Urteil des BVerwG, Az. 3 B 75.06

Erlass, Rechtliches Gehör, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Rechtsgrundlage
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 B 75.06
VGH 2 S 831/05
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Oktober 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Dette und Prof. Dr. Rennert
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs
Baden-Württemberg vom 30. März 2006 wird zurückge-
wiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 88 972,34 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Revision kann nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
Die behaupteten Verfahrensmängel liegen nicht vor.
a) Die Beschwerde rügt, dass das Berufungsgericht zur Frage des Personalbe-
darfs und der Personalkosten kein Sachverständigengutachten eingeholt habe.
Hierin sieht sie eine Verletzung der Erörterungspflicht (§ 104 Abs. 1 VwGO),
des Gebots, rechtliches Gehör zu gewähren (§ 108 Abs. 2 VwGO), sowie der
Pflicht, den Sachverhalt von Amts wegen zu erforschen (§ 86 Abs. 1 VwGO).
In diesem Zusammenhang bemängelt die Beschwerde zum einen, dass das
Berufungsgericht in der mündlichen Verhandlung nicht deutlich gemacht habe,
dass es die Heranziehung von Vorgaben aus dem Jahre 1995 im Rahmen der
Personalkostenermittlung für zulässig erachte. Ein Verfahrensmangel ist damit
nicht dargetan. Das Gericht ist nicht verpflichtet, seine Rechtsauffassung im
Rahmen der Erörterung der Sach- und Rechtslage offenzulegen. Im Übrigen
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stand die rechtliche Zulässigkeit dieser Methode der Personalkostenermittlung
zwischen den Beteiligten gerade im Streit, und der Klägerin hatte hierzu aus-
führlich vorgetragen. Er macht nicht geltend, durch die bemängelte Verfah-
rensweise des Gerichts an weiterem Vortrag gehindert gewesen zu sein.
Die Beschwerde rügt zum Zweiten, das Berufungsgericht habe sich eigene
Sachkunde beigelegt, ohne diese zuvor oder doch in seinem Urteil näher be-
gründet zu haben. Sie legt indes nicht dar, inwiefern an dieser Sachkunde
Zweifel angebracht sein sollten.
Zum Dritten und vor allem wendet die Beschwerde ein, das Berufungsgericht
habe sich von einer unzutreffenden materiell-rechtlichen Vorstellung leiten las-
sen, indem es die Anforderungen missachtet habe, welche nach europäischem
Gemeinschaftsrecht an die Gebührenkalkulation zu stellen seien. Damit ist in-
des ein Verfahrensmangel nicht dargetan. Welche Ermittlungen erforderlich
sind, bestimmt sich nach dem materiellen Recht, welches das Gericht selbst
seiner Entscheidung zugrunde legt.
b) Die Beschwerde rügt des Weiteren, dass das Berufungsgericht weder in der
Niederschrift über den Termin zur mündlichen Verhandlung noch im Tatbestand
seiner Entscheidung festgehalten habe, dass der Beklagte eingeräumt habe, im
Rahmen seiner Gebührenkalkulation einen bestimmten Umstand übersehen zu
haben; und dass das Berufungsgericht Tatbestand und Niederschrift auch
nachträglich nicht berichtigt habe. Ein Verfahrensfehler ist hierin nicht zu sehen.
Die behauptete Erklärung des Beklagten musste nicht nach § 105 VwGO i.V.m.
§ 160 Abs. 3 Nr. 3 ZPO in die Niederschrift aufgenommen werden, weil es ein
- die Sachaufklärung des Gerichts erübrigendes - Geständnis im Sinne des §
288 ZPO im Verwaltungsprozess nicht gibt. Im Übrigen legt die Klägerin nicht
dar, inwiefern die angefochtene Berufungsentscheidung auf dem behaupteten
Verfahrensmangel beruhen sollte.
Die Anregung, die Revision zuzulassen, musste das Berufungsgericht nicht in
den Tatbestand seines Urteils aufnehmen, weil es über diesen Punkt ohnehin
von Amts wegen zu entscheiden hatte (§ 132 Abs. 1 VwGO).
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2. Mit Blick auf die Rechtsgrundlage der angefochtenen Gebührenbescheide
kommt der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung nicht zu (§ 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO).
a) In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesver-
waltungsgerichts ist geklärt, dass nationales Recht die Umsetzung einer Richt-
linie des Gemeinschaftsrechts den Ländern bzw. den Kommunalkörperschaften
überlassen darf und dass dies auch für die Umsetzung der Richtlinie
85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der veteri-
när- und hygienerechtlichen Kontrollen von tierischen Erzeugnissen usw. (ABl L
Nr. 32 S. 14) in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. De-
zember 1993 (ABl L Nr. 340 S. 15) bzw. in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG
des Rates vom 26. Juni 1996 (ABl L Nr. 162 S. 1) gilt. Das schließt die Befugnis
ein, gemäß Art. 2 Abs. 3 bzw. Art. 5 Abs. 3 sowie gemäß Kapitel I Nr. 4 des
Anhangs A unter den dort genannten Voraussetzungen einen höheren Betrag
als die EG-Pauschalgebühr zu erheben (EuGH, Urteile vom 10. November
1992 - Rs. C-156/91 - Hansa Fleisch Ernst Mundt, Slg. I-5567, 5589
ff.> und vom 9. September 1999 - Rs. C-374/97 - Feyrer, Slg. I-5153, 5167
; Senat, Beschlüsse vom 26. April 2001 - BVerwG 3 BN 1.01 - LRE
41, 115, vom 21. Juni 2002 - BVerwG 3 BN 9.01 - und vom 27. Juni 2002
- BVerwG 3 BN 4.01 -). Damit steht zugleich fest, dass jede hiernach zur
Rechtsetzung befugte Gebietskörperschaft der Bundesrepublik Deutschland
das Gemeinschaftsrecht für ihren jeweiligen Hoheitsbereich umsetzt und dass
die Wirksamkeit dieser Umsetzungsakte nicht davon abhängig ist, dass die
Umsetzung auch in allen anderen Gebieten der Bundesrepublik Deutschland
bereits erfolgt ist.
b) Ferner ist geklärt, dass europäisches Gemeinschaftsrecht nicht grundsätzlich
hindert, die erforderliche Umsetzung rückwirkend vorzunehmen. Namentlich
darf eine Richtlinie des sekundären Gemeinschaftsrechts rückwirkend noch zu
einem Zeitpunkt umgesetzt werden, zu dem sie bereits geändert oder außer
Kraft gesetzt worden ist, sofern der Umsetzungsakt sich vermöge der Rückwir-
kung für einen Zeitraum Geltung beimisst, zu dem die umgesetzte Richtlinie
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ihrerseits noch in Geltung stand. Die Auffassung der Beschwerde, die Aufhe-
bung der umzusetzenden Richtlinie hindere ihre Umsetzung für die Zukunft
schlechthin, findet im geltenden Gemeinschaftsrecht keine Stütze (Urteil vom
18. Oktober 2001 - BVerwG 3 C 1.01 - Buchholz 316 § 60 Nr. 6 =
NVwZ 2002, 486).
Entsprechendes gilt im Verhältnis zwischen Bundesrecht und Landesrecht.
Damit bleibt § 24 Abs. 2 FlHG, auch wenn die Vorschrift durch Art. 7 Nr. 7 des
Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts vom
1. September 2005 (BGBl I S. 2618) mit Wirkung vom 7. September 2005 er-
satzlos aufgehoben worden ist, auf Sachverhalte bis zum 6. September 2005
anwendbar. Das schließt landesrechtliche Normsetzungsakte ein, die zwar spä-
ter erfolgen, sich aber für die Zeit vor dem 7. September 2005 Geltung beile-
gen. Vollends bleiben landesrechtliche Normen, die noch unter der Geltung des
Fleischhygienegesetzes und zu dessen Ausführung erlassen sind, auch nach
dessen Aufhebung in Kraft, jedenfalls wenn sie eine aus sich heraus handhab-
bare Regelung treffen wie das baden-württembergische Gesetz zur Ausführung
des Fleischhygienegesetzes hinsichtlich seiner gebührenrechtlichen Bestim-
mungen. Im Übrigen beruht die Kompetenz der Länder zur Umsetzung der er-
wähnten EG-Richtlinie nicht auf bundesrechtlicher Ermächtigung, sondern er-
gibt sich unmittelbar aus Art. 70 GG (Urteil vom 27. April 2000 - BVerwG 1 C
7.99 - BVerwGE 111, 143 <147 f.>).
c) Eine andere Frage ist, ob der rückwirkende Erlass einer Gebührenordnung
im jeweiligen Fall den - strengen - Voraussetzungen entspricht, die das Ge-
meinschaftsrecht und vor allem das nationale Verfassungsrecht hieran stellen.
Mit Blick auf die Fleischuntersuchungsgebühren hat das Bundesverwaltungsge-
richt derartige rückwirkend erlassene Gebührenordnungen bereits verschie-
dentlich gebilligt. Es ist hierbei davon ausgegangen, dass das europäische
Gemeinschaftsrecht die Mitgliedstaaten zur Erhebung kostendeckender Gebüh-
ren verpflichtet und dass die betroffenen Betriebe schon aufgrund der gemein-
schaftsrechtlichen und der bundesrechtlichen Vorgaben gemäß § 24 Abs. 2
FlHG mit der Erhebung derartiger kostendeckender Gebühren rechnen muss-
ten. Die häufigen Verzögerungen beim Erlass der nötigen Rechtsgrundlagen
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hatten ihren Grund zumeist in anfänglichen Unklarheiten über Inhalt und
Reichweite des einschlägigen Gemeinschaftsrechts. Bei dieser Sachlage hin-
dern Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes nicht, die Rechtsgrundlage für die
Gebührenerhebung erst nachträglich rückwirkend zu schaffen (Beschluss vom
27. April 2000 - BVerwG 1 C 12.99 - Buchholz 418.5 Nr. 21 = LRE
39, 45; Urteil vom 18. Oktober 2001 a.a.O. ; Beschlüsse vom
28. Juni 2002 - BVerwG 3 BN 5.01, 6.01 und 7.01 -). Das gilt vollends, wenn
der nationale Normgeber eine ältere Rechtsgrundlage, die sich als fehlerhaft er-
weist, nachträglich rückwirkend durch eine neue Rechtsgrundlage ersetzt und
dabei bestimmt, dass es infolge der rückwirkenden Anwendung der neuen
Rechtsgrundlage zu keinen höheren Gebühren kommen darf, als eine Berech-
nung auf der Grundlage des älteren Rechts ergeben hätte (Beschluss vom
29. März 2005 - BVerwG 3 BN 1.04 -).
Die Beschwerde trägt nichts vor, woraus sich ergäbe, dass diese Grundsätze
einer erneuten Überprüfung unterzogen werden müssten.
Die Beschwerde stellt zum einen in Frage, ob die Befugnis zum rückwirkenden
Erlass von Rechtsnormen nach einem Wechsel des zuständigen Normgebers
auf den Zeitraum seiner Zuständigkeit begrenzt sei oder vor den Beginn seiner
Zuständigkeit zurückgreifen dürfe. Damit spielt sie auf den Umstand an, dass in
Baden-Württemberg durch Art. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebüh-
renrechts vom 14. Dezember 2004 (GBl S. 895) die Zuständigkeit zur Regelung
der kostenpflichtigen Tatbestände und der Höhe der Gebühren vom Ministerium
auf die Landratsämter und die Stadtkreise verlagert wurde. Hierbei gibt das
Gesetz in Art. 17 Abs. 5 zu erkennen, dass die Landratsämter und Stadtkreise
auch zum Erlass von Rechtsnormen berechtigt sein sollten, deren Geltung
rückwirkend auf Zeiträume vor Beginn ihrer Zuständigkeit - äußerstenfalls bis
zum 1. Januar 1995 - erstreckt wird. Inwiefern dies bislang ungeklärte Rechts-
fragen zu den gemeinschaftsrechtlichen oder zu den verfassungsrechtlichen
Voraussetzungen einer Rückwirkung aufwirft, legt die Beschwerde nicht dar.
Ebenso wenig wird deutlich, inwiefern allein hierdurch ein begründetes Vertrau-
en der Klägerin enttäuscht worden sein sollte.
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Zum anderen zieht die Beschwerde in Zweifel, ob der rückwirkende Erlass einer
neuen Gebührenordnung mit einem „Systemwechsel“ einhergehen durfte.
Während das beklagte Land mit der Verordnung vom 10. April 1995 (GBl
S. 351) und sodann aufgrund des Gesetzes vom 20. Juli 1998 (GBl S. 459), das
insoweit rückwirkend zum 1. Januar 1995 in Kraft gesetzt wurde, Pauschalge-
bühren erhoben und diese für bestimmte Betriebe auf der Grundlage von
Kapitel I Nr. 4 Buchstabe a des Anhangs A zur Richtlinie 85/73/EWG an-
gehoben hatte, sieht die Rechtsverordnung des im vorliegenden Fall zuständi-
gen Landratsamts, die sich ebenfalls rückwirkende Kraft zum 1. Januar 1995
beilegt, nunmehr „spezifische“ Gebühren auf der Grundlage von Kapitel I Nr. 4
Buchstabe b des Anhangs A vor. Auch insofern macht die Beschwerde indes
nicht deutlich, inwiefern dies ungeklärte Fragen zu den Voraussetzungen auf-
wirft, unter denen ein rückwirkender Erlass von Rechtsnormen gemeinschafts-
oder verfassungsrechtlich zulässig ist, noch zeigt sie auf, inwiefern hierdurch
das Vertrauen der Klägerin in den Fortbestand der bisherigen Regelung ent-
täuscht worden sei. Mit Recht hat das Berufungsgericht insofern auf die Be-
stimmung des Art. 17 Abs. 5 des Gesetzes vom 14. Dezember 2004 verwiesen,
derzufolge die Rückwirkung zu keiner höheren Gebührenfestsetzung führen
dürfe, als nach dem bisherigen Recht zulässig gewesen wäre. Ob diese Be-
stimmung im Einzelfall der Klägerin zutreffend angewendet wurde, wirft für sich
genommen keine klärungsbedürftige Rechtsfrage auf und verleiht dem Rechts-
streit auch keine über diesen Einzelfall hinausweisende Bedeutung.
Ganz allgemein scheint sich die Beschwerde dagegen zu wenden, dass der
Beklagte mit dem rückwirkenden Erlass einer neuen Gebührenordnung ver-
sucht, die Erhebung von höheren Gebühren als die EG-Pauschalgebühr - auch
in Ansehung der Kosten für Untersuchungen auf Trichinen - auf eine nunmehr
einwandfreie Rechtsgrundlage zu stellen. Sie beruft sich darauf, dass unter der
Geltung der bisherigen Gebührenordnungen infolge deren Fehlerhaftigkeit le-
diglich die Mindestgebühr in Höhe der EG-Pauschale hätte erhoben werden
können. Das ist richtig, besagt aber nichts zu der Frage, ob die Klägerin darauf
hätte vertrauen dürfen, für diese Zeiträume keinesfalls - auch nicht durch rück-
wirkenden Erlass einer neuen Rechtsgrundlage - zu höheren kostendeckenden
Gebühren herangezogen zu werden. Ein derartiges Vertrauen aber konnte sich
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angesichts der von Anfang an wiederholt und unzweideutig dokumentierten Ab-
sicht des Beklagten, derartige kostendeckende Gebühren zu erheben,
schlechterdings nicht bilden.
Nur hinzuweisen ist schließlich darauf, dass dem rückwirkenden Erlass einer
neuen Rechtsnorm nicht entgegenstehen kann, dass eine ältere Rechtsnorm
rechtskräftig für nichtig erklärt wurde oder dass Gebührenbescheide, die auf
diese ältere Rechtsnorm gestützt waren, rechtskräftig aufgehoben wurden. Die
Rechtskraft beurteilt vergangenes Geschehen, besagt aber nichts über die Zu-
lässigkeit künftiger - inhaltlich abweichender - Rechtsetzung. Inwiefern sich aus
dem Gewaltenteilungsgrundsatz anderes ergeben sollte, ist unerfindlich.
d) Die Frage, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen ein Mitgliedstaat für
die Kosten für die Untersuchung auf Trichinen eine gesonderte Gebühr (oder
Teilgebühr) erheben darf, stellt sich nicht, da das Verwaltungsgericht die ange-
fochtenen Bescheide insoweit durchgängig aufgehoben hat.
3. Hinsichtlich der angefochtenen Gebührenbescheide selbst besitzt die
Rechtssache ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO).
Insoweit hält die Beschwerde offenbar für klärungsbedürftig, ob ein Gebühren-
bescheid, der auf eine Gebührenordnung gestützt wurde, deren Gebührensätze
betriebsbezogen kalkuliert waren, unter Berufung auf eine später rückwirkend
erlassene neue Gebührenordnung aufrechterhalten werden kann, wenn deren
Gebührensätze nicht mehr betriebsbezogen, sondern für den gesamten Zu-
ständigkeitsbereich der gebührenerhebenden Behörde - hier eines Land-
ratsamts - kalkuliert sind. Die Beschwerde zeigt indes nicht auf, welche Fragen
zum revisiblen Recht sich in diesem Zusammenhang stellen. Sie spricht ledig-
lich die Grenzen für ein zulässiges Nachschieben von Gründen an und verweist
hierzu auf die Rechtsprechung, derzufolge ein Nachschieben von Gründen
nicht zu einer „Wesensveränderung“ des angefochtenen Abgabenbescheides
führen dürfe, unter anderem nicht dazu, dass der Bescheid seinen Bezugsge-
genstand verändert (Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 12.81 -
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BVerwGE 64, 356 <358>). Sie legt aber nicht dar, inwiefern diese Grundsätze
der Überprüfung und Fortentwicklung bedürften. Stattdessen behauptet sie,
das Berufungsgericht habe diese Grundsätze verkannt. Damit rügt sie lediglich
eine unrichtige Rechtsanwendung. Im Übrigen verkennt sie, dass ein Austausch
des Bezugsgegenstandes hier nicht vorliegt: Unverändert werden Gebühren für
die Fleischuntersuchungen erhoben, die in einem bestimmten Zeitraum im Be-
trieb der Insolvenzschuldnerin vorgenommen wurden.
4. Die von der Beschwerde behaupteten Divergenzen (§ 132 Abs. 2 Nr. 2
VwGO) liegen nicht vor.
Das Berufungsurteil weicht nicht von dem Urteil des Senats vom 9. Oktober
2002 - BVerwG 3 C 17.02 - ab. Dort hatte der Senat ausgesprochen, dass die
Mitgliedstaaten neben der EG-Pauschalgebühr keine gesonderte nationale Ge-
bühr für Trichinen- oder bakteriologische Untersuchungen erheben dürfen.
Hiermit hat sich das Berufungsgericht nicht in Widerspruch gesetzt. Zur rechtli-
chen Zulässigkeit einer gesonderten nationalen Gebühr für Trichinen- oder bak-
teriologische Untersuchungen neben der EG-Pauschalgebühr verhält es sich
gar nicht.
Das Berufungsurteil weicht auch nicht von dem Beschluss des Senats vom
28. Juni 2002 - BVerwG 3 BN 5.01 - ab. Die Beschwerde entnimmt dieser Ent-
scheidung den Rechtssatz, dass ein Mitgliedstaat neben einer Pauschalgebühr
- und zwar auch nicht neben einer betriebsbezogen erhöhten nationalen Pau-
schalgebühr - nicht eine zusätzliche Gebühr für Trichinen- oder bakteriologische
Untersuchungen erheben dürfe. Das Berufungsgericht hat nichts anderes
ausgesprochen. Es hat lediglich angenommen, dass die Kosten für diese be-
sonderen Untersuchungen in die erhobene Gebühr - sei dies eine Pauschal-
oder eine „spezifische“ Gebühr - eingerechnet werden dürften. Das aber ist
selbstverständlich. Wenn eine gegenüber der EG-Pauschale erhöhte Gebühr
- die ungeachtet ihrer verbreiteten Bezeichnung als „Gemeinschaftsgebühr“
gleichwohl eine nationale Gebühr ist - sämtliche durch die Fleischuntersuchung
veranlassten Kosten abgelten soll und die Trichinen- bzw. die bakteriologische
Untersuchung zur Fleischuntersuchung gehören (vgl. EuGH, Urteil vom 30. Mai
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2002 - Rs. C-284/00 und C-288/00 - Stratmann, Slg. I-4613, 4632 ),
dürfen auch deren Kosten in die Gebührenberechnung eingestellt werden (vgl.
Beschluss vom 27. Juni 2005 - BVerwG 3 B 52.05 - m.w.N.).
Hinsichtlich der übrigen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, auf
welche sich die Beschwerde beruft, wird schon keine Abweichung dargelegt;
vielmehr behauptet die Beschwerde insoweit lediglich eine unrichtige Rechts-
anwendung. Dasselbe gilt hinsichtlich der angeführten Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts.
5. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2
VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des
Streitwerts auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 sowie § 72
Nr. 1 GKG.
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Dr. Dette
Prof. Dr. Rennert
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