ländern
keine solchen Aufgabenübertragungen. Es sei nur in Bezug auf die Entschädi-
gung für Tierverluste nach §§ 66 ff. abschließend; im Übrigen verbleibe den
Ländern eine eigenständige Regelungskompetenz, wie sich auch aus dem Ge-
setzgebungsverfahren ergebe. Die Kalkulation der Beiträge lasse keine Fehler
erkennen.
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Ver-
waltungsgerichtshofs bleibt ohne Erfolg. Weder weist die Rechtssache die gel-
tend gemachte grundsätzliche Bedeutung auf (1.) noch liegt einer der geltend
gemachten Verfahrensmängel vor (2.).
1. Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO will die Beschwerde in der Frage sehen, ob das Tierseuchengesetz
einer beitragsfinanzierten Erfüllung von Aufgaben entgegensteht, die den Tier-
seuchenkassen, wie der Verwaltungsgerichtshof bindend (vgl. § 137 Abs. 1
VwGO, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO) festgestellt hat, durch Landes-
recht übertragen worden sind. Diese Frage wirft der Antragsteller in verschie-
denen Einkleidungen auf, die jedoch durchweg auf die Klärung hinauslaufen
sollen, in welchem Umfang Bundesrecht eine Sperrwirkung für Länderkompe-
tenzen im Bereich des Tierseuchenrechts begründet.
Zur Klärung dieser Frage, soweit sie entscheidungserheblich ist, bedarf es in-
des keines Revisionsverfahrens, obwohl sich das Bundesverwaltungsgericht zu
ihr bisher nicht geäußert hat. Eine höchstrichterlich nicht geklärte Frage sach-
gerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift muss nicht zwingend in
einem Revisionsverfahren beantwortet werden. Nach der ständigen Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts besteht der dazu erforderliche allgemei-
ne Klärungsbedarf dann nicht, wenn die aufgeworfene Rechtsfrage aufgrund
des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung
ohne Weiteres beantwortet werden kann (Beschlüsse vom 18. Februar 2011
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- BVerwG 2 B 53.10 - NVwZ-RR 2011, 447 und vom 11. Juni 1993 - BVerwG
4 B 101.93 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 22). So liegt es hier, was die streiti-
gen Schutzimpfungen angeht.
Es unterliegt keinem Zweifel, dass Bundesrecht einer Übertragung von Aufga-
ben auf die Tierseuchenkassen durch Landesrecht nicht entgegensteht. Bun-
desrechtlich sind Tierseuchenkassen weder vorgesehen noch vorausgesetzt;
sie werden ausschließlich auf landesrechtlicher Grundlage errichtet, in Baden-
Württemberg durch § 8 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes zum Tierseuchenge-
setz vom 19. November 1987 (GBl. S. 525) als rechtsfähige Anstalt des öffentli-
chen Rechts. Demgemäß entscheidet das Landesrecht, welche Aufgaben einer
Tierseuchenkasse übertragen werden und im Rahmen seiner Kompetenzen
auch, wie diese finanziert werden.
Das Tierseuchengesetz enthält keine Regelung, aus der sich ein an die Länder
gerichtetes Verbot ableiten ließe, eine nach Landesrecht bestehende Tierseu-
chenkasse mit der Durchführung und Finanzierung von Schutzimpfungen zu
betrauen. § 71 Abs. 1 TierSG verpflichtet die Länder lediglich, Regelungen dar-
über zu treffen, wer die für Tierverluste nach §§ 66 ff. TierSG zu zahlende Ent-
schädigung gewährt und wie sie aufzubringen ist. Dabei handelt es sich um ei-
nen Vorbehalt zugunsten des Landesrechts im Rahmen der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz für das Tierseuchenrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG),
mit dem sichergestellt werden soll, dass die spezifische Aufgabe der Entschä-
digungsgewährung durch die Länder in Übereinstimmung mit den bundesrecht-
lichen Vorgaben erfüllt wird. Rückschlüsse auf das Fehlen von Kompetenzen
der Länder im Bereich der Tierseuchenvorsorge - also hinsichtlich der Behand-
lung von entschädigungspflichtigen Tierverlusten vorgelagerten Sachverhalten -
lassen sich daraus nicht herleiten. Solche Rückschlüsse erlaubt aber § 17
Abs. 1 Nr. 17 TierSG gerade für die hier streitigen Impfungen gegen übertrag-
bare Tierkrankheiten. Die Regelung zeigt, auch in der Zusammenschau mit den
Vorschriften über Impfungen und Impfstoffe (vgl. u.a. § 4 Abs. 2 Satz 1, § 17b
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. c und f, § 17c Abs. 1, Abs. 4 Nr. 4 TierSG), dass die
Vorbeugung durch Impfung der Bekämpfung von Tierseuchen im Sinne der
Zweckbestimmung des § 1 Abs. 1 Satz 1 TierSG unterfällt. Insofern enthält das
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Tierseuchengesetz eine klare Aufgabenzuweisung an die Länder. Mangels ei-
ner speziellen Wahrnehmungszuständigkeit für Impfungen bleibt es bei der Re-
gel des § 2 Abs. 1 TierSG, wonach die Durchführung der Vorschriften des Tier-
seuchengesetzes den zuständigen Landesbehörden obliegt. Führen die Länder
Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus (Art. 83 GG), so sind ihnen nach
Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungs-
verfahren überlassen, was die Betrauung einer nach Landesrecht errichteten
Tierseuchenkasse mit damit zusammenhängenden Angelegenheiten ohne Wei-
teres einschließt.
Wegen der Konnexität von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung gemäß
Art. 104a Abs. 1 GG steht bundesrechtlich ebenfalls nichts entgegen, wenn ein
Land für die Erfüllung der Aufgaben nach dem Tierseuchengesetz Beiträge er-
hebt. Das Tierseuchengesetz verwehrt den Ländern eine Beitragserhebung zur
Finanzierung vorbeugender Tierseuchenbekämpfung nicht; für den Sonderfall
der Finanzierung von Entschädigungen ist die Beitragserhebung in § 69 Abs. 3,
§ 71 TierSG als Möglichkeit vorausgesetzt, ohne dass dies ausschließenden
Charakter hätte. Ob eine Beitragsfinanzierung für Impfungen im Übrigen zuläs-
sig und rechtmäßig erfolgt, ist eine Frage nicht revisiblen Landesrechts.
2. Der Beschwerdebegründung lässt sich nicht entnehmen, dass dem Verwal-
tungsgerichtshof ein Verfahrensmangel unterlaufen ist, auf dem die Entschei-
dung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
a) Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof sei der „ungerechtfertigten Einbezie-
hung der Umsatzsteuerzahlungen in die Beitragshöhe“ nicht nachgegangen und
habe diese Problematik gänzlich ungeklärt gelassen, betrifft nicht die zu ermit-
telnden Tatsachen - und damit kein Aufklärungsdefizit -, sondern behauptet ei-
ne fehlerhafte Anwendung des materiellen Rechts. Derartige Fehler sind revisi-
onsrechtlich nur ausnahmsweise dann überprüfbar, wenn sie auf einer akten-
widrigen, gegen die Denkgesetze verstoßenden oder sonst von objektiver Will-
kür geprägten Tatsachen- oder Beweiswürdigung beruhen (vgl. Beschluss vom
12. Februar 2008 - BVerwG 9 B 70.07 - juris Rn. 2 m.w.N.). Dafür ergibt die Be-
schwerdebegründung nichts.
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Sofern sinngemäß die Rüge einer Verletzung des rechtlichen Gehörs erhoben
sein soll, ist darauf hinzuweisen, dass sich der Verwaltungsgerichtshof mit der
Kalkulation der Beitragssätze, die durch eine Einbeziehung der Umsatzsteuer
(die Bruttokosten der Impfung) berührt würde, ausdrücklich befasst hat. Die ge-
richtliche Einschätzung, der Antragsteller habe keinen Grund für konkrete Zwei-
fel an der Kalkulation aufgezeigt, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Sie wird von der Beschwerde nicht erschüttert; schon tatsächlich spricht nichts
dafür, dass die Umsatzsteuer eingerechnet wird. Auch in seinem Schriftsatz
vom 10. August 2010 (S. 12, 3. Absatz) ebenso wie in der Beschwerdebegrün-
dung stellt der Antragsteller insofern lediglich Vermutungen an, was schon aus
der Verwendung der Begriffe „offensichtlich“ und „scheinbar“ deutlich wird.
Letztlich ist die Behauptung ohne tatsächliche Grundlage erhoben, weshalb der
Verwaltungsgerichtshof keine Veranlassung sehen musste, der Frage weiter
nachzugehen oder sich mit ihr in den Entscheidungsgründen vertieft auseinan-
derzusetzen.
b) Keine Frage des Verfahrensrechts, sondern der materiell-rechtlichen Würdi-
gung im Einzelfall ist es auch, ob die streitige Satzungsregelung am Beihilfe-
recht der Europäischen Union (Art. 107 ff. AEUV) zu messen war, weil - wie der
Antragsteller meint - „Direkt-Beihilfen an Viehhalter zu Impfungen und Behand-
lungen“ europarechtswidrig seien. Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof sei der
„Europarechtswidrigkeit der Beihilfezahlungen nicht ausreichend nachgegan-
gen“, richtet sich mithin ebenfalls gegen die Rechtsanwendung, ohne dabei
zumindest einen denkbaren Verfahrensfehler - den die Beschwerde nicht ein-
mal bezeichnet - aufzuzeigen. Allein der Umstand, dass sich der Verwaltungs-
gerichtshof im angefochtenen Urteil zu dieser Frage nicht geäußert hat, führt
angesichts der nur pauschalen Hinweise des Antragstellers im Schriftsatz vom
10. August 2010 auf keinen denkbaren Fehler. Zwar hat der Verwaltungsge-
richtshof offensichtlich keine Veranlassung gesehen, die Beitragserhebung an
Unionsrecht zu messen. Die Beschwerde verdeutlicht mit ihrer fristgerecht vor-
gebrachten Begründung aber nicht, dass dies auf Willkür oder einem der unter
a) genannten Fehler beruht. Insofern bliebe es bei einem nicht revisiblen Sub-
sumtionsfehler. Damit besteht auch von vornherein kein Anlass für die vom An-
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tragsteller erstrebte Aussetzung des Beschwerdeverfahrens mit dem Ziel einer
Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV.
c) Soweit der Antragsteller rügt, der Verwaltungsgerichtshof sei seinem Be-
weisangebot nicht nachgegangen, dass Kosten für veterinär-hygienische Unter-
suchungen bei nationalen Tierschauen übernommen würden, verdeutlicht er
schon nicht, dass damit entscheidungserhebliche streitige Tatsachen unaufge-
klärt geblieben sind. In Wahrheit vermisst der Antragsteller wiederum keine
Sachaufklärung, sondern die Bestätigung seiner Rechtsansicht, für die Kosten-
übernahme fehle eine gesetzliche Grundlage. Deshalb bezeichnet der An-
tragsteller als Ergebnis weiterer Aufklärung auch keine Tatsache, sondern die
Bewertung, es hätte sich herausgestellt, dass die Beitragssätze „auf gesetzwid-
rigen und willkürlichen Entscheidungen“ beruhten. Dieser Ansicht nicht gefolgt
zu sein lässt keinen Verfahrensmangel erkennen. Im Übrigen bleibt auch die
Behauptung, die Kostenübernahme beeinflusse die Beitragshöhe, ohne tat-
sächliche Grundlage, sodass sich eine gerichtsseitige Aufklärung - Beweisan-
träge hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung nicht gestellt -
schlechthin nicht aufdrängen konnte.
Damit bleibt auch die in diesem Zusammenhang erhobene Gehörsrüge ohne
Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich, wie ausgeführt, mit der Kalkulation
der Beitragssätze befasst. Aus den zu a) dargestellten Erwägungen musste er
sich nicht veranlasst sehen, näher darauf einzugehen, ob in der Beitragskalku-
lation Kosten für die Finanzierung von Tierschauen berücksichtigt worden sind.
d) Die Rügen gegen die formelle Wirksamkeit der Genehmigung der Haushalts-
satzung durch das zuständige Ministerium betreffen nicht revisibles Landes-
recht (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO). Ob der ausfertigende Ministerialbeamte befugt
war, die Genehmigung zu unterzeichnen, ob ein Siegelerfordernis bestand, die-
ses im konkreten Fall verletzt worden ist und welche Rechtsfolgen sich daraus
ergeben würden, unterliegt nicht der Prüfung durch das Revisionsgericht. Ver-
fahrensfehler sind insoweit nicht dargelegt und nicht ersichtlich. Dasselbe gilt
für das Vorbringen der Beschwerde zu § 108 Satz 3 der baden-württembergi-
schen Landeshaushaltsordnung.
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e) Die Rüge unterlassener oder fehlerhafter Auswertung von Bundestags-
Drucksachen betrifft die Auslegung des Tierseuchengesetzes und richtet sich
damit wiederum gegen die Anwendung des materiellen Rechts durch den Ver-
waltungsgerichtshof. Ein Verstoß gegen elementare Grundsätze der Auslegung,
die einen Auslegungsfehler revisibel machen würden, ist auch insofern nicht
dargelegt.
Erfolglos rügt die Beschwerde als Verletzung rechtlichen Gehörs, die Bundes-
tags-Drucksache 8/3536 sei zur Urteilsfindung herangezogen worden, obwohl
sie bis dahin weder Verfahrensgegenstand gewesen sei noch sich bei den Ak-
ten befunden habe. Die Drucksache ist von der Antragsgegnerin als Anlage 7
zum Schriftsatz vom 2. August 2010 zur Gerichtsakte gereicht worden; der
Verwaltungsgerichtshof hat die Übersendung dieses Schriftsatzes nebst Anla-
gen an den Vertreter des Antragstellers unter dem 3. August 2010 veranlasst.
Dass die Übersendung fehlgeschlagen wäre, macht die Beschwerde nicht gel-
tend.
f) Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nicht aufgezeigt, soweit der An-
tragsteller rügt, der Verwaltungsgerichtshof habe seinen Vortrag zur Finanzie-
rung von Präventivmaßnahmen nur unter dem Teilaspekt der Finanzierung von
Schutzimpfungen in den Blick genommen und sein Vorbringen zum Regelungs-
gehalt der §§ 66 ff. TierSG fälschlich allein auf Entschädigungen für verendete
Tiere bezogen. Dass der Verwaltungsgerichtshof den Vortrag des Antragstellers
unzutreffend erfasst hätte, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Dies hat der
Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 23. September 2010 zutref-
fend dargelegt; hierauf wird Bezug genommen.
3. Die mit Bezug auf § 4 Nr. 7 der Haushaltssatzung 2009 erhobenen Rügen
sind von vornherein nicht entscheidungserheblich. Sie betreffen nicht den
Streitgegenstand des Normenkontrollverfahrens. Dieser beschränkt sich aus-
weislich des im Tatbestand aufgenommenen Antrags auf § 4 Nr. 2 der Satzung.
Die Richtigkeit der Wiedergabe des in der mündlichen Verhandlung gestellten
Normenkontrollantrags wird gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 314 Satz 1
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ZPO durch den Urteilstatbestand bewiesen; ein Tatbestandsberichtigungsan-
trag des Antragstellers ist ohne Erfolg geblieben (Beschluss des Verwaltungs-
gerichtshofs vom 23. September 2010), eine Überprüfung des unanfechtbaren
Beschlusses (§ 119 Abs. 2 Satz 2 VwGO) durch den Senat scheidet aus. Der
Beweis kann zwar durch das Sitzungsprotokoll entkräftet werden (§ 314 Satz 2
ZPO); die dort enthaltene Antragsfassung deckt sich jedoch mit dem Urteilstat-
bestand. Die Beweiskraft des Sitzungsprotokolls (vgl. § 173 Satz 1 VwGO
i.V.m. § 165 Satz 1 ZPO), dessen Fälschung der Antragsteller nicht behauptet
(vgl. § 165 Satz 2 ZPO), ist nach der Ablehnung des Protokollberichtigungsan-
trags durch den Verwaltungsgerichtshof (Beschluss vom 22. März 2011) nicht
beseitigt, eine eigenständige Nachprüfung der Richtigkeit des Protokolls dem
Senat im Beschwerdeverfahren schon aus tatsächlichen Gründen verwehrt (vgl.
Geiger, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 105 Rn. 29).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestset-
zung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.
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