Urteil des BVerwG, Az. 3 B 35.14

Flughafen, Hamburger, Stadt Hamburg, Verkehr
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 B 35.14
OVG 3 Bf 338/09
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 26. Januar 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Rothfuß
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Hamburgischen Oberver-
waltungsgerichts vom 25. Februar 2014 in der Fassung
des Berichtigungsbeschlusses vom 7. April 2014 wird zu-
rückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens
einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigela-
denen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssa-
che weist nicht die von ihr geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sin-
ne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf; ebenso wenig sind Verfahrensfehler zu
erkennen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Die Klägerin - ein in Hamburg ansässiges Taxiunternehmen - begehrt die Ver-
pflichtung der beklagten Stadt Hamburg, der nach den Feststellungen des Beru-
fungsgerichts über eine Tochtergesellschaft 51 % der GmbH-Anteile der Beige-
ladenen gehören, auf die den Flughafen Hamburg betreibende Beigeladene
dahin einzuwirken, dass sie - die Klägerin - den Taxenstand (Abfahrtzone) und
den sogenannten Taxenspeicher am Hamburger Flughafen anfahren und be-
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nutzen darf, ohne das von der Beigeladenen dafür auf vertraglicher Grundlage
erhobene Entgelt entrichten zu müssen.
Seit März 2006 dürfen Taxenunternehmen die Ankunftszone des Hamburger
Flughafens mit dem dort liegenden behördlich zugelassenen Taxenstand nur
noch dann anfahren, wenn sie mit der Beigeladenen eine schriftliche „Vereinba-
rung Taxenbereitstellung am Flughafen Hamburg“ abgeschlossen haben. Mit
dem Abschluss dieses Vertrags erwirbt das Taxenunternehmen („Nutzer“) das
Recht, die Taxeninfrastruktureinrichtungen am Flughafen durch die beauftrag-
ten Fahrer zu nutzen. Dazu gehören der sogenannte Taxenhauptspeicher und
der Nahbereichsspeicher vor dem Terminal 1 alt, in denen auf einer Fläche von
knapp 12 800 m² Standplätze für wartende Taxen untergebracht sind, sowie die
Taxeneinstiegszone vor den Terminals 1 und 2. Die Fahrspur zum behördlich
zugelassenen Taxenstand ist nur über die Zufahrt aus dem Taxenhauptspei-
cher und dem Nahbereichsspeicher zu erreichen. Im Taxenspeicher befinden
sich Toiletten für die Taxenfahrer, ein Imbissstand sowie Bildschirme, auf denen
die Ankunftszeiten der Flüge angezeigt werden. Die für die Taxenspeicher ge-
nutzten Flächen hat die Beigeladene teils von der Beklagten angemietet, teils
steht ihr daran ein Erbbaurecht zu; die Flächen sind nicht dem öffentlichen Ver-
kehr gewidmet (UA S. 30). Für jede Einfahrt in den Taxenspeicher hat der Nut-
zer ein Entgelt in Höhe von 0,50 € zu zahlen; der monatliche Gesamtbetrag pro
Fahrzeug ist seit dem 1. Januar 2007 auf 28 € netto gedeckelt. Der Vertrag zwi-
schen der Beigeladenen und den Taxiunternehmern enthält darüber hinaus ei-
ne Anlage mit Anforderungen an die Ausstattung der Fahrzeuge („Qualitätsan-
forderungen“) und Vorgaben für das Verhalten der Fahrer („Maßnahmenkata-
log“).
Der Antrag der Klägerin, im Wege einer einstweiligen Anordnung von diesen
Anforderungen vorläufig freigestellt zu werden, ist bezüglich des erhobenen
Nutzungsentgelts in beiden Instanzen ohne Erfolg geblieben (vgl. OVG Ham-
burg, Beschluss vom 5. Juli 2007 - 1 Bs 182/06 - NJW 2007, 3367 <3369>).
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Ihre Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die zuletzt nur noch auf die
Verpflichtung zur Einwirkung auf eine kostenlose Nutzung gerichtete Berufung
hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen.
1. Für in einem Revisionsverfahren grundsätzlich klärungsbedürftig hält die Klä-
gerin zunächst die Frage
„der Befugnis der Beklagten bzw. der von ihr beherrschten
Beigeladenen, die Benutzung bestimmter von der Beklag-
ten bereitzustellender Taxenstände, die im vorliegenden
Fall auf dem privaten Gelände der Beigeladenen vorgehal-
ten werden, von dem Abschluss einer entgeltpflichtigen
privatrechtlichen Vereinbarung mit der Beigeladenen
nebst Regelungen zur Berufsausübung über die Bestim-
mungen der Taxenordnung hinaus abhängig zu machen“,
dabei geht es aus ihrer Sicht auch darum,
„ob die Beklagte als Genehmigungsbehörde, die für die
Ausgabe von Taxengenehmigungen zuständig ist und die
die alleinige Kompetenz zur Festsetzung von Entgelten im
Taxengewerbe hat, über den Umweg einer Beteiligung an
privatrechtlichen Unternehmungen die Möglichkeit erhält,
das Halten bzw. Bereithalten von Taxenfahrzeugen für
Taxiunternehmer an von ihr grundsätzlich vorzuhaltenden
Taxenhalteplätzen entgeltpflichtig zu machen und insofern
für eine Subventionierung der von ihr vorzuhaltenden Ta-
xenhalteplätze zu Lasten der jeweiligen Unternehmer, die
gesetzlich verpflichtet sind, ihr Fahrzeug ausschließlich an
derartigen Halteplätzen bereit zu halten, zu sorgen.“
Beide Fragen und die dafür gegebenen Begründungen rechtfertigen die von der
Klägerin begehrte Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung im
Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO jedoch nicht. Das setzt voraus, dass eine
konkrete, höchstrichterlich noch nicht geklärte und für die Revisionsentschei-
dung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts formuliert wird, der zugleich
eine fallübergreifende Bedeutung zukommt (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Be-
schluss vom 11. Juli 2013 - 3 B 97.12 - juris Rn. 9 m.w.N.). Die Begründungs-
pflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefoch-
tenen Urteils, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzli-
cher Bedeutung bezieht, substanziiert auseinandersetzt (stRspr, vgl. u.a.
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BVerwG, Beschlüsse vom 22. August 2013 - 5 B 33.13 - juris Rn. 2 und vom
4. April 2012 - 5 B 58.11 - juris Rn. 2).
Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde hinsichtlich dieser Fragen nicht.
Sie würden sich in dieser umfassenden Form in dem von ihr erstrebten Revisi-
onsverfahren nicht stellen; insoweit fehlt es an der für die Revisionszulassung
erforderlichen Entscheidungserheblichkeit.
So bleibt bei der ersten Frage unberücksichtigt, dass die Beteiligten das Beru-
fungsverfahren hinsichtlich der streitigen Anforderungen, die die Beigeladene in
der von ihr bislang verwendeten Mustervereinbarung an die Ausstattung der
Fahrzeuge und das Verhalten der Fahrer gestellt hatte, für erledigt erklärt ha-
ben; das Berufungsgericht hat das Berufungsverfahren deshalb insoweit einge-
stellt. Dementsprechend können diese von der Klägerin als Eingriff in ihre Be-
rufsausübungsfreiheit abgelehnten Verpflichtungen nicht Gegenstand des von
ihr beabsichtigten Revisionsverfahrens werden. Vielmehr wäre die von der Klä-
gerin erstrebte Revision des Berufungsurteils von vornherein auf die Frage der
Rechtmäßigkeit der Entgeltpflicht für die Nutzung der Taxenspeicher am Ham-
burger Flughafen beschränkt.
Abgesehen davon gehen beide Fragestellungen daran vorbei, dass nach der
Rechtsauffassung des Berufungsgerichts die rechtliche Möglichkeit, die Nut-
zung von nicht dem öffentlichen (Straßen-)Verkehr gewidmeten Flächen des
Flughafengeländes durch Taxiunternehmer von der vertraglich zu vereinbaren-
den Zahlung eines Entgelts abhängig zu machen, nicht generell und unbe-
schränkt, sondern nur unter besonderen Voraussetzungen eröffnet ist. Das
Oberverwaltungsgericht nimmt an, dass die nach den Erledigungserklärungen
allein noch im Streit stehende Entgeltpflicht einen Eingriff in die durch Art. 12
Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Klägerin bedeutet, für den
es deshalb einer gesetzlichen Grundlage bedarf, der durch einen legitimen
Zweck gerechtfertigt sein und den Anforderungen des Verhältnismäßigkeits-
grundsatzes genügen muss. Diese Voraussetzungen sieht das Berufungsge-
richt mit eingehender Begründung als erfüllt an; es stellt dabei auf die besonde-
ren Gegebenheiten am Hamburger Flughafen und die sich daraus ergebende
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Funktion der Taxenspeicher ab, deren Kosten mit den Nutzungsentgelten ge-
deckt werden sollen und nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungs-
gerichts auch nur gedeckt werden.
Im Hinblick darauf hätte in der Beschwerde unter Auseinandersetzung mit den
vom Berufungsgericht dabei herangezogenen Grundsätzen namentlich aus der
sogenannten Fraport-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG,
Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - BVerfGE 128, 226) dargelegt
werden müssen, worin genau mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Gewähr-
leistungen der Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG der behauptete grundsätzli-
che Klärungsbedarf liegen soll; er müsste über die vom Bundesverfassungsge-
richt in dieser Entscheidung und in der sonstigen höchstrichterlichen Recht-
sprechung entwickelten Leitlinien hinausgehen. Diese Präzisierung und Konkre-
tisierung leistet die Beschwerdebegründung nicht. Im Berufungsurteil wird ge-
stützt auf die Fraport-Entscheidung im Einzelnen dargelegt, dass zum einen
privatrechtliche Befugnisse wie das Eigentums- und das Hausrecht, freilich nur
unter Beachtung der die Beklagte und die von ihr nach den Feststellungen des
Berufungsgerichts gesellschaftsrechtlich beherrschten Beigeladenen treffenden
Grundrechtsbindung, auch einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1
GG rechtfertigen können und dass auf der anderen Seite kein Recht der Kläge-
rin auf kostenfreie Nutzung der auf privatem Gelände eingerichteten Taxeninf-
rastruktur am Flughafen zu erkennen sei (in diesem Sinne auch OVG Berlin-
Brandenburg, Beschluss vom 20. Mai 2010 - OVG 1 S 163.09 - juris Rn. 42).
Mit diesen beiden Begründungssträngen und den dazu angeführten Belegen
aus der Rechtsprechung insbesondere des Bundesverfassungsgerichts setzt
sich die Beschwerde nicht in der gebotenen Weise auseinander, um aufbauend
darauf den nach ihrer Auffassung noch bestehenden Klärungsbedarf im Hin-
blick auf revisibles Recht zu konkretisieren. Abgesehen von dieser mangelnden
Eingrenzung der zu klärenden Fragen wird in der Beschwerde auch die fall-
übergreifende Bedeutung der aus Sicht der Klägerin klärungsbedürftigen Fra-
gen nicht in der gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO gebotenen Weise heraus-
gearbeitet.
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Die Beschwerde beschränkt sich vielmehr weitgehend darauf, unter Bezug-
nahme auf aus Sicht der Klägerin bestehende Besonderheiten darzulegen,
weshalb - wie sie meint - in Hamburg ein besonders rigides Taxenregime herr-
sche. Doch lassen die Ausführungen zum sogenannten Hamburger Taxigutach-
ten, zur Einkommenssituation der Hamburger Taxiunternehmer im Allgemeinen
sowie zur Art und Weise, wie die Beklagte im Rahmen der Erteilung von Taxi-
konzessionen die bei der Einfahrt in den Taxispeicher erhobenen Daten nutze,
schon keinen hinreichenden Bezug zu Rechtsfragen erkennen, die sich im Zu-
sammenhang mit der Entgeltpflicht für die Nutzung der Taxeninfrastruktur am
Flughafen stellen können; erst recht kann mit diesem Vortrag nicht die für eine
grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erforderliche
fallübergreifende Bedeutung der aufgeworfenen Fragen dargetan werden.
2. Grundsätzliche Bedeutung misst die Klägerin der vorliegenden Rechtssache
ferner im Hinblick auf die Fragen bei,
„ob die Beklagte, die gleichzeitig Genehmigungsbehörde
für Taxen ist, befugt ist, aufgrund einer von ihr vorgenom-
menen Änderung der Hamburger Taxenordnung (§ 6
Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2) in Zukunft die ihr obliegende Ver-
pflichtung, ausreichende Halteplätze für von ihr genehmig-
te Taxen zu schaffen, auf Private verlagern kann“,
„ob es speziell in Zukunft zulässig ist, dass sich beispiels-
weise die Beklagte … darauf verlegt, Taxenhalteplätze auf
Flächen zu verlegen, die in ihrem Eigentum befindlich
sind, um dann nachfolgend … die jeweiligen Taxiunter-
nehmer zu verpflichten, für die Nutzung dieser Fläche ein
Entgelt an die Beklagte … zu zahlen“,
„inwieweit das dann mit der dem Taxiunternehmer oblie-
genden Beförderungspflicht und mit der Verpflichtung zur
Nutzung (ausschließlich) genehmigter Taxenhalteplätze
zur Aufnahme von Fahrgästen vereinbar wäre.“
Diese Fragestellungen zielen auf weitere, über die Taxiinfrastruktureinrichtun-
gen am Hamburger Flughafen hinausgehende Anwendungsfälle ab, die die
Klägerin offensichtlich befürchtet. Die für eine Revisionszulassung nach § 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO erforderliche fallübergreifende Bedeutung von sich im Zu-
sammenhang mit den Taxiinfrastruktureinrichtungen am Hamburger Flughafen
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stellenden Rechtsfragen kann damit aber schon deshalb nicht begründet wer-
den, weil die Beklagte, wie sie - von der Klägerin unwidersprochen - in ihrer Be-
schwerdeerwiderung nochmals vorgetragen hat, nicht plant, Entgelte für die
Benutzung von (weiteren) Taxenständen einzuführen. Die Beklagte weist in
diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass das für Taxenstände auf
dem öffentlichen (Straßen-)Verkehr gewidmeten Flächen ohnehin nicht zulässig
wäre, da es sich insoweit noch um Gemeingebrauch handele, der unentgeltlich
bleiben müsse. Darlegungen dazu, dass eine von der Klägerin befürchtete „Pri-
vatisierung“ von Taxenhalteplätzen möglicherweise außerhalb von Hamburg zu
erwarten sei, weist die Beschwerdebegründung ebenfalls nicht auf.
Soweit nach der ersten dieser Fragen die der Beklagten nach § 6 Abs. 1 Satz 2
Halbs. 2 der Hamburger Taxenordnung zustehenden Befugnisse geklärt wer-
den sollen, handelt es sich zudem um die Auslegung und Anwendung von nicht
revisiblem Landesrecht.
3. Auch soweit nach Auffassung der Klägerin grundsätzlich geklärt werden soll,
„ob es zulässig ist, diejenigen Kosten, die einem Verkehrs-
träger für die Schaffung einer Verkehrsinfrastruktur ent-
stehen, zu deren Schaffung er wiederum verpflichtet ist,
auf Dritte - hier Taxiunternehmer - zu verlagern, obwohl
er, der Verkehrsträger, zum einen zur Schaffung der Infra-
struktur überhaupt verpflichtet ist und [zum anderen von
den diese Infrastruktur nutzenden] Dienstleistungen - hier
den Taxen - finanziell auch noch profitiert“,
fehlt es an der erforderlichen Konkretisierung der Klärungsbedürftigkeit und fall-
übergreifenden Bedeutung dieser Frage. Die Beschwerdebegründung be-
schränkt sich darauf, die Frage als solche zu formulieren; die Fragestellung ba-
siert zudem auf einer Reihe von weiteren erläuterungsbedürftigen und letztend-
lich auf ihre Richtigkeit erst noch zu überprüfenden (Vor-)Annahmen der Kläge-
rin. Ausreichende Darlegungen zu all dem enthält die Beschwerdebegründung
nicht. Insbesondere mangelt es auch an dieser Stelle an der gemäß § 133
Abs. 3 Satz 3 VwGO gebotenen Auseinandersetzung mit der Begründung des
Berufungsgerichts für die Zulässigkeit einer vertraglichen Verpflichtung, ein
Entgelt für die Nutzung von nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Flächen
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zu zahlen; hierauf aufbauend hätte der revisionsgerichtliche Klärungsbedarf
unter Auseinandersetzung mit der dazu bereits vorliegenden höchstrichterlichen
Rechtsprechung präzisiert werden müssen.
4. Schließlich hält es die Klägerin für verfahrensfehlerhaft, dass das Berufungs-
gericht auf ihren Vortrag zum Kostenaufwand für die Anschaffung der Aufzüge
und Rolltreppen zur Anbindung der S-Bahn-Bahnsteige im Flughafengelände
sowie zu den für diese Anlagen entstehenden laufenden Unterhaltskosten nicht
eingegangen sei.
Soweit damit eine Verfahrensrüge im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO we-
gen der Verletzung rechtlichen Gehörs (§ 86 Abs. 1 VwGO) beabsichtigt sein
sollte, geht das daran vorbei, dass der Beigeladenenvertreter in der mündlichen
Verhandlung vor dem Berufungsgericht auf Nachfrage des Klägervertreters
ausdrücklich erklärt hatte, dass die Rolltreppen und die Fahrstühle von der
S-Bahn in den Flughafenterminal der D. GmbH gehörten (vgl. Protokoll S. 4).
Danach liegt es fern, dass das Berufungsgericht den Vortrag der Klägerin zu
den mit diesen Einrichtungen verbundenen Kosten übergangen haben soll; im
Berufungsurteil wird überdies ausdrücklich auf das Protokoll der Berufungsver-
handlung Bezug genommen (UA S. 17). Aufgrund dieses unbestritten gebliebe-
nen Beigeladenenvortrags erweist sich dieser Teil des Berufungsvorbringens
vielmehr als nicht entscheidungserheblich, so dass es schon deshalb keines
Eingehens darauf im Berufungsurteil bedurfte. Ebenso unbegründet ist deshalb
auch die in der Nichtzulassungsbeschwerde außerdem vorgetragene Rüge, das
Berufungsgericht hätte die Beigeladene dazu auffordern müssen, eine entspre-
chende Kostenaufstellung zu fertigen. Der Umfang der gerichtlichen Aufklä-
rungspflicht bestimmt sich nach der materiellen Rechtsauffassung des Gerichts;
es hat diese Frage für unerheblich gehalten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO; da die
Beigeladene im Beschwerdeverfahren einen eigenen Antrag gestellt und damit
ein Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, ihre hier entstan-
denen außergerichtlichen Kosten der Klägerin aufzuerlegen.
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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 2
GKG.
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Liebler
Rothfuß
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