Urteil des BVerwG vom 20.04.2010

Subjektives Recht, Rechtliches Gehör, Widerruf, Ermessensausübung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 3 B 80.09

VGH 8 B 08.3282

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 20. April 2010

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Buchheister

beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungs-

gerichtshofs vom 23. Juli 2009 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf alle drei Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Be-

schwerde des Klägers bleibt ohne Erfolg. Die mit seiner Beschwerde geltend

gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.

Der Kläger, der eine Cafe-Bar betreibt, beansprucht von der Beklagten die Er-

teilung einer Sondernutzungserlaubnis nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 des Bayeri-

schen Straßen- und Wegegesetzes (BayStrWG) unter anderem für eine Frei-

sitzfläche, für die im Jahr 2005 bereits der Beigeladene eine unbefristete Son-

dernutzungserlaubnis erhalten hatte. Die Beklagte lehnte diesen Teil des An-

trags ab, da keine Gründe für den Widerruf der Sondernutzungserlaubnis des

Beigeladenen vorlägen. Auf die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage

hat das Verwaltungsgericht die Beklagte zur Neubescheidung verpflichtet. Das

Berufungsgericht hat die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klage

insgesamt abgewiesen. Die vom Kläger begehrte Sondernutzungserlaubnis

setze den Widerruf der dem Beigeladenen für dieselbe Fläche erteilten Son-

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dernutzungserlaubnis voraus. Ein subjektiv-öffentliches Recht auf ermessens-

fehlerfreie Entscheidung über den Widerruf der einem Dritten erteilten Geneh-

migung gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG bestehe jedoch nur bei

Verwaltungsakten mit Drittwirkung. Bei einer Sondernutzungserlaubnis nach

Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG handele es sich grundsätzlich nicht um einen

solchen Verwaltungsakt mit Drittwirkung. Der Anliegergebrauch des Klägers,

aus dem sich für ihn eine subjektive Rechtsposition ergeben könne, werde

durch die bestehende Sondernutzungserlaubnis nicht berührt. Auch auf eine

Verletzung des Gleichheitssatzes könne sich der Kläger nicht berufen. Der Bei-

geladene habe schon vor dem Antrag des Klägers eine unbefristete Sondernut-

zungserlaubnis besessen. Sie sei erteilt worden, bevor die Beklagte mit den

Beschlüssen vom 15. November 2009 ihre Verwaltungspraxis dahin geändert

habe, dass nur noch befristete Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden. Der

Kläger habe nicht substanziiert dargetan, dass diese grundsätzlich zulässige

Änderung aus unsachlichen Gründen erfolgt sei.

1. Der Rechtssache kommt nicht die vom Kläger geltend gemachte grundsätzli-

che Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu.

a) Er hält zum einen die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob Art. 49

Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Ent-

scheidung begründe, wenn der Widerruf der einem Dritten erteilten Sondernut-

zungserlaubnis Voraussetzung für die Erteilung einer inhaltsgleichen Sonder-

nutzungserlaubnis zugunsten des Antragstellers sei.

Dabei geht der Kläger - mit dem Berufungsgericht und der Beklagten - zutref-

fend davon aus, dass die Erteilung der von ihm begehrten Sondernutzungser-

laubnis den Widerruf der dem Beigeladenen für die gleiche Fläche zuvor erteil-

ten Sondernutzungserlaubnis zur Voraussetzung hat. Der Anspruch auf ermes-

sensfehlerfreie Entscheidung, dessen Bestehen im Revisionsverfahren geklärt

werden soll, muss sich demgemäß auf die von der Beklagten zu treffende Ent-

scheidung über die vollständige oder teilweise Aufhebung der dem Beigelade-

nen erteilten Sondernutzungserlaubnis erstrecken. Mit seiner Fragestellung ver-

kennt der Kläger, dass sich ein subjektives Recht auf ermessensfehlerfreie Ent-

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scheidung über den Widerruf dieser Sondernutzungserlaubnis nicht oder jeden-

falls nicht primär aus Art. 49 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG selbst ergeben kann. Die

rechtliche Grundlage hierfür ist vielmehr vor allem in der Norm zu suchen, die

die Voraussetzungen für die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernut-

zungserlaubnis regelt, hier also in Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG. Es kommt

darauf an, ob diese Regelung auch dem Zweck dient, Dritte vor dem Erlass

einer Sondernutzungserlaubnis zu schützen. Der Bayerische Verwaltungsge-

richtshof nimmt insoweit in ständiger Rechtsprechung an, dass es sich bei der

Sondernutzungserlaubnis nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG grundsätzlich

nicht um einen Verwaltungsakt mit drittschützender Wirkung handelt (vgl.

BayVGH, Beschlüsse vom 24. November 2003 - 8 CS 03.2279 - NVwZ-RR

2004, 886 und vom 17. September 2003 - 8 C 03.1543 - NVwZ-RR 2004, 308).

Da Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG eine nicht revisible Norm des Landesrechts

ist (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO), wäre das Bundesverwaltungsgericht bei der

Durchführung eines Revisionsverfahrens an diese Auslegung durch das Beru-

fungsgericht gebunden. Ausgehend hiervon wäre die vermeintliche Grundsatz-

frage in dem erstrebten Revisionsverfahren keiner weiteren revisionsgerichtli-

chen Klärung zugänglich.

b) Auch die weitere aus Sicht des Klägers klärungsbedürftige Frage, ob eine

Ermessensbetätigung mit Art. 40 BayVwVfG und § 114 VwGO in Einklang

steht, die sich allein am Prioritätsprinzip orientiert und den Gleichheitssatz hint-

anstellt, rechtfertigt eine Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung

im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht. Diese Frage kann nicht allgemein

beantwortet werden. Vielmehr ist die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung

- unterstellt, der Kläger hätte einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Ent-

scheidung über den Widerruf der den Beigeladenen begünstigenden Sonder-

nutzungserlaubnis - anhand aller relevanten Umstände des konkreten Einzel-

falls zu beurteilen und somit einer grundsätzlichen fallübergreifenden Klärung

nicht zugänglich. Die vom Kläger genannten Art. 40 BayVwVfG und § 114

VwGO geben dabei den Maßstab vor, anhand dessen die behördliche Ermes-

sensausübung vorzunehmen bzw. dann gerichtlich zu überprüfen ist. Dass die

Auslegung dieser Normen selbst klärungsbedürftige Fragen aufwirft, wird in der

Beschwerde nicht dargetan.

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2. Die behauptete Abweichung des berufungsgerichtlichen Urteils vom Be-

schluss des Bundesverwaltungsgerichtes vom 12. August 1980 - BVerwG 7 B

155.79 - (Buchholz 11 Art. 5 GG Nr. 59 = NJW 1981, 472) liegt nicht vor.

In diesem Beschluss hat das Bundesverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf

frühere Entscheidungen ausgesprochen, dass sich die Erlaubnispflicht für stra-

ßenrechtliche Sondernutzungen auch deshalb rechtfertigen lässt, weil sie dem

öffentlichen Bedürfnis Rechnung tragen kann, beim Zusammentreffen gegen-

läufiger Straßennutzungsinteressen verschiedener Straßenbenutzer den erfor-

derlichen Interessenausgleich zu schaffen (sog. Ausgleichs- und Verteilungs-

funktion der Sondernutzungserlaubnis). Damit ist aber nicht gesagt, dass nach

dem Entscheidungsprogramm für die Erteilung einer landesrechtlichen Sonder-

nutzungserlaubnis stets alle denkbaren Interessenkonflikte auszugleichen sind.

Über den konkreten Inhalt des jeweiligen im Landesrecht enthaltenen Erlaub-

nisvorbehalts entscheiden vielmehr die Landesgerichte. Es gerät deshalb nicht

in Widerspruch zu den Ausführungen in dem Beschluss vom 12. August 1980,

wenn das Berufungsgericht Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG im Falle einer

Konkurrenz gleichartiger Nutzungen auf derselben Straßenfläche keine Aus-

gleichs- und Verteilungsfunktion und deshalb insoweit auch keine drittschüt-

zende Wirkung beimisst.

3. Schließlich ist auch der vom Kläger behauptete Verfahrensmangel (§ 132

Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht festzustellen.

Einen Verfahrensfehler sieht der Kläger zum einen darin, dass das Berufungs-

gericht unzutreffend angenommen habe, er habe sich nicht substanziiert mit

den von Ausschüssen der Beklagten am 15. November 2005 gefassten Be-

schlüssen auseinandergesetzt. Tatsächlich habe er sich aber bereits in einem

erstinstanzlichen Schriftsatz mit der Verwaltungspraxis der Beklagten befasst

und herausgearbeitet, dass eine Ungleichbehandlung mit dem Beigeladenen

darin zu sehen sei, dass er selbst - anders als dieser - keine unbefristete Son-

dernutzungserlaubnis erhalten habe; außerdem seien die Erlaubnisse zuguns-

ten des Beigeladenen immer schon unbefristet ergangen. Dieser Vortrag führt

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schon deshalb nicht auf einen Verfahrensfehler, weil das Berufungsgericht kei-

neswegs davon ausgegangen ist, dass der Kläger sich nicht mit den genannten

Beschlüssen der Beklagten auseinandergesetzt habe. Abgestellt hat es in die-

sem Zusammenhang vielmehr darauf, dass der Kläger nicht substanziiert und

unter Auseinandersetzung mit diesen Ausschussbeschlüssen dargetan habe,

die Beklagte habe damit ihre Verwaltungspraxis bei der Erteilung von Sonder-

nutzungserlaubnissen aus unsachlichen Gründen geändert (vgl. Rn. 40 des

Berufungsurteils).

Ebenso wenig hat das Berufungsgericht - wie der Kläger weiter rügt - wesentli-

chen Sachvortrag übergangen und ihm rechtliches Gehör verweigert, indem es

seinen Vortrag nicht beachtet habe, die Erlaubnisse zugunsten des Beigelade-

nen seien - anders als bei ihm - immer schon unbefristet gewesen. Richtig dar-

an ist, dass das Berufungsgericht davon ausgeht, es habe der Verwaltungspra-

xis der Beklagten entsprochen, Sondererlaubnisse für Freisitze in der ersten

Saison nur befristet zu erteilen (vgl. Rn. 40 des Berufungsurteils). Dies war aber

- entgegen der Behauptung des Klägers - auch beim Beigeladenen der Fall; er

hatte ausweislich der Verwaltungsakten und entsprechend dem Beklagtenvor-

trag für die der unbefristeten Sondernutzungserlaubnis vom 31. Januar 2005

vorangegangenen Saison 2004 ebenfalls nur eine befristete Sondernutzungser-

laubnis erhalten.

Soweit der Kläger darüber hinaus die Argumentation des Berufungsgerichts in

Zweifel zieht, soweit es keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz annimmt,

handelt es sich um Angriffe gegen dessen rechtliche Würdigung, nicht aber um

die Darlegung eines Verfahrensfehlers im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Festsetzung des

Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 und

2 GKG.

Kley

Liebler

Buchheister