Urteil des BVerwG vom 16.07.2015
Kontrolle, Eugh, Rechtsgrundlage, Verfügung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 B 50.14
OVG 17 A 1265/13
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 16. Juli 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. Juni 2014 wird
zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 3 853,42 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Klägerin betreibt einen Schlacht- und Zerlegebetrieb. Mit Bescheid vom
26. Oktober 2010 zog sie der Beklagte für die im Monat April 2010 in ihrem Be-
trieb durchgeführten amtlichen Fleischuntersuchungen und Zerlegungskontrol-
len zu Gebühren in Höhe von 169 482,70 € heran. Der Betrag setzte sich zu-
sammen aus der Gebühr für die Untersuchung von Schweinen mit einem
Schlachtgewicht von mindestens 25 kg (133 572 Tiere x 1,24 € = 165 629,28 €)
und der Gebühr für die Kontrolle zerlegten Fleisches (1 926,71 t Fleisch x 2 € =
3 853,42 €). Die Klägerin hat den Gebührenbescheid angefochten, soweit die
Gebühren für die Fleischuntersuchung die unionsrechtliche Mindestgebühr
(1 € je Tier, also 133 572 €) übersteigen und Gebühren für die Kontrolle des
Zerlegungsbetriebes erhoben werden. Das Verwaltungsgericht hat die Klage
abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das
erstinstanzliche Urteil geändert und den Gebührenbescheid insoweit aufgeho-
ben, als die Gebühren für die Fleischuntersuchung die unionsrechtliche Min-
destgebühr überschreiten. Im Übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. In
den Entscheidungsgründen heißt es im Wesentlichen: Die Erhebung einer über
die in Anhang IV Abschnitt B Kapitel I Buchst. c 2. Spiegelstrich VO (EG)
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Nr. 882/2004 festgelegte Mindestgebühr hinausgehenden Gebühr für die
Fleischuntersuchung sei rechtswidrig, weil es an der erforderlichen Rechts-
grundlage fehle. Die in dem Gebührenbescheid zugrunde gelegte Regelung der
Gebührensatzung des Beklagten sei nichtig; denn der Gebührensatz sei fehler-
haft ermittelt. Die Erhebung der Gebühr für die Kontrolle des Zerlegungsbetrie-
bes sei rechtmäßig. Art. 27 Abs. 7 VO (EG) Nr. 882/2004 sei nicht verletzt.
Hiernach betrachte die zuständige Behörde, wenn sie in ein und demselben
Betrieb verschiedene amtliche Futtermittel- und Lebensmittelkontrollen gleich-
zeitig durchführe, diese Kontrollen als eine einzige Maßnahme und stelle eine
einzige Gebühr in Rechnung. Es spreche zwar viel dafür, dass die Vorschrift im
Fall der Klägerin einschlägig sei. So dürfte das Merkmal der Gleichzeitigkeit
erfüllt sein, da an den Tagen der Zerlegungskontrolle auch Fleischuntersuchun-
gen stattgefunden hätten. Der Gebührenbescheid trage aber den Anforderun-
gen des Art. 27 Abs. 7 VO (EG) Nr. 882/2004 hinreichend Rechnung, indem er
eine die Einzelgebühren additiv zusammenfassende einheitliche Gebühr fest-
setze.
Die Beschwerde der Klägerin, mit der sie sich gegen die Nichtzulassung der
Revision in diesem Urteil wendet, soweit ihre Berufung zurückgewiesen worden
ist, bleibt ohne Erfolg. Der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der grund-
sätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht
vor.
Die von der Klägerin bezeichnete Frage,
ob eine "einzige" Gebühr im Sinne von Art. 27 Abs. 7 VO
(EG) Nr. 882/2004 durch Addition einer kalkulierten Pau-
schalgebühr für die Schlachtuntersuchung und einer Min-
destgebühr im Sinne von Anhang IV Abschnitt B und An-
hang V Abschnitt B zulässigerweise gebildet werden darf,
ist nicht klärungsbedürftig, da sie sich in dem angestrebten Revisionsverfahren
nicht entscheidungserheblich stellen würde. Der streitige Gebührenbescheid ist
rechtskräftig aufgehoben, soweit die Klägerin darin für amtliche Fleischuntersu-
chungen zu Gebühren herangezogen worden ist, die über die unionsrechtliche
Mindestgebühr gemäß Art. 27 Abs. 3 i.V.m. Anhang IV Abschnitt B Kapitel I
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Buchst. c 2. Spiegelstrich der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur
Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der
Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 S. 1) i.d.F. der
Änderungsverordnung (EG) Nr. 596/2009 vom 18. Juni 2009 (ABl. L 188 S. 14;
im Folgenden: VO Nr. 882/2004) hinausgehen. Demzufolge steht hier die
Erhebung einer Pauschalgebühr nach Art. 27 Abs. 4 Buchst. b 1. Alt. VO (EG)
Nr. 882/2004 nicht (mehr) in Rede. Daran geht die Fragestellung der Klägerin,
die auf eine Kombination (Addition) von Pauschalgebühr (Fleischuntersuchung)
und Mindestgebühr (Zerlegungskontrolle) abhebt, vorbei. Damit fehlt es auch an
den Voraussetzungen für eine Vorlage dieser Frage an den Europäischen Ge-
richtshof, die eine Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssa-
che rechtfertigen könnte.
Die weitere, von der Klägerin vorrangig aufgeworfene Frage,
"ob Untersuchungen gem. Anhang IV Abschnitt B Kapitel I
(Fleischuntersuchung) zu der VO (EG) 882/2004 und gem.
Anhang IV Abschnitt B Kapitel II (Kontrolle von Zerle-
gungsbetrieben) zu der VO (EG) 882/2004, die in ein und
demselben Betrieb i.S.v. Artikel 27 Abs. 7 VO (EG)
882/2004 gleichzeitig durchgeführt werden, als eine einzi-
ge Maßnahme im Sinne des ersten Teils der Rechtsfol-
genregelung des Artikel 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 zu
betrachten sind und weil sie als eine einzige Maßnahme
zu betrachten sind, für sie auch nur eine einzige Gebühr
im Sinne des zweiten Teils der Rechtsfolgenregelung des
Artikel 27 Abs. 7 VO (EG) 882/2004 in Rechnung gestellt
werden darf",
führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision. Sie würde sich in einem Revi-
sionsverfahren, wie gezeigt, lediglich insoweit stellen, als es um die Kombina-
tion der Mindestgebühren nach Art. 27 Abs. 3 i.V.m. Anhang IV Abschnitt B Ka-
pitel I Buchst. c 2. Spiegelstrich und Anhang IV Abschnitt B Kapitel II 1. Spie-
gelstrich VO (EG) Nr. 882/2004 geht. Des Weiteren ist nach den Tatsachen-
feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, die die Klägerin nicht mit einer
Verfahrensrüge angegriffen hat und die für den Senat deshalb bindend sind
(§ 137 Abs. 2 VwGO), zugrunde zu legen, dass die im Betrieb der Klägerin
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durchgeführten amtlichen Tätigkeiten der Fleischuntersuchung und der Kontrol-
le des Zerlegungsbetriebs keine Überschneidungen aufweisen (Urteilsab-
druck - UA - S. 20). Für diesen Anwendungsfall ist nicht zweifelhaft und bedarf
daher keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, dass die Zusammenfassung
der beiden angefallenen Mindestgebühren zu einer einheitlichen (Gesamt-
)Gebühr nicht gegen Art. 27 Abs. 7 VO (EG) Nr. 882/2004 verstößt. Ebenso
wenig ist die Einholung einer Vorabentscheidung durch den Europäischen Ge-
richtshof erforderlich (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81
[ECLI:EU:C:1982:335], C.I.L.F.I.T. - Rn. 12 ff.).
Art. 27 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 VO (EG) Nr. 882/2004 verpflichtet die Mitgliedstaa-
ten, für amtliche Kontrollen, wie sie hier in Rede stehen, Gebühren zu erheben,
die nicht niedriger sein dürfen als die in Anhang IV Abschnitt B angegebenen
Mindestbeträge. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist ge-
klärt, dass der Unionsgesetzgeber diese Beträge festgesetzt hat, ohne auf die
von den zuständigen Behörden tatsächlich getragenen Kosten Bezug zu neh-
men, und es den Mitgliedstaaten daher verwehrt ist, unter Verweis auf diese
Kosten die Gebühren niedriger festzusetzen als die unionsrechtlichen Mindest-
gebühren. Eine Abweichung von den Mindestbeträgen nach unten kommt nur
unter den in Art. 27 Abs. 6 VO (EG) Nr. 882/2004 bestimmten Voraussetzungen
in Betracht (EuGH, Urteil vom 7. Juli 2011 - C-523/09 [ECLI:EU:C:2011:460],
Rakvere Piim und Maag Piimatööstus - Rn. 22 und 26 f.). Es liegt daher auf der
Hand, dass Art. 27 Abs. 7 VO (EG) Nr. 882/2004 einem Mitgliedstaat nicht ver-
bietet, für in ein und demselben Betrieb durchgeführte Fleischuntersuchungen
und Zerlegebetriebskontrollen eine Gesamtgebühr zu erheben, die sich aus den
jeweiligen unionsrechtlichen Mindestbeträgen zusammensetzt, wenn feststeht,
dass sich die beiden Kontrolltätigkeiten nicht überschneiden und durch sie je-
weils Kosten entstehen. Art. 26 ff. VO (EG) Nr. 882/2004 bezwecken, den Mit-
gliedstaaten ausreichende finanzielle Mittel zur Verfügung zu stellen, damit sie
die durch die amtlichen Kontrollen anfallenden Kosten decken können. Zudem
dienen die Harmonisierung der Kriterien für die Bestimmung der Höhe der Ge-
bühren und die Festlegung von Mindestbeträgen dazu, Wettbewerbsverzerrun-
gen zu vermeiden (vgl. Erwägungsgrund 32 und Art. 27 Abs. 1 VO
Nr. 882/2004; zum Ziel der Bekämpfung von Wettbewerbsverzerrungen auch
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bereits die Erwägungsgründe 6 und 7 zu der Vorgängerregelung der Richtlinie
85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der veteri-
när- und hygienerechtlichen Kontrollen i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG des Rates
vom 26. Juni 1996 ). Diesen Zielen widerspricht es, aus
Art. 27 Abs. 7 VO (EG) Nr. 882/2004 die Erhebung einer Gebühr abzuleiten, die
niedriger festzusetzen ist als die Summe der unionsrechtlichen Mindestbeträge
für die betreffenden, sich in der Tätigkeit nicht überschneidenden amtlichen
Kontrollen. Art. 27 Abs. 7 VO (EG) Nr. 882/2004 knüpft, wie das Oberverwal-
tungsgericht zu Recht ausführt, strukturell an die "Gesamtgebühr" im Fall kom-
binierter Schlacht- und Zerlegebetriebe nach Anhang A Kapitel I Nr. 2 Unter-
abs. 2 und Nr. 6 Buchst. b der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie
96/43/EG an (UA S. 19). Schließlich erhellt auch die Rechtsprechung des Euro-
päischen Gerichtshofs, dass die Erhebung einer "Gesamtgebühr", die sich aus
mehreren Kostenelementen oder Teilgebühren zusammensetzt, nicht zu bean-
standen ist (EuGH, Urteile vom 16. Oktober 2003 - C-423/01 [ECLI:EU:C:2003:
550], Färber - Rn. 18 ff. und vom 19. März 2009 - C-270/07 [ECLI:EU:C:2009:
168], Kommission/Deutschland - Rn. 36 f.).
Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, es fehle an der erforderlichen Rechts-
grundlage, weil der Beklagte versäumt habe, in der Gebührensatzung einen
Gebührentatbestand für kombinierte Schlacht- und Zerlegebetriebe zu bestim-
men. Art. 27 Abs. 3 und Anhang IV Abschnitt B VO (EG) Nr. 882/2004 lassen
den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Festlegung der Mindestbeträge keinen
Wertungsspielraum und erfordern deshalb nicht den Erlass zusätzlicher Durch-
führungsmaßnahmen auf nationaler Ebene. Dem Beklagten wäre es daher mit
Blick auf die unmittelbare Wirkung der unionsrechtlichen Verordnungsbestim-
mungen auch ohne einen entsprechenden Gebührentatbestand in der Gebüh-
rensatzung möglich, eine (Gesamt-)Gebühr in Höhe der Summe der beiden
Mindestgebühren zu erheben (vgl. EuGH, Urteil vom 7. Juli 2011 - C-523/09
Rakvere Piim und Maag Piimatööstus - Rn. 17, 21, 28).
Auch Art. 27 Abs. 5 Buchst. a VO (EG) Nr. 882/2004 gibt keinen Anlass zu ei-
ner anderen rechtlichen Bewertung. Den von der Klägerin geltend gemachten
"risikobezogenen Ansatz" (vgl. Erwägungsgrund 13 und Art. 3 Abs. 1 VO
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Nr. 882/2004) hat das Oberverwaltungsgericht hinreichend berücksichtigt. Es
hat darauf abgestellt, dass der Beklagte als Gebührenmaßstab die an den Kon-
trolltagen angefallene Zerlegungsmenge gewählt hat und nicht etwa die Tonna-
gemenge über den gesamten Abrechnungszeitraum (UA S. 21). Danach führt
das auch aus Sicht des Beklagten zugrunde zu legende "gesunkene betriebli-
che Risiko" des Zerlegungsbetriebes der Klägerin (vgl. Bl. 431 d. GA), das sich
in einer geringeren Häufigkeit der Kontrolltätigkeit pro Monat widerspiegelt, zu
einer entsprechende Reduzierung des Gebührenanfalls.
Von einer weiteren Begründung seines Beschlusses sieht der Senat gemäß
§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ab.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestset-
zung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG.
Kley
Dr. Kuhlmann
Rothfuß
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