Urteil des BVerwG vom 30.07.2002, 3 B 80.02

Aktenzeichen: 3 B 80.02

Gemeingebrauch, Sondernutzung, Beschwerdeschrift, Rüge

B U N D E S V E R W A L T U N G S G E R I C H T

BESCHLUSS

BVerwG 3 B 80.02 VGH 5 S 3057/99

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 30. Juli 2002 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k und Dr. B r u n n

beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 31. Januar 2002 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 14 250 festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Beschwerde ist unbegründet. Das Beschwerdevorbringen, das

sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO als gegeben

ansieht, führt nicht auf einen solchen Zulassungsgrund.

1. Unbegründet sind zunächst die Verfahrensrügen.

a) Zu Unrecht behauptet die Beschwerde, dem angefochtenen Urteil hafte der Verfahrensmangel 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) einer ungenügenden Aufklärung 86 Abs. 1 VwGO) bzw. einer Zugrundelegung eines falschen, unvollständigen Sachverhalts an

(S. 2 bis 5 der Beschwerdeschrift vom 21. Mai 2002).

Ob einem tatsachengerichtlichen Urteil ein Verfahrensmangel

anhaftet, hängt von dem eingenommenen Rechtsstandpunkt des

Tatsachengerichts ab, und zwar unabhängig davon, ob dieser

rechtliche Ansatz zutreffend ist oder nicht. Hieran gemessen

musste der Verwaltungsgerichtshof keine weitere Sachverhaltsaufklärung betreiben, namentlich brauchte er den in der

Beschwerdeschrift bezeichneten Beweisanträgen nicht

nachzugehen:

aa) Die von der Beschwerde beanstandeten tatsächlichen Annahmen auf S. 32 des Urteilsumdrucks, insbesondere zunächst die

Annahmen von den gezielten und kurzen "Ansprachen", sind Teil

der Urteilsgründe, die sich mit der Frage befassen, ob Verfassungsrecht dazu zwingt, die im Streitfall in Rede stehenden

Aktivitäten des Klägers deswegen als zulassungsfreien Gemein-

gebrauch zu bewerten, weil bereits ein Erlaubnisvorbehalt für

die in Rede stehende Betätigung verfassungsrechtlich unangemessen sei (Urteilsumdruck S. 29 ff.). In diesem Zusammenhang

hat es der Verwaltungsgerichtshof für entscheidungserheblich

angesehen, ob und inwieweit im Streitfall die Ausgangslage eine rechtlich andere ist als diejenige, die dem Beschluss des

Bundesverfassungsgerichts (Kammer) vom 18. Oktober 1991

- 1 BvR 1377/91 - (NVwZ 1992, 53 f.) zugrunde lag. Der Verwaltungsgerichtshof hat insoweit eine andere Ausgangslage angenommen; während im vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen

Fall davon auszugehen gewesen sei, dass Passanten, die an einem Flugblatt oder einer Broschüre kein Interesse haben, die

Möglichkeit hätten, dem Verteiler aus dem Weg zu gehen, sei

dies im Streitverfahren anders, weil sich die Missionierer des

Klägers nach deren eigenem Vorbringen im Straßenraum "unauffällig" bewegten und Passanten gezielt ansprächen, was ein

solchermaßen überraschter Passant nicht verhindern könne; beim

Verteilen von Zeitungen und Zeitschriften komme überdies hinzu, dass diese nicht nur im Einzelfall von einer oder wenigen

Personen verteilt würden, sondern im Rahmen von groß angelegten, von einer Organisation geplanten und gesteuerten, regelmäßig wiederkehrenden Werbe- und Aufklärungsaktionen, wobei

bis zu 26 Verteiler mehrere Stunden gleichzeitig mitwirkten.

Vor dem Hintergrund dieser tatsächlichen und rechtlichen Annahmen liegt es auf der Hand und bedarf keiner vertieften Begründung, dass es im Zusammenhang mit der dargelegten, für den

Verwaltungsgerichtshof maßgeblichen rechtlichen Frage nicht

darauf ankommen kann - wie es die Beschwerde unter Beweis gestellt wissen will -, ob und inwieweit bei einzelnen Aktionen

des Klägers Zeitschriften verteilt wurden, ohne dass Passanten

angesprochen wurden, bzw. ob und inwieweit die einzelnen

Druckschriftenverteiler immer mehrere Exemplare der Druckschriften im Arm getragen haben, so dass sie von weitem als

Druckschriftenverteiler erkennbar gewesen seien; die insoweit

erfolgte Ablehnung des Beweisantrags als unerheblich durch den

Verwaltungsgerichtshofs ist daher nicht zu beanstanden.

Im Übrigen bleibt es unerfindlich, wie der Kläger seine beiden

Aussagen miteinander in Übereinstimmung bringen will, die Missionierer bewegten sich - zum einen - im Straßenraum unauffällig, um aus dieser unauffälligen Haltung Passanten gezielt anzusprechen, und sie trügen - zum anderen - immer mehrere

Exemplare von Druckschriften im Arm, so dass sie von weitem

als Druckschriftenverteiler erkennbar seien.

bb) Die Beschwerde führt auch nicht deswegen zum Erfolg, weil

sich - so die Begründung - eine weitere Sachverhaltsaufklärung

(Beweiserhebung) bzw. zumindest eine Erörterung in der mündlichen Verhandlung deshalb aufgedrängt habe, weil das Urteil die

falsche Feststellung enthalte, die Druckschriften seien "immer

nur in groß angelegten Aktionen verteilt worden"; diese Rüge

geht schon deswegen fehl, weil das angefochtene Urteil weder

ausdrücklich noch der Sache nach eine entsprechende Aussage

enthält, die auch nach dem Zusammenhang der Urteilsgründe unstimmig bzw. überflüssig wäre.

Nach dem vom Verwaltungsgerichtshof eingenommenen rechtlichen

Standpunkt konnte es vielmehr nur maßgeblich sein, ob und inwieweit die Werber des Klägers typischer- und üblicherweise

geplant und regelmäßig wiederkehrend über Einzelfälle hinaus

verkaufend tätig waren (vgl. insbesondere S. 24 des Urteilsumdrucks).

b) Auch die Rüge, das Gericht sei von einem falschen Sachverhalt ausgegangen und habe dadurch gegen den Überzeugungsgrundsatz verstoßen (S. 5 unten bis S. 8 oben der Beschwerdeschrift), geht fehl; sie leidet an einem unzutreffenden Verständnis der gerichtlichen Annahmen.

Die Beschwerde rügt, der Verwaltungsgerichtshof gehe davon

aus, dass der Kläger nicht versucht habe, das streitige Verfahren durch Stellung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu beenden; er habe in den Urteilsgründen

ausgeführt, dass das Erfordernis der vorgängigen Einholung einer Sondernutzungserlaubnis für den Kläger keine unzumutbaren

organisatorischen Schwierigkeiten auslöse (S. 30 des Urteils).

Während sich die letzterwähnten Ausführungen in den Urteilsgründen ausmachen lassen, findet sich für die erstgenannte Behauptung darin kein Beleg. Für den Verwaltungsgerichtshof hatte dieser Gesichtspunkt auch keine ausschlaggebende Bedeutung.

Ihm ging es im Zusammenhang der Urteilsgründe auf S. 30 ausschließlich darum, dass das Erfordernis der vorherigen Einholung einer Sondernutzungserlaubnis für geplante (regelmäßig

wiederkehrende) Verkaufs- und Werbeaktivitäten (regelmäßig)

für den Kläger keine unzumutbaren organisatorischen Schwierigkeiten auslöse, weil es - so die Urteilsgründe - dem Kläger

ohne weiteres möglich sei, den Ort und den zeitlichen Umfang

solcher Aktivitäten zu benennen, um die Beklagte in die Lage

zu versetzen, die straßenrechtliche Verträglichkeit der Aktivitäten zu prüfen und zu bewerten; insoweit komme möglicherweise auch nur ein einmalig durchzuführendes Erlaubnisverfahren in Betracht.

Vor diesem Hintergrund kann nicht zweifelhaft sein, dass der

Behauptung der Beschwerde, das Urteil beruhe auf dem angenommenen Verfahrensverstoß, von vornherein die Grundlage entzogen

ist. Dies gilt auch in Ansehung des Umstandes, dass das Gericht durchaus das Vorbringen des Klägers zur Kenntnis genommen und erwogen hat, die Beklagte habe in den Gründen der angefochtenen Verfügung vom 19. Januar 1995 die Ablehnung eines

Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis bereits

angekündigt, so dass eine Antragstellung zwecklos erscheine;

in den nachfolgenden Urteilsgründen legt der Verwaltungsge-

richtshof nämlich insoweit (lediglich) dar, dass selbst die

Ankündigung der Ablehnung eines Erlaubnisantrags nicht den

- vom Kläger vertretenen und von der Beschwerde aufgenommenen - Schluss rechtfertige, ein Erlaubnisvorbehalt müsse dann

insoweit "suspendiert" werden, als in dem vorbezeichneten Umfang Gemeingebrauch anzunehmen sei. Diese rechtliche Ableitung

hat indessen erkennbar nichts mit der vorbezeichneten Behauptung der Beschwerde zu tun, das Gericht gehe davon aus, der

Kläger habe nicht versucht, das streitige Verfahren durch

Stellung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu beenden; diese rechtliche Ableitung steht im Übrigen auch - entgegen der insoweit sinngemäß geltend gemachten

Auffassung der Beschwerde - nicht in einem zwingenden logischen Widerspruch zu den entscheidungstragenden Ausführungen

des vorerwähnten Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts.

2. Entgegen der Berühmung der Beschwerde weicht das angefochtene Urteil auch nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO

von dem Beschluss vom 4. Juli 1996 - BVerwG 11 B 23.96 -

(Buchholz 407.56 Nr. 5) ab.

Die Beschwerde meint, in der vorgenannten Entscheidung sei

(auf S. 3 f. des Beschlussabdrucks = a.a.O. S. 5 f.) der

Rechtssatz aufgestellt worden, dass bei der Beantwortung der

Frage, ob eine bestimmte Tätigkeit im öffentlichen Straßenraum, die dem Schutzbereich von Art. 4 GG unterfällt, Gemeingebrauch oder Sondernutzung ist, auf die näheren Umstände des

Einzelfalles abzustellen sei und eine rechtsgrundsätzliche

Festlegung nicht möglich sei; demgegenüber führe das angefochtene Urteil (auf S. 23 Mitte) aus, dass aufgrund der gebotenen

typisierenden Betrachtungsweise auch Handlungen, die dem

Schutzbereich von Art. 4 GG unterfielen, bereits aufgrund der

Art der Betätigung nicht Gemeingebrauch sein könnten. Diese

Annahme ist eindeutig unzutreffend:

Zum einen verkennt die Beschwerde den Inhalt der herangezogenen Gründe aus dem Beschluss vom 4. Juli 1996. Dort ist nämlich lediglich eine auf die Behauptung der Grundsatzbedeutung

gestützte Rüge mit der Begründung zurückgewiesen worden, die

zur Begründung formulierte Frage umfasse eine Vielzahl von unterschiedlichen Fallgestaltungen, die sämtlich dem unscharfen

Begriff des "kommunikativen Verkehrs" zugeordnet werden könnten, deren rechtliche Beurteilung aber von den näheren Umständen des Einzelfalles abhänge und sich deshalb einer rechtsgrundsätzlichen Festlegung entziehe.

Zum anderen wiche das angefochtene Urteil mit den beanstandeten Urteilsgründen selbst dann nicht im Sinne des § 132 Abs. 2

Nr. 2 VwGO ab, wenn der in Bezug genommenen Entscheidung vom

4. Juli 1996 der von der Beschwerde formulierte abstrakte

Rechtssatz zu entnehmen wäre. Denn sie dienen lediglich zur

Begründung der gerichtlichen Annahme, bei den dem Kläger untersagten Verkaufsaktivitäten handele es sich um "entgeltliche

Tätigkeiten gegenüber Nichtmitgliedern", welche nicht (mehr)

unter den Begriff des in Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen eröffneten Gemeingebrauchs im zuvor ausführlich beschriebenen landesrechtlichen Verständnis fielen. Die

nach dem rechtlichen Ansatz des Verwaltungsgerichtshofs "gebotene typisierende Betrachtungsweise" bezieht sich mithin auf

den Aspekt der Entgeltlichkeit im Zusammenhang mit dem Verkauf

von Büchern/Broschüren, womit an die Urteilsgründe angeknüpft

wird, in denen zuvor (S. 22 f.) hinsichtlich des Aspekts der

Gewinnerzielung das Erfordernis einer detaillierten betriebswirtschaftlichen Analyse verneint wird.

Im Übrigen belegen die Gründe des Beschlusses vom 4. Juli 1996

(vgl. auch den Leitsatz), dass es auch im Streitverfahren im

Grunde genommen um die gleichen Fragen geht, deren Beantwortung durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

(sowie der Oberverwaltungsgerichte) der Kläger nicht akzeptie-

ren will; hier wie dort geht es darum, dass es regelmäßig

nicht zu beanstanden ist, wenn ein Oberverwaltungsgericht in

Anwendung und Auslegung einschlägigen Landesrechts (zwar das

bloße Verteilen von Werbezetteln und Faltblättern dem Gemeingebrauch zuordnet, aber) intensivere Formen einer "persönlichen Einwirkung" auf Straßenpassanten als Sondernutzung ansieht (Beschluss vom 4. Juli 1996 a.a.O. S. 6; vgl. auch Beschluss vom 10. November 1998 - BVerwG 3 B 125.97 -); und hier

wie dort geht es darum, dass das behördliche Kontrollverfahren

der Sondernutzungserlaubnis mit den von dem Kläger in Anspruch

genommenen Grundrechten grundsätzlich vereinbar ist, weil es

dazu dient, die verschiedenen grundrechtlich geschützten Belange, die bei der Benutzung öffentlicher Straßen (Fußgängerbereiche) miteinander in Konflikt geraten können, in Einklang

zu bringen, und weil der Zwang, zu diesem Zweck eine Erlaubnis

zu beantragen, in der Regel nur eine geringe und damit keine

unverhältnismäßige Belastung darstellt (a.a.O. S. 6 f.).

Von vornherein unverständlich ist schließlich die Behauptung

der Beschwerde, der Verwaltungsgerichtshof habe den Rechtssatz

aufgestellt, dass - zur Abgrenzung zwischen Sondernutzung und

Gemeingebrauch - auf Motive abzustellen sei, die in den konkreten Umständen der Straßenbenutzung nicht hervorträten, womit er vom vorerwähnten Beschluss vom 4. Juli 1996 abgewichen

sei; die insoweit herangezogenen Urteilsgründe dienen lediglich dazu, die Frage zu verneinen, ob von einem Verkauf von

Büchern und Broschüren in nur geringem Umfang gesprochen werden könne - was, so sind die Darlegungen wohl zu verstehen,

auch einem Verkauf den Charakter des Gemeingebrauchs verleihen

könnte -, wenn die Missionierer des Klägers jeweils nur einige

Exemplare zum Verkauf mit sich führen sollten.

3. Das Beschwerdevorbringen führt schließlich auch nicht auf

eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1

VwGO, die die Beschwerde in der Klärung der Frage sieht, ob

"eine Verwaltungsbehörde Handlungen im öffentlichen Straßenraum, die dem vorbehaltlos gewährten Schutz von Art. 4 GG unterfallen aber gleichwohl sondernutzungserlaubnispflichtig

sind, als erlaubnisfrei dulden" muss, "wenn sie sich auf der

anderen Seite weigert, einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselbe Handlung entgegenzunehmen

und/oder zu bearbeiten".

Abgesehen davon, dass bereits fraglich ist, ob sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vom Tatsachengericht

festgestellten Tatsachen überhaupt stellen würde, kann die Beantwortung der Frage im verneinenden Sinne nicht zweifelhaft

sein, so dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens

zur Gewinnung eines Erkenntnisses mit einer ebensolchen Aussage nicht bedarf.

Allerdings wäre dem Kläger auch in einem Revisionsurteil ohne

weiteres beizupflichten, wenn er darlegt, es könne weder verfassungs- noch einfachgesetzlich angehen, dass zuständige Behörden rechtzeitig und auch ansonsten ordnungsgemäß angebrachte Sondernutzungserlaubnis-Anträge bestimmter Antragsteller

(wie des Klägers) nicht oder so spät abschlägig bescheiden,

dass eine zu Recht beanspruchte Sondernutzung nicht formell

rechtmäßig durchgeführt werden kann.

Selbst eine - hier zugunsten des Klägers lediglich unterstellte - belegte ständige Praxis der vorerwähnten Art zwänge jedoch nicht zu einem Automatismus, wie er in der von der Beschwerde formulierten Frage vorgezeichnet wird. Ein solcher

könnte auch nicht aus den Gründen des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Oktober 1991 (a.a.O. S. 54) abgeleitet werden, wie die Beschwerde offenbar annimmt. Soweit das

Bundesverfassungsgericht dort die Möglichkeit aufzeigt, der

Bedeutung der in Rede stehenden Grundrechte könne dadurch

Rechnung getragen werden, dass für einzelne Flugblattverteiler

eine grundsätzliche Pflicht der zuständigen Behörde zur Duldung nicht genehmigter Flugblattverteilung bestehe, sind diese

Aussagen vor dem Hintergrund der zuvor dargelegten Annahme zu

bewerten, dass regelmäßig bei bloßer Flugblattverteilung nicht

von einer sondernutzungspflichtigen Betätigung ausgegangen

werden könne (also grundsätzlich von Gemeingebrauch auszugehen

sei); nach den das Bundesverwaltungsgericht als Revisionsgericht bindenden Annahmen des angefochtenen Urteils zu den tatsächlichen Umständen, die die grundsätzlich irrevisible und

damit gleichfalls bindende Einschätzung der in Rede stehenden

Aktivitäten als landesrechtliche Sondernutzung tragen, hätte

es in einem Revisionsverfahren indessen von der wesentlich anderen Ausgangslage der Sondernutzung auszugehen.

Den berechtigten Interessen des Klägers, möglichst zeitig

- und jedenfalls vor einer geplanten Aktion - hinsichtlich von

Anträgen auf entsprechende Erlaubnisse beschieden zu werden,

kann gleichwohl dadurch Rechnung getragen werden, dass Verwaltungsgerichte nicht nur in Hauptsache-, sondern auch und gerade in Eilverfahren den von der Verfassung (insbesondere von

Art. 19 Abs. 4 GG) vorgegebenen effektiven Rechtsschutz gewähren, wofür die Rechtsprechung eine Vielzahl geeigneter Rechtsschutzgesuche sowie -gewährungen aufgezeigt hat und bereithält.

Von einer weiteren Begründung sieht der beschließende Senat

gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; bei der

Streitwertfestsetzung orientiert sich der beschließende Senat

an der berufungsgerichtlichen Festsetzung.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Brunn

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