Urteil des BVerwG, Az. 3 B 52.08

Verordnung, Investition, Wiederkehrende Leistung, Produktion
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 B 52.08
OVG 8 A 11113/07
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 8. September 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Dette und Prof. Dr. Rennert
beschlossen:
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Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts
Rheinland-Pfalz vom 30. Januar 2008 wird zurückgewie-
sen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren und - insoweit in Abänderung des Beschlus-
ses des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 25. Mai 2007
und des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Rhein-
land-Pfalz vom 30. Januar 2008 - für beide Vorinstanzen
auf 10 580 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Der Rechtssache kommt die vom Kläger
geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung nicht zu (§ 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO).
Das Oberverwaltungsgericht hat einen Anspruch des Klägers auf Anerkennung
einer besonderen Lage aufgrund von Investitionen gemäß Art. 21 der Verord-
nung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl Nr. L 141
S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1974/2004 vom 29. Oktober 2004
(ABl Nr. L 345 S. 85) verneint, weil der Kläger weder vor Beginn der Investiti-
onsmaßnahme der zuständigen Behörde einen Investitionsplan oder ein
Investitionsprogramm vorgelegt noch andere objektive Nachweise für das Vor-
liegen einer Investition erbracht hat. Dabei hat das Oberverwaltungsgericht je-
weils vorausgesetzt, dass der Investitionsplan oder die anderen objektiven
Nachweise ergeben müssen, dass die Investition auf die Schaffung zusätzlicher
Produktionskapazitäten für die Haltung männlicher Rinder gerichtet war. In die-
sem Zusammenhang wirft der Kläger die Rechtsfrage auf, ob über den Nach-
weis der Schaffung zusätzlicher Produktionskapazitäten, die für die Bullenmast
objektiv geeignet sind, hinaus auch in subjektiver Hinsicht die Absicht einer In-
vestition gerade in die Haltung männlicher Rinder verlangt werden könne. Diese
Frage rechtfertigt nicht die Durchführung des angestrebten Revisionsverfah-
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rens; auch der Einholung einer Vorabentscheidung bedarf es nicht (vgl. EuGH,
Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. 283/81 - Slg. S. 3415 - CILFIT).
Sie lässt sich anhand des Gesetzeswortlauts zweifelsfrei - im bejahenden Sin-
ne - beantworten.
Nach Art. 21 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 müssen
die Investitionen in einem Plan oder Programm vorgesehen sein, dessen
Durchführung spätestens am 15. Mai 2004 begonnen hat. Hieraus hat das Be-
rufungsgericht zutreffend gefolgert, dass der Investitionsplan vor Beginn der
Investitionsmaßnahme bestanden haben muss und dass die Investitionsmaß-
nahme die Umsetzung dieses Plans bezwecken muss. Ein Investitionsplan
schließt aber schon nach seinem Wortsinn ein, dass mit der geplanten Maß-
nahme die Absicht verfolgt wird, die Produktionsbedingungen oder -kapazitäten
in einer bestimmten Hinsicht und in einem bestimmten Ausmaß zu verbessern
oder zu erweitern, und dass dies als betriebswirtschaftlich zweckmäßig ange-
sehen wird. Es genügt daher nicht, dass ein zusätzlicher Stall gebaut wird und
dass hierfür ein Bauplan oder eine Baugenehmigung vorliegt. Vielmehr muss
die Errichtung des Stalles der Verwirklichung eines vorher festgelegten Be-
triebszieles dienen, das mit der Investition verfolgt wird.
Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 begünstigt zudem nur Investitionen,
die der Kapazitätserweiterung in einem bestimmten Produktionssektor dienen.
Dies ergibt sich aus seinem Sinn und Zweck. Es handelt sich um eine Ausnah-
mevorschrift, die dem Vertrauensschutz dient. Die Betriebsprämie wird nach
dem sog. Standardmodell gemäß Art. 37 Abs. 1 i.V.m. Anhang VI, Art. 38 der
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl
Nr. L 270 S. 1) auf der Grundlage derjenigen Zahlungen errechnet, die der je-
weilige Betriebsinhaber im Rahmen bestimmter Stützungsregelungen in einem
zurückliegenden Bezugszeitraum - den Jahren 2000 bis 2002 - bezogen hat. In
der Betriebsprämie werden also - vereinfachend gesagt - bestimmte zuvor be-
zogene Direktzahlungen fortgeschrieben. Nach Art. 21 der Verordnung (EG)
Nr. 795/2004 der Kommission sollen nun ausweislich ihres 17. Erwägungs-
grundes Zahlungsansprüche auch in Ansehung solcher Investitionen gewährt
werden, die bei Nichteinführung der Betriebsprämie zu einer Erhöhung ihres
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Direktzahlungsbetrags geführt hätten. Die Vorschrift schützt also das Vertrauen
in den Fortbestand des bisherigen Systems der Direktzahlungen, wenn dieses
bereits zu Investitionen geführt hat. Das setzt aber voraus, dass die Investition
von vornherein mit dem Zweck verbunden war, eine bestimmte Produktion auf-
zunehmen oder auszuweiten, die nach dem bisherigen System mit bestimmten
Direktzahlungen gefördert wurde. Der Ausnahmecharakter der Vorschrift
schließt es umgekehrt aus, tatsächlichen Veränderungen der Produktionsbe-
dingungen erst im Nachhinein eine Bestimmung zu geben, für die sie vielleicht
objektiv geeignet sind, für die sie aber nicht eigens geschaffen worden waren.
Dies gilt umso mehr, als die Betriebsprämie schon nach dem Standardmodell
der Art. 37, 38 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ausweislich des in An-
hang VI aufgeführten Kataloges zwar zahlreiche, durchaus aber nicht sämtliche
bisherigen Direktzahlungen erfasst. Hieraus ist zu schließen, dass eine Investi-
tion nur dann geeignet ist, eine besondere Lage im Sinne des Art. 21 der Ver-
ordnung (EG) Nr. 795/2004 zu begründen, wenn sie eine Produktion betrifft, die
von einer der in diesem Katalog genannten Direktzahlungen begünstigt war. Es
ist unzulässig, eine auf eine andere Produktion gezielte Investition im Nachhi-
nein umzuwidmen; vollends ist es unzulässig, eine ungezielte Veränderung der
Produktionsbedingungen erst im Nachhinein für eine bestimmte Produktion zu
widmen. Für Deutschland muss in diesem Zusammenhang bedacht werden,
dass § 5 des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes (BetrPrämDurchfG) vom
21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) von der durch Art. 59 Abs. 1 und 3 der Verord-
nung (EG) Nr. 1782/2003 eröffneten Möglichkeit Gebrauch macht, das Stan-
dardmodell mit dem Regionalmodell zu kombinieren, die Betriebsprämie mit
anderen Worten nur teilweise „betriebsindividuell“ auf der Grundlage der vorhe-
rigen Direktzahlungen des Betriebes, im Übrigen aber - und im Verlaufe einer
Anpassungszeit zunehmend (vgl. § 6 BetrPrämDurchfG) - „flächenbezogen“ auf
der Grundlage der Betriebsfläche zu ermitteln (vgl. BTDrucks 15/2553 S. 18 f.,
24 f.). In der Konsequenz dieses Kombinationsmodells fließen in den betriebs-
individuellen Betrag nur einige der in Anhang VI zur Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 genannten Direktzahlungen ein (§ 5 Abs. 2 BetrPrämDurchfG).
Dies schränkt zugleich den Anwendungsbereich des Art. 21 der Verordnung
(EG) Nr. 795/2004 ein. Wenn nämlich Art. 21 nur Investitionen in Erwartung
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derjenigen Direktzahlungen nach dem alten System erfasst, die nach Einfüh-
rung der Betriebsprämie in deren betriebsindividuelle Berechnung einfließen, so
begründen solche Investitionen keine besondere Lage im Sinne von Art. 21 der
Verordnung (EG) Nr. 795/2004, die nicht den betriebsindividuellen, sondern den
flächenbezogenen Betrag der Betriebsprämie betreffen oder von der Betriebs-
prämie überhaupt nicht erfasst werden. Dementsprechend führen Fälle zu
berücksichtigender Investitionen nach § 15 Abs. 1 der Betriebsprämiendurch-
führungsverordnung (BetrPrämDurchfV) vom 3. Dezember 2004 (BGBl I
S. 3204) zu einer Veränderung nur des betriebsindividuellen Betrages der Be-
triebsprämie.
Nach allem liegt eine Investition im Sinne von Art. 21 der Verordnung (EG)
Nr. 795/2004 nur vor, wenn die Investitionsmaßnahme in der Absicht begonnen
wurde, die Kapazitäten für eine bestimmte Produktion zu schaffen, zu erweitern
oder zu verbessern und auf diesem Wege Ansprüche für zusätzliche Direktzah-
lungen zu begründen; diese Direktzahlungen müssen zudem vom betriebsindi-
viduellen Betrag der Betriebsprämie erfasst sein. Die Vorschrift knüpft damit an
in der Vergangenheit liegende Umstände an. Darin hat das Berufungsgericht
mit Recht keine unzulässige Rückwirkung gesehen. Die Vorschrift dient im Ge-
genteil gerade dem Vertrauensschutz und damit dazu, eine grundrechtlich be-
denkliche Entwertung in der Vergangenheit ins Werk gesetzter Investitionen,
die bei unvermittelter Einführung des Betriebsprämiensystems zu besorgen
wäre, zu vermeiden. Dass Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 den Ver-
trauensschutz auf Investitionsmaßnahmen beschränkt, die von vornherein auf
eine sektorbezogene Kapazitätserweiterung abzielten, dient der Vermeidung
von Missbrauch und lässt sich daher nicht beanstanden.
Dass es sich um eine Investition im vorbeschriebenen Sinne handelt, muss der
Betriebsinhaber der zuständigen Behörde gemäß Art. 21 Abs. 2 der Verordnung
(EG) Nr. 795/2004 nachweisen. Dies kann er tun, indem er der Behörde den
Plan oder das Programm für die Investition übermittelt (UAbs. 1 Satz 2). Liegen
weder ein Plan noch Programme in Schriftform vor, können die Mitgliedstaaten
andere objektive Nachweise für das Vorliegen einer Investition berücksichtigen
(UAbs. 2). Es mag offen bleiben, ob dies die Ermächtigung an die
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Mitgliedstaaten enthält, die Berücksichtigung anderer objektiver Nachweise vor-
zusehen oder auszuschließen. Auch wenn andere objektive Nachweise schon
kraft Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen sind, so kann dieser alternative
Weg des Nachweises doch nichts daran ändern, dass es sich um eine Investi-
tion im vorgenannten Sinne handeln muss. Der andere Nachweis muss mithin
auch belegen, dass die Investitionsmaßnahme mit Blick auf eine bestimmte
Produktion begonnen wurde. Auch dies ergibt sich zweifelsfrei schon aus dem
Wortlaut der Vorschrift und ihrem systematischen Zusammenhang mit Art. 21
Abs. 2 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004, so dass es auch hierzu we-
der der Durchführung eines Revisionsverfahrens noch der Einholung einer Vor-
abentscheidung des Europäischen Gerichtshofs bedarf.
Die übrigen vom Kläger bezeichneten Fragen betreffen § 15 BetrPrämDurchfV.
Sie rechtfertigen die Zulassung der Revision schon deshalb nicht, weil das Be-
rufungsgericht die angefochtene Entscheidung hauptsächlich allein auf Art. 21
der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 (UA S. 9 ff.) und nur hilfsweise auch auf
§ 15 BetrPrämDurchfV gestützt hat (UA S. 14 ff.: „darüber hinaus ...“). Ist die
angefochtene Entscheidung aber - selbständig tragend - auf mehrere Begrün-
dungen gestützt, so ist die Revision nur dann zuzulassen, wenn hinsichtlich
jeder der verschiedenen Begründungen ein Zulassungsgrund geltend gemacht
wird und vorliegt (stRspr; vgl. Beschluss vom 9. Dezember 1994 - BVerwG
11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4). Im vorliegen-
den Falle hat der Kläger schon hinsichtlich der Hauptbegründung des Beru-
fungsurteils einen durchgreifenden Zulassungsgrund nicht geltend gemacht.
Damit scheidet die Zulassung der Revision aus, ohne dass es noch darauf an-
käme, ob die hinsichtlich der Hilfsbegründung bezeichneten Rechtsfragen der
Klärung in einem Revisionsverfahren bedürften.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Streitwert ist gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG
nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der
Sache nach Ermessen zu bestimmen. Auf dieser Grundlage ist der Streitwert in
Fällen der vorliegenden Art auf den Mehrbetrag festzusetzen, um den der Refe-
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renzwert der Betriebsprämie im Falle des Erfolgs der Klage zu erhöhen wäre.
Die Voraussetzungen des § 42 Abs. 3 GKG oder des § 9 ZPO für eine Verviel-
fachung des Mehrbetrages liegen nicht vor. Die Betriebsprämie ist schon keine
wiederkehrende Leistung, sondern wird alljährlich neu - und ggf. unterschiedlich
neu - beantragt und festgesetzt. Hinzu kommt, dass nicht der Anspruch auf
Zahlung der Prämie für ein bestimmtes Jahr im Streit steht, sondern der Refe-
renzwert, der dem Zahlungsanspruch zugrunde liegt. Deshalb aber besteht
umgekehrt auch kein Anlass, den Mehrbetrag in Anlehnung an Ziff. 24.2 des
Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Stand 7/2004 (abgedruckt
in Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, Anhang), um ein Viertel zu vermindern (so
aber OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. November 2006 - 10 OA 223/06 - juris;
zustimmend OVG Saarlouis, Beschluss vom 25. April 2007 - 1 E 163/07 - juris
und die Vorinstanzen). Auch wenn die umstrittene Festsetzung des Refe-
renzwerts für die Betriebsprämie noch nicht den Zahlungsanspruch selbst, son-
dern dessen Grundlage betrifft, so geht es doch nicht lediglich um eine Ober-
grenze, die im Zuge alljährlicher Produktionsschwankungen häufig nicht voll-
ständig ausgeschöpft wird, wie dies etwa bei der individuellen Höchstgrenze für
Direktzahlungen für Mutterkühe der Fall war. Vielmehr dürfte die Ausschöpfung
der Betriebsprämie - wenngleich nach Maßgabe variierender Berechnungsfak-
toren - die Regel sein.
Kley
Dr. Dette
Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Landwirtschaftsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
VO (EG) Nr. 1782/2003
Art. 42 Abs. 4
VO (EG) Nr. 795/2004
Art. 21
BetrPrämDurchfG
§ 5
BetrPrämDurchfV
§ 15
GKG
§ 52
Stichworte:
Betriebsprämie; Referenzwert; besondere Lage; Investition; Investitionsplan;
Streitwert.
Leitsätze:
Eine Investition im Sinne von Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 liegt
nur vor, wenn die Investitionsmaßnahme in der Absicht begonnen wurde, die
Kapazitäten für eine bestimmte Produktion zu schaffen, zu erweitern oder zu
verbessern und auf diesem Wege Ansprüche für zusätzliche Direktzahlungen
zu begründen. Diese Direktzahlungen müssen zudem vom betriebsindividuellen
Betrag der Betriebsprämie erfasst sein.
Verlangt der Kläger eine höhere Festsetzung des Referenzwertes für die Be-
triebsprämie, so ist der Streitwert auf den Mehrbetrag festzusetzen. Eine Ver-
vielfältigung findet ebenso wenig statt wie eine Verminderung um ein Viertel.
Beschluss des 3. Senats vom 8. September 2008 - BVerwG 3 B 52.08
I. VG Koblenz vom 25.05.2007 - Az.: VG 4 K 1294/06.KO -
II. OVG Koblenz vom 30.01.2008 - Az.: OVG 8 A 11113/07 -