Urteil des BVerwG vom 29.01.2015
Kontrolle, Verordnung, Kommission, Sanktion
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Recht der Land- und Forstwirtschaft einschließlich
Förderungsmaßnahmen sowie des Tierzucht- und
Tierseuchenrechts
Rechtsquelle/n:
VO (EWG) Nr. 3887/92 Art. 6 Abs. 7
VO (EG) Nr. 2419/2001 Art. 22 Abs. 1
Stichwort/e:
Stützungsregelung; Ausgleichszahlung; flächenbezogene Ausgleichszahlung;
Antrag; Fläche; angegebene Fläche; Flächenangabe; ermittelte Fläche;
förderfähige Fläche; Vor-Ort-Kontrolle: Abweichung; Differenz; Messwert;
Messgenauigkeit; Berechnung; Toleranzmarge; Toleranz; Sanktion;
Beihilfebetrag.
Leitsatz/-sätze:
Gemäß Art. 6 Abs. 7 Unterabs. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 und Art. 22
Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 2419/2002 wird als ermittelte Fläche die beantragte
Fläche nur dann abweichend von dem Messergebnis der Vor-Ort-Kontrolle
zugrundegelegt, wenn die Angabe innerhalb der von der zuständigen Stelle
festgelegten Toleranzmarge liegt.
Beschluss des 3. Senats vom 29. Januar 2015 - BVerwG 3 B 24.14
I. VG Oldenburg vom 29. April 2010
Az: VG 12 A 530/07
II. OVG Lüneburg vom 29. Januar 2014
Az: OVG 10 LB 198/11
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 B 24.14
OVG 10 LB 198/11
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Januar 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Wysk und Rothfuß
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Ober-
verwaltungsgerichts vom 29. Januar 2014 wird zurückge-
wiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 13 400,13 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beteiligten streiten über die teilweise Rückforderung von Ausgleichszahlun-
gen für die Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen, die dem
Kläger für die Jahre 1993 bis 2002 gewährt worden sind. Die Beklagte stellte
bei einer Vor-Ort-Kontrolle am 28. August 2003 fest, dass die von dem Kläger
beantragten und ihm bewilligten Flächen größer als die von ihr ermittelten Flä-
chen waren. Hierauf hob sie die fehlerhaften Bewilligungsbescheide zum Teil
auf und forderte die Überzahlungen zurück. Das Verwaltungsgericht hat der
Klage teilweise stattgegeben. Der Kläger könne sich zwar nicht darauf berufen,
dass ihm ein höherer Betrag pro Hektar zustehe als ursprünglich bewilligt wor-
den sei. Jedoch sei bei der Bestimmung der Größe einer förderfähigen Fläche
nach dem national festgelegten Messverfahren zugunsten des Klägers gemäß
Art. 6 Abs. 7 VO (EWG) Nr. 3887/92 (für 1993 bis 2001) und Art. 22 Abs. 1 VO
(EG) Nr. 2419/2001 (für 2002) eine Toleranzmarge selbst dann zu berücksichti-
gen, wenn die beantragte Fläche nicht mehr innerhalb der Toleranzmarge liege.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers mit der gegenteiligen
Begründung im Ergebnis zurückgewiesen.
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Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Revisionsgründe
einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache sowie eines Verfahrens-
mangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO) liegen nicht vor.
1. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine
für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft,
die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtli-
cher Klärung bedarf. Keiner Klärung in einem Revisionsverfahren bedarf jedoch
eine Frage, die sich ohne Weiteres mit Hilfe der üblichen Regeln der Gesetzes-
auslegung zweifelsfrei beantworten lässt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom
24. August 1999 - 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270>).
a) Die Beantwortung der vom Kläger aufgeworfenen Frage:
„Sind für die Antragsjahre 1993-2000 die Art. 6 Abs. 7 und
Art. 9 Abs. 2 VO 3887/92 und für das Jahr 2002 die Art. 22
Abs. 1 und 31 Abs. 1 VO 2419/2001 dahingehend auszu-
legen, dass dann, wenn die Angabe eines Landwirtes im
Rahmen seines Antrages auf Gewährung von Flächen-
prämien über dem Wert der durch eine Toleranzmarge er-
höhten, von der Behörde ermittelten Flächengröße liegt,
für die Berechnung der Beihilfe und die Festsetzung etwa-
iger Sanktionen nur auf die von der Behörde ermittelte
Flächengröße unter Außerachtlassung der Toleranzmarge
abgestellt werden muss?“
lässt sich in diesem Sinne ohne Weiteres bejahen. Der Einholung einer Vor-
abentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof bedarf es daher nicht (vgl.
EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81, C.I.L.F.I.T. - Slg. 1982, I-3415
Rn. 12 ff.).
Grundlage der flächenbezogenen Ausgleichszahlungen in den Jahren 1993 bis
1999 nach der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992
zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaft-
licher Kulturpflanzen (ABl. L 181 S. 12) waren die Agrarförderanträge mit den in
ihnen enthaltenen Angaben zu den Anbau- und Stilllegungsflächen. Wurde im
Rahmen der Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen nach der Verordnung (EWG)
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Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbe-
stimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte
gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391 S. 36) festgestellt, dass eine
größere als die beantragte (Gesamt-)Fläche alle Förderbedingungen erfüllte
(ermittelte Fläche), so wurde der Beihilfebetrag gleichwohl nur im Umfang der
angegebenen Fläche berechnet (Art. 9 Abs. 1 VO Nr. 3887/92). Stellte
sich hingegen heraus, dass die in einem Antrag angegebene Fläche über der
ermittelten Fläche lag, so wurde der Beihilfebetrag auf der Grundlage der bei
der Kontrolle (tatsächlich) ermittelten Fläche berechnet (Art. 9 Abs. 2 Unter-
abs. 1 Satz 1 VO Nr. 3887/92). Ferner wurde die ermittelte Fläche im
Wege der Sanktion gekürzt, wenn die Differenz zwischen Angabe und ermittel-
ter Fläche bestimmte Schwellen überschritt (Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 2
und Unterabs. 2 VO Nr. 3887/92).
Die davon zu unterscheidende Frage, wie im Rahmen der Verwaltungs- und
Vor-Ort-Kontrollen die Größe der Flächen der landwirtschaftlich genutzten Par-
zellen zu ermitteln und damit die entsprechenden Antragsangaben zu überprü-
fen waren, regelte Art. 6 Abs. 7 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die Fläche war mit ge-
eigneten, von der zuständigen Behörde festgelegten Mitteln zu bestimmen, die
mindestens eine gleichwertige Messgenauigkeit wie die amtlichen Messungen
nach den einzelstaatlichen Bestimmungen gewährleisteten (Art. 6 Abs. 7 Unter-
abs. 1 Satz 1 VO Nr. 3887/92). Darüber hinaus war durch die zustän-
digen nationalen Stellen eine Toleranzmarge (en: tolerance margin; fr: marge
de tolérance) festzulegen (Art. 6 Abs. 7 Unterabs. 1 Satz 2 VO
Nr. 3887/92), die für die hier angewandte GPS-Messmethode durch Dienstan-
weisung auf 1,25 m mal dem Umfang der beantragten Fläche, maximal jedoch
10 % pro Hektar bestimmt war.
Der Kläger meint, bei der Berechnung der Beihilfe und der Anwendung der
Sanktionsregelungen sei auch dann nicht die bei der Kontrolle gemessene
Größe maßgeblich, wenn die im Antrag angegebene Fläche stärker von dem
Messwert abweicht, als dies von der Toleranzmarge erfasst wird. Vielmehr
müsse in einem solchen Fall für die ermittelte Fläche neben dem Messwert die
Toleranzmarge - im Sinne eines Zuschlags - berücksichtigt werden.
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Einer solchen Auslegung steht der klare Wortlaut und die Systematik von Art. 6
Abs. 7 Unterabs. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 entgegen. Der Begriff einer
Toleranzmarge bringt sprachlogisch eindeutig zum Ausdruck, dass eine Abwei-
chung innerhalb einer bestimmten Spanne - der Marge - hingenommen - tole-
riert - wird. Bezugspunkt der Kontrolle ist die Förderfähigkeit der in dem Antrag
geltend gemachten Einzelflächen. Liegt die Größenangabe des Antrags über
der bei der Kontrolle gemessenen förderfähigen Fläche, aber innerhalb der To-
leranzmarge, so wird dies folglich hingenommen und damit als ermittelte Fläche
die angegebene Fläche zugrunde gelegt. Diese Toleranz ist begrifflich davon
abhängig, dass die Flächenabweichung innerhalb der Marge liegt. Die Annah-
me, das Messergebnis der Kontrolle sei auch dann pauschal zu korrigieren,
wenn die maximal tolerierte Abweichung überschritten ist, so dass die Tole-
ranzmarge in Wahrheit ein allgemeiner Sicherheitszuschlag für eventuelle
Messungenauigkeiten wäre, ist damit nicht vereinbar. Für eine solche Ausle-
gung findet sich in der Verordnung auch im Übrigen kein Hinweis. Vielmehr
weist die Beklagte zutreffend darauf hin, dass die Kommission in einem Ar-
beitsdokument zu der von ihr erlassenen, wesensgleichen und die gleiche Be-
grifflichkeit verwendenden Regelung des Art. 30 Abs. 1 Satz 2 VO (EG)
Nr. 796/2004 ebenfalls von der hier vertretenen Auslegung ausgeht. Diesem
Begriffsverständnis entspricht im Übrigen auch die in Erwägungsgründen meh-
rerer Verordnungen ebenfalls als Toleranzmarge bezeichnete Regelung, dass
auf der nächsten Ebene, der Ebene der ermittelten Flächen, Kürzungen erst ab
einer bestimmten Abweichung vorgenommen werden, unterhalb jedoch ohne
Sanktion hingenommen werden (Erwägungsgrund 58, Art. 51 VO
Nr. 796/2004; Erwägungsgrund 79, Art. 58 VO Nr. 1122/2009; Erwä-
gungsgrund 23, Art. 19 VO Nr. 640/2014; vgl. auch Erwägungsgrund 35,
Art. 28 Abs. 3 VO Nr. 1122/2009 sowie Erwägungsgrund 31, Art. 29
Abs. 3 und Art. 38 Abs. 4 VO Nr. 809/2014).
Das Verwaltungsgericht hat gleichwohl angenommen, Sinn und Zweck der To-
leranzmarge sei, eine bestimmte Messgenauigkeit sicherzustellen und diene
daher stets dem Ausgleich bestehender Messungenauigkeiten. Es stützt sich
hierfür auf Art. 6 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3887/92, der allgemein vorgibt, Kontrol-
len so durchzuführen, dass das Vorliegen der Beihilfevoraussetzungen zuver-
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lässig geprüft werden könne. Speziell regelt Art. 6 Abs. 7 Unterabs. 1 Satz 1 VO
(EWG) Nr. 3887/92 allerdings, dass die Flächen mit geeigneten, von der zu-
ständigen Behörde festgelegten Mitteln zu bestimmen sind, und gibt hierzu le-
diglich vor, dass diese mindestens eine gleichwertige Messgenauigkeit wie die
amtlichen Messungen nach den einzelstaatlichen Bestimmungen gewährleisten
müssen. Die dann im nachfolgenden Satz geregelte Toleranzmarge soll zwar
insbesondere dem angewandten Messverfahren und den örtlichen Gegebenhei-
ten Rechnung tragen. Das Ziel, mit der Toleranzmarge auch bei Abweichungen
außerhalb der Spanne möglicherweise verbleibende Messungenauigkeiten zu-
gunsten der Antragsteller auszugleichen, lässt sich dem aber nicht entnehmen.
Ebenso wenig ist die Überlegung tragfähig, die Sanktionsregelungen würden
bei Abweichungen innerhalb der Toleranz teilweise außer Kraft gesetzt. Die
Frage der Ermittlung der Flächengröße ist vielmehr der Anwendung der Sankti-
onsregelungen vorgelagert. Sie knüpfen an diese Ermittlung an und lassen da-
her keine Rückschlüsse auf die Frage zu, wie die Größen der förderfähigen
Flächen zu ermitteln sind.
Auch der Aspekt der Gleichbehandlung gibt keinen Anlass, die nach Wortlaut
und Systematik klare Auslegung in Frage zu stellen. Die mit der Toleranzmarge
verbundene Begrenzung, Abweichungen zwischen dem Messwert und der an-
gegebenen Flächengröße hinzunehmen, ist ohne Weiteres sachlich dadurch
gerechtfertigt, dass die Wahrscheinlichkeit einer von dem Antragsteller zu ver-
antwortenden Unregelmäßigkeit umso höher ist, je stärker die Angabe von dem
Messwert abweicht. Zudem rechtfertigt sich die Regelung auch aus der mit ihr
einhergehenden Verwaltungsvereinfachung, weil innerhalb der Toleranzmarge
weitere Auseinandersetzungen über die Größe der förderfähigen Fläche entfal-
len (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. Dezember 2011 - 10 LA 85/10 - RdL
2012, 259 <260>).
Nichts anderes ergibt sich für die flächenbezogenen Ausgleichszahlungen in
den Jahren (2000 bis 2002) nach der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Ra-
tes vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger be-
stimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 160 S. 1), auf die ab dem
Wirtschaftsjahr 2002 die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom
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11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung
(EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kon-
trollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 327
S. 11) Anwendung fand. Die genannten Regelungen der Verordnung (EWG)
Nr. 3887/92 finden sich dort in den Art. 22 Abs. 1 Satz 2, Art. 31 Abs. 1 und 2
sowie Art. 32 - soweit nach vorstehenden Ausführungen hier von Bedeutung -
inhaltsgleich und im Wesentlichen auch wortgleich wieder.
b) Grundsätzliche Bedeutung hat auch nicht die Frage:
„Besteht in verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in denen
aufgrund des Erfordernisses der Auslegung von unions-
rechtlichen Regelungen eine Vorlage an den EuGH in Be-
tracht kommt, für ein Oberverwaltungsgericht bzw. einen
Verwaltungsgerichtshof nach Art. 267 S. 3 AEUV eine
Verpflichtung zur Vorlage an den EuGH, wenn es sich bei
den unionsrechtlichen Regelungen um ausgelaufenes
Recht handelt und daher nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts eine grundsätzliche Bedeu-
tung der Rechtsfrage und damit eine Zulassung der Revi-
sion ausscheidet?“;
denn sie wäre für die Revisionsentscheidung nicht erheblich. Zutreffend weist
der Kläger darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-
gerichts eine Frage in der Regel keine grundsätzliche Bedeutung hat, wenn sie
auslaufendes oder ausgelaufenes Recht betrifft; entsprechend scheidet eine
Zulassung der Revision in einem solchen Fall regelmäßig aus. Ist die Revision
jedoch zugelassen, so ist das Berufungsurteil gemäß dem für die Entscheidung
maßgeblichen Bundesrecht auf Rechtsverletzungen zu überprüfen, und zwar
unabhängig davon, ob es sich um auslaufendes oder ausgelaufenes Recht
handelt oder nicht. Entsprechend wäre eine unionsrechtliche Regelung im Re-
visionsverfahren auszulegen und erforderlichenfalls eine Vorabentscheidung
des Europäischen Gerichtshofs einzuholen (Art. 267 Abs. 3 AEUV). Auf eine
Beantwortung der Frage käme es nicht mehr an, weil deren Grundlage - die
Nichtzulassung der Revision - entfallen wäre.
2. Das Berufungsurteil beruht auch nicht auf dem geltend gemachten Verfah-
rensfehler, das Berufungsgericht habe es versäumt, eine Vorabentscheidung
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des Europäischen Gerichtshofs einzuholen und damit gegen Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG verstoßen. Dabei kann dahin stehen, ob das Berufungsgericht zu-
treffend davon ausgegangen ist, dass es sich bei den hier maßgeblichen Rege-
lungen zur Berücksichtigung einer Toleranzmarge um ausgelaufenes Recht
handelt und schon deshalb eine Zulassung der Revision nicht in Betracht zu
ziehen war. Immerhin sehen auch die in Bezug genommenen Nachfolgerege-
lungen in Art. 34 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 eine Toleranzmar-
ge vor. Eine Verletzung der Vorlagepflicht ist aber schon deshalb nicht gege-
ben, weil sich die vom Kläger geltend gemachte Auslegungsfrage ohne Weite-
res und damit auch ohne Vorabentscheidungsverfahren beantworten lässt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestset-
zung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG.
Kley
Dr. Wysk
Rothfuß
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