Urteil des BVerwG vom 31.01.2008
Bad, Gefahr, Zahl, Genehmigung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 B 77.07
OVG 13 A 3388/03
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 31. Januar 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick und Dr. Dette
beschlossen:
Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Beschluss des Oberverwaltungsge-
richts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 8. Mai 2007
wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 10 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Der Kläger beansprucht eine Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit einer
Taxe in Bad Honnef. Der Beklagte lehnte den Antrag nach Einholung eines im
Juli 2000 erstellten Gutachtens über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes
im Rhein-Sieg-Kreis ab. Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene
Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auf Berufung des Klägers hin
hat das Oberverwaltungsgericht den Beklagten mit Beschluss vom 8. Mai 2007
zur Erteilung der beantragten Genehmigung verpflichtet, allerdings unter dem
Vorbehalt der Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach
§ 13 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG -.
Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in die-
sem Beschluss bleibt ohne Erfolg. Der nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gerügte
Verfahrensfehler ist nicht erkennbar.
Der Beklagte beanstandet, das Oberverwaltungsgericht habe nicht ohne Zuzie-
hung eines Sachverständigen entscheiden dürfen, dass die vom Beklagten
zugrunde gelegte Zahl von Taxengenehmigungen für Bad Honnef als zu niedrig
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erscheine und jedenfalls keine verifizierbaren Anhaltspunkte dafür erkennbar
seien, dass bei Zulassung weiterer Taxen dort ein ruinöser Wettbewerb konkret
zu erwarten sei; erst recht habe das Gericht nicht ohne sachverständige Hilfe
annehmen dürfen, dass bei einer Erhöhung der Taxendichte um 20 % die
Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Bad Honnef nicht bedroht sei.
Der geltend gemachte Verstoß gegen die dem Gericht nach § 86 Abs. 1 VwGO
obliegende Sachaufklärungspflicht liegt nicht vor.
Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kommt dem vom Be-
klagten eingeholten Gutachten, dem Zahlenmaterial aus den Jahren 1998/99
zugrunde liegt, nur ein begrenzter Aussagewert zu, weil es nicht speziell auf
Bad Honnef bezogen und hinsichtlich dieser Stadt zu pauschal sei, um als
Maßstab für die Beurteilung der konkreten Verhältnisse dienen zu können. Zwar
nehme das Gutachten für Bad Honnef eine harte Konkurrenzsituation an,
dennoch deuteten die Umstände, die im Laufe des von der Zeitspanne deutlich
über den Beobachtungszeitraum des § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG hinaus-
gehenden Verfahrens dargelegt worden seien, darauf hin, dass das Taxenge-
werbe in Bad Honnef als relativ „gesund“ erscheine. Das Gericht führt dafür
folgende Indizien an:
1. die seit 1999 gleichbleibende Zahl von Taxen,
2. der von den Gutachtern angeführte über dem Kreis-
durchschnitt und dem Bundesdurchschnitt liegende
Kaufkraftindex in Bad Honnef,
3. keine Rückgabe von Taxikonzessionen mindestens in
den letzten zehn Jahren,
4. die Übertragung einer Taxikonzession mit Genehmi-
gung des Beklagten in jüngerer Zeit und
5. die von dem Beklagten geführten Vormerklisten.
Ausgehend von der dem Berufungsurteil zugrunde gelegten Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts und auch unter Berücksichtigung des prozes-
sualen Verhaltens des Beklagten musste das Oberverwaltungsgericht bei die-
ser Tatsachenlage keine Veranlassung zu weiterer Sachaufklärung haben.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat im Anschluss an das Bundesverfassungs-
gericht (Beschluss vom 8. Juni 1960 - BVerfGE 11, 168) in ständiger Recht-
sprechung entschieden, dass objektive Zulassungsschranken für den Beruf des
Taxenunternehmers verfassungsrechtlich nur zum Schutz eines überragend
wichtigen Gemeinschaftsgutes zulässig und die Existenz und das Funktionieren
des Taxenverkehrs als ein solches Gemeinschaftsgut anzusehen sind
(BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 - BVerwG 7 C 94.86 - BVerwGE 79, 208
<210 f.> m.w.N.). In Umsetzung dieser verfassungsrechtlich geforderten Vor-
gaben darf nach § 13 Abs. 4 PBefG die Genehmigung für den Verkehr mit Ta-
xen nur versagt werden, „wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch
beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das
örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird“. Ziel der Be-
stimmung ist nicht der Schutz der bereits in dem Beruf Tätigen vor wirtschaftlich
spürbarer Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen Risiken des Berufs; gerecht-
fertigt ist die Zulassungsbeschränkung vielmehr nur bei der Gefahr einer Über-
setzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das örtliche Taxengewerbe in
seiner Existenz und damit in seiner Funktionsfähigkeit bedrohenden Wettbe-
werbs. Diese Gefahr muss konkret beweisbar eingetreten oder nach der sorg-
fältig begründeten Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe ge-
rückt sein (BVerfG a.a.O. S. 191; BVerwG a.a.O. S. 210). Gefordert ist dem-
nach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die
Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
höchstens zuzulassenden Taxen, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer
Taxen das örtliche Taxengewerbe „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen
Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein
(Urteil vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C 44 und 45.88 - BVerwGE 82, 295
<297>). Die Annahme einer solchen, die Versagung weiterer Genehmigungen
rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prog-
nostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der
dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1
bis 4 PBefG einige beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (BVerwG, Urteil
vom 7. September 1989 a.a.O. S. 302). Es ist jedenfalls nicht Aufgabe der
Verwaltungsgerichte, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermitt-
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lungen dazu anzustellen, ob die bloß behaupteten, aber nicht belegten Gefah-
renmomente existieren.
Eben dies verlangt aber der Beklagte mit seiner Sachaufklärungsrüge. Gestützt
ist die angegriffene Versagung der Taxengenehmigung ausschließlich auf die
Ausführungen des von der Behörde eingeholten Gutachtens, das nach den in-
soweit bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts in Bezug auf
Bad Honnef zu pauschal ist, um als Grundlage und Maßstab für eine Beurtei-
lung der dortigen konkreten Verhältnisse dienen zu können. Es fehlt somit jegli-
cher nachvollziehbarer Beleg für die von der Behörde prognostizierte Gefahr
und damit an konkreten Ansatzpunkten für eine weitere Sachaufklärung. Hinzu
kommt, dass das Oberverwaltungsgericht aufgrund von im Einzelnen angeführ-
ten Umständen sogar positive Anhaltspunkte dafür festgestellt hat, dass eine
Bedrohung des Taxengewerbes in Bad Honnef bei der Zulassung weiterer Ta-
xen nicht zu befürchten ist.
Unabhängig davon darf nicht außer Acht gelassen werden, dass das Verwal-
tungsgericht der Behörde zwar die Ordnungsmäßigkeit ihrer allein auf das
- vom Oberverwaltungsgericht nicht für tauglich befundene - Gutachten gestütz-
ten Prognose bescheinigt hatte, dass aber das Zahlenmaterial dieses Gutach-
tens im Zeitpunkt der berufungsgerichtlichen Entscheidung mehr als sieben
Jahre alt war. Der Beklagte durfte sich vor allem deswegen nicht darauf be-
schränken, sich die gutachtlichen Ausführungen aus dem Jahre 2000 zu eigen
zu machen, ohne aktuellere Ermittlungen anzustellen, als die Gutachter selbst
eine erneute Untersuchung nach Ablauf von drei Jahren empfohlen hatten.
Auch deswegen fehlte es im hier maßgeblichen Zeitpunkt an einer tragfähigen
Grundlage für die Prognose des Beklagten.
Ein zur Zulassung der Revision führender Sachaufklärungsmangel liegt schließ-
lich auch nicht darin, dass das Oberverwaltungsgericht der Klage ohne weitere
Ermittlungen stattgegeben hat, obwohl der Kläger bei Beachtung der Vormerk-
listen erst an dritter Stelle zu berücksichtigen wäre und sich somit nach den
Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts die Zahl der zugelassenen Taxen
in Bad Honnef um 20 % erhöhen würde. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob
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das Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen
ohne weiteres davon ausgehen durfte, dass eine Bedrohung der Funktionsfä-
higkeit des örtlichen Taxengewerbes bei einer solchen Zunahme von Fahrzeu-
gen nicht zu erwarten sei; denn bei richtiger Rechtsanwendung hätte die ge-
richtliche Verpflichtung zur Genehmigungserteilung unter den hier gegebenen
Voraussetzungen nur gefordert, dass die Gefahr für die Funktionsfähigkeit des
örtlichen Taxengewerbes nicht offenkundig ist. Das Bundesverwaltungsgericht
hat entschieden, dass ein Bewerber, der die subjektiven Zulassungsvorausset-
zungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, einen Anspruch auf Erteilung einer Ta-
xengenehmigung hat, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose
über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxen-
gewerbes höchstens zuzulassenden Taxen fehlt und die Behörde nicht sub-
stantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen las-
sen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann
(Urteil vom 7. September 1989 a.a.O. Leitsatz 4 und S. 300). Ausgehend davon
durfte das Oberverwaltungsgericht der Klage ohne zusätzliche Ermittlungen
stattgeben, weil es einerseits an solchem substantiierten Vorbringen des Be-
klagten fehlte und andererseits der Kläger eine Rangstelle erreicht hatte, bei
der für das Gericht der Eintritt der von dem Beklagten behaupteten Gefahr bei
der Erteilung von Genehmigungen bis einschließlich dieser Rangstelle jeden-
falls nicht offenkundig war.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestset-
zung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.
Kley
van Schewick
Dr. Dette
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