Urteil des BVerwG, Az. 3 B 49.14

Verordnung, Rohmilch, Abgabe, Landwirtschaftlicher Betrieb
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 B 49.14
VGH 9 S 1273/13
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 13. Juli 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs
Baden-Württemberg vom 16. Juni 2014 wird zurückgewie-
sen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Der Kläger führt einen landwirtschaftlichen Betrieb mit dem Schwerpunkt
Milcherzeugung. Am Standort des Stammbetriebs hat er einen Milchautomaten
zur Abgabe von Rohmilch an Kunden ("Milch-ab-Hof-Abgabe") aufgestellt.
Ca. zwei Kilometer entfernt befindet sich eine zweite Betriebsstätte mit dem
Stallgebäude für die Unterbringung der Milchkühe und der Melk-Technik. Mit
Ordnungsverfügung vom 15. Januar 2010 untersagte das zuständige Landrats-
amt dem Kläger, Rohmilch aus dem Milchautomaten abzugeben und in den
Verkehr zu bringen. Das Landratsamt stützte sein Einschreiten auf § 39 Abs. 2
des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (LFGB) und führte zur weiteren
Begründung aus, die Milchabgabe am Standort des Stammbetriebs verstoße
gegen § 17 der Verordnung über Anforderungen an die Hygiene beim Herstel-
len, Behandeln und Inverkehrbringen von bestimmten Lebensmitteln tierischen
Ursprungs (Tierische Lebensmittel-Hygieneverordnung - Tier-LMHV), weil sie
nicht am Ort der Milcherzeugung erfolge und deshalb nicht als "Abgabe im
Milcherzeugungsbetrieb" im Sinne von § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV an-
zusehen sei. Den Widerspruch des Klägers wies das Regierungspräsidium mit
Bescheid vom 6. Juli 2010 zurück. Die Klage ist in den Vorinstanzen ohne Er-
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folg geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil zur Begründung
ausgeführt: Die Untersagungsverfügung sei rechtmäßig. Zwar finde sie ihre Er-
mächtigung nicht in § 39 Abs. 2 LFGB, sondern wegen des Anwendungsvor-
rangs des Unionsrechts in Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. b der Verordnung
(EG) Nr. 882/2004. Ein Auswechseln der Rechtsgrundlage sei hier aber zuläs-
sig; denn da sich die Vorschriften hinsichtlich der Tatbestandsvoraussetzungen
und der Rechtsfolgen nicht erheblich unterschieden, werde weder der ange-
fochtene Verwaltungsakt in seinem Wesen verändert noch die Rechtsverfol-
gung für den Kläger erschwert. Die Abgabe von Rohmilch am Stammbetrieb
des Klägers verstoße gegen § 17 Tier-LMHV. Die Bestimmung sei unions-
rechtskonform; die nationale Regelungskompetenz ergebe sich aus Art. 10
Abs. 8 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 853/2004. § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1
Tier-LMHV begrenze die Rohmilchabgabe räumlich auf den Milcherzeugungs-
betrieb. Weise ein landwirtschaftlicher Betrieb mehrere Betriebsstätten auf, sei
das die Örtlichkeit, an der die Milch tatsächlich gewonnen werde. Für diese
Auslegung sprächen vor allem der Wortlaut und der hygienerechtliche Schutz-
zweck der Norm. Ein Transport der Rohmilch erhöhe das Risiko einer bakteriel-
len Verunreinigung und sei daher zu unterbinden. Die angefochtene Verfügung
leide auch nicht an einem Ermessensfehler. Als geeignete und erforderliche
Maßnahme im Sinne des Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung (EG)
Nr. 882/2004 sei hier allein die Untersagung der streitigen Milchabgabe in Be-
tracht gekommen. Das Verbot erweise sich schließlich nicht als unverhältnis-
mäßig.
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem
Berufungsurteil hat keinen Erfolg. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich
der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung
der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht.
1. Der Kläger hält für klärungsbedürftig,
"ob im Sinne der gebotenen europarechtsgemäßen Ausle-
gung des nationalen Rechts § 17 Abs. 4 Tier-LMHV dahin-
gehend auszulegen ist, dass unter Einhaltung der euro-
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päischen Hygienestandards eine Milchabgabe im Milch-
erzeugungsbetrieb erlaubt ist".
Er meint, dass die berufungsgerichtliche Auslegung des § 17 Abs. 4 Satz 1
Nr. 1 Tier-LMHV mit den Zielvorstellungen der Verordnung (EG) Nr. 853/2004
nicht im Einklang stehe, weil der Verwaltungsgerichtshof einen strengeren Hy-
gienemaßstab zugrunde gelegt habe als ihn die europäischen Bestimmungen
vorgäben. Aus der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 ließen sich keine Anhalts-
punkte dafür entnehmen, dass die unmittelbare Abgabe von Rohmilch an den
Verbraucher dort zu erfolgen habe, wo das Milchvieh gehalten werde.
Damit zeigt der Kläger keinen grundsätzlichen Klärungsbedarf im Sinne des
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf. Die aufgeworfene Frage lässt sich anhand der
unionsrechtlichen Vorschriften ohne weiteres beantworten und erfordert des-
halb nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Die Annahme des Ver-
waltungsgerichtshofs, Rohmilch werde nur dann im Sinne des § 17 Abs. 4
Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV "im Milcherzeugungsbetrieb" abgegeben, wenn die Ab-
gabe am Standort der Milchgewinnung erfolge, verstößt nicht gegen die Ver-
ordnung (EG) Nr. 853/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
29. April 2004 mit spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen
Ursprungs (ABl. L 139 S. 55; zuletzt geändert durch Verordnung
Nr. 1137/2014 der Kommission vom 27. Oktober 2014, ABl. L 307 S. 28). Ge-
mäß deren Art. 10 Abs. 8 Buchst. a kann ein Mitgliedstaat aus eigener Initiative
und unter Einhaltung der Bestimmungen des Vertrages einzelstaatliche Vor-
schriften beibehalten oder einführen, mit denen das Inverkehrbringen von Roh-
milch oder Rohrahm, die für den unmittelbaren menschlichen Verzehr bestimmt
sind, in seinem Hoheitsgebiet untersagt oder eingeschränkt wird. Danach ist es
einem Mitgliedstaat erlaubt, die Abgabe von Rohmilch an Verbraucher aus
Gründen des Gesundheitsschutzes (vgl. Erwägungsgrund 23 der Verordnung
Nr. 853/2004) zu reglementieren und gegebenenfalls ganz zu verbieten.
§ 17 Tier-LMHV hält sich im Rahmen dieser Ermächtigung. Nach § 17 Abs. 1
Tier-LMHV ist es verboten, Rohmilch und Rohrahm an Verbraucher abzugeben.
Absatz 4 regelt die Voraussetzungen, unter denen Milcherzeugungsbetriebe
Rohmilch ausnahmsweise unmittelbar an Verbraucher abgeben dürfen. Dazu
gehört nach § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV, dass die Abgabe im Milcher-
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zeugungsbetrieb erfolgt. Für die Auslegung dieses Tatbestandsmerkmals macht
die Verordnung (EG) Nr. 853/2004 keine Vorgaben. Der Kläger räumt selbst
ein, dass mit der Definition des Begriffs des Milcherzeugungsbetriebs in An-
hang I Nr. 4.2 der Verordnung nicht geregelt wird, welche Anforderungen an
den Standort der Milchabgabe zu stellen sind. Anders als der Kläger meint,
lässt sich daraus aber nicht ableiten, dass der nationale Gesetzgeber gehindert
ist, dazu nähere Bestimmung zu treffen. Nach Art. 10 Abs. 8 Buchst. a der Ver-
ordnung (EG) Nr. 853/2004 unterfällt dies vielmehr der Regelungskompetenz
der Mitgliedstaaten.
Einem Mitgliedstaat ist es auch nicht verwehrt, bei einer Regelung im Sinne von
Art. 10 Abs. 8 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 ein höheres Ge-
sundheitsschutzniveau oder einen strengeren Hygienemaßstab zugrundezule-
gen als ein anderer Mitgliedstaat. Mit der Ermächtigung zum Erlass einzelstaat-
licher Vorschriften für die Rohmilchabgabe an Verbraucher bringt der europäi-
sche Verordnungsgeber zum Ausdruck, dass diese Materie nicht Gegenstand
einer Harmonisierung auf Unionsebene ist. Es obliegt daher der Einschätzung
und Beurteilung des einzelnen Mitgliedstaates, ob und inwieweit es im Interesse
eines hohen Gesundheitsschutz- und Verbraucherschutzniveaus (vgl. Erwä-
gungsgründe 3 und 9 der Verordnung Nr. 853/2004) geboten ist, die Ab-
gabe von Rohmilch zu untersagen oder einzuschränken. Der Verwaltungsge-
richtshof hat angenommen, dass der Regelungszweck von § 17 Abs. 1 und
Abs. 4 Tier-LMHV darin besteht, die Gesundheit der Verbraucher vor den po-
tentiellen Risiken zu schützen, die mit dem Verzehr von Rohmilch verbunden
sind (UA S. 22 unter Hinweis auf die amtliche Begründung zu § 17 Tier-LMHV,
BR-Drs. 327/07 S. 170). Er hat weiter festgestellt, es liege in der Natur von
Rohmilch, dass sie Bakterien enthalten könne, die die Gesundheit der Verbrau-
cher schädigen könnten, wie zum Beispiel Salmonellen, EHEC oder Listerien.
Ein Anfangskeimgehalt der Milch könne sich aufgrund des für diese Bakterien
gut geeigneten Nährmediums bei weiterer Lagerung und Handhabung vermeh-
ren. Behandlungsschritte wie Umfüllen, Lagern und Transportieren erhöhten die
Kontaminationsgefahr in Form eines zusätzlichen Bakterienantrags. Darüber
hinaus könne eine damit einhergehende Unterbrechung der Kühlkette zu Bakte-
rienwachstum führen (UA S. 22 f.). Ausgehend von diesen Feststellungen, die
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der Kläger mit seiner Beschwerde nicht angegriffen hat, ist nicht ersichtlich,
dass § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV in der Auslegung durch den Verwal-
tungsgerichtshof nicht mehr von Art. 10 Abs. 8 Buchst. a der Verordnung (EG)
Nr. 853/2004 gedeckt ist.
2. Die zweite von dem Kläger aufgeworfene Frage,
"ob ein Auswechseln der Ermächtigungsgrundlage dann
möglich ist, wenn die in Betracht kommenden Vor-
schriften sich in Bezug auf die gesetzlich vorgegebenen
Handlungsmöglichkeiten unterscheiden",
rechtfertigt die Zulassung der Revision ebenfalls nicht. Die Frage ist nicht klä-
rungsbedürftig, weil sie nicht entscheidungserheblich ist. Der Verwaltungsge-
richtshof hat für den Streitfall keine relevanten Unterschiede zwischen § 39
Abs. 2 LFGB und Art. 54 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EG)
Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004
über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und
Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz
(ABl. L 165 S. 1; zuletzt geändert durch Verordnung Nr. 652/2014 vom
15. Mai 2014, ABl. L 189 S. 1) angenommen (UA S. 16 f.). Beide Bestimmun-
gen setzten tatbestandlich einen Verstoß gegen lebensmittelrechtliche Vor-
schriften voraus und räumten der Behörde kein Entschließungsermessen ein.
Auch soweit es die im Einzelfall konkret zu ergreifende Maßnahme anbelangt,
ist der Verwaltungsgerichtshof von der Parallelität der Normen ausgegangen
("gleich gerichtete Ermessensdirektiven"). Unabhängig davon hat er zudem da-
rauf abgestellt, dass bei dem in Rede stehenden Verstoß gegen § 17 Tier-
LMHV das behördliche Auswahlermessen auf Null reduziert gewesen sei und
es sich daher bei der angefochtenen Maßnahme, gleich ob sie auf § 39 Abs. 2
LFGB oder auf Art. 54 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 gestützt wird, um ei-
ne gebundene Entscheidung gehandelt habe. Das Beschwerdevorbringen stellt
die Argumentation des Verwaltungsgerichtshofs nicht in Frage. In dem angegrif-
fenen Urteil wird ausführlich begründet, dass und warum die beiden Bestim-
mungen einander gleichstehen und dass es sich um eine gebundene Entschei-
dung gehandelt habe (UA S. 29 ff.). Hiermit setzt sich die Beschwerde nicht in
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einer den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügen-
den Weise auseinander.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestset-
zung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.
Kley
Liebler
Dr. Kuhlmann
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