Urteil des BVerwG, Az. 3 A 1.10

Treu Und Glauben, Finanzielle Beteiligung, Insolvenz, Gebäude
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 A 1.10
Verkündet
am 30. Juni 2011
Bärhold
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Buchheister, Dr. Wysk und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
für Recht erkannt:
Der Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin
3 034 922,60 € nebst 6 % Zinsen seit dem
1. September 2005 zu zahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Beklagte trägt 95 % und die Klägerin 5 % der Kosten
des Verfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Bundesrepublik Deutschland begehrt vom beklagten Freistaat die Erstat-
tung von Finanzhilfen.
Gemäß Art. 52 des Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflege-
bedürftigkeit (Pflege-Versicherungsgesetz - PflegeVG) vom 26. Mai 1994
(BGBl I S. 1014, 2797) gewährte der Bund den Ländern Berlin, Brandenburg,
Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen Finanzhil-
fen als zeitlich auf die Jahre 1995 bis 2002 beschränkte Anschubfinanzierung
für Investitionen in Pflegeeinrichtungen im Beitrittsgebiet. Nach § 5 Abs. 1 der
hierzu zwischen dem Bund und den Ländern geschlossenen Verwaltungsver-
einbarung (VV) waren die jeweiligen Landesbehörden im Rahmen ihrer Zustän-
digkeit für die Planung und Förderung der Pflegeeinrichtungen im Land auch für
die Planung sowie für die Sicherstellung der Gesamtfinanzierung der Einrich-
tungen verantwortlich, die mit den Finanzhilfen des Bundes gefördert werden
sollten. Eine Protokollerklärung zu § 5 Abs. 1 VV bestimmte, dass eine Belas-
tung der Pflegebedürftigen mit Kosten der geförderten Investitionsmaßnahme
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während der Laufzeit des Investitionshilfeprogramms unzulässig war. Abwei-
chend wurde zwischen der Klägerin und dem Beklagten mit Protokollerklärung
vom 2. August 1996 vereinbart, dass in Sachsen die Pflegebedürftigen in geför-
derten Einrichtungen während der Laufzeit des Programms und darüber hinaus
mit bis zu 20 v.H. der Kosten der Maßnahme belastet werden durften.
Mit Zuwendungsbescheid vom 28. Februar 1997 (i.d.F. der Änderungsbeschei-
de vom 8. Januar 1998 und 8. Februar 1999) bewilligte das Regierungspräsidi-
um Dresden dem „Verein zur Förderung und Entwicklung des oberen Bielatal
e.V.“ Fördermittel in Höhe von 8 198 782 DM (4 191 970,67 €). Die vom Beklag-
ten dafür eingesetzten Finanzhilfen des Bundes beliefen sich auf 7 287 806 DM
(3 726 196,04 €). Die bewilligten Mittel waren zweckgebunden für den Neubau
des Altenpflegeheims Bielatal (Landkreis Sächsische Schweiz). Die Zweckbin-
dungsdauer war hinsichtlich der Fördermittel für Gebäude auf 40 Jahre ab Fer-
tigstellung festgelegt und hinsichtlich der Mittel für Ausstattungsgegenstände
(Inventar) auf 10 Jahre. Zur Sicherung des Verwendungszwecks und eines et-
waigen Anspruchs auf Rückzahlung der bewilligten Mittel wurde zugunsten des
Beklagten eine Grundschuld in Höhe der Fördermittel im Grundbuch eingetra-
gen. Vorrangig gesichert waren die vom Vorhabenträger bei der Bank für Sozi-
alwirtschaft (BfS) aufgenommenen Kreditmittel für den Investitionskosteneigen-
anteil (2 277 440 DM) und für Grundstückserwerbskosten (1 285 000 DM).
Nach Inbetriebnahme des Pflegeheims am 28. Oktober 1999 meldete der
Vorhabenträger im Juli 2001 Insolvenz an. Die Pflegeeinrichtung wurde auf
Betreiben der BfS im August 2005 zwangsversteigert. Aus dem Versteige-
rungserlös konnten nach Abzug der Verfahrenskosten und der Kosten für den
Insolvenzverwalter nur Forderungen der BfS bedient werden. Seit dem
1. September 2005 wird die Pflegeeinrichtung Bielatal von einem neuen Träger
(AGO Bielatal Betriebsgesellschaft für Sozialeinrichtungen mbH) betrieben, der
nicht in die Verpflichtungen und Bindungen aus dem Zuwendungsbescheid ein-
getreten ist.
Nachdem die Klägerin im Jahr 2008 über den aktuellen Verfahrensstand des
Fördervorhabens Bielatal informiert worden war, verlangte sie von dem Beklag-
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ten die teilweise Rückzahlung der Finanzhilfen, was dieser zuletzt mit Schrei-
ben vom 16. Juli 2009 zurückwies.
Mit der am 29. März 2010 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Zahlungs-
begehren weiter. Der Beklagte sei gemäß § 6 Abs. 4 VV zur anteiligen Erstat-
tung der für das Investitionsvorhaben Bielatal gewährten Finanzhilfen verpflich-
tet, weil die Bundesmittel seit der Zwangsversteigerung der Immobilie nicht
mehr zweckentsprechend verwendet würden. Der Bund habe mit dem Finanz-
hilfeprogramm auch bezweckt, die finanziellen Belastungen der Pflegebedürfti-
gen in den geförderten Einrichtungen zu begrenzen. Dieses Ziel werde seit dem
Trägerwechsel verfehlt, weil die Pflegebedürftigen über die in der Protokoller-
klärung zu § 5 VV gezogene Grenze hinaus zu den Kosten der geförderten In-
vestitionsmaßnahme herangezogen würden. Die Zweckbindung beschränke
sich nicht auf die Laufzeit des Investitionshilfeprogramms; maßgeblich sei die
vom Beklagten im Zuwendungsbescheid festgelegte Zweckbindungsdauer. Der
Erstattungsanspruch aus § 6 Abs. 4 VV erfordere nicht, dass das Land seiner-
seits entsprechende Rückzahlungen des Zuwendungsempfängers erhalten ha-
be.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, an sie 3 182 171,42 € nebst
6 % Zinsen ab dem 1. September 2005 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, die gewährten Bundesmittel würden weiterhin zweckentspre-
chend verwendet. Die geförderte Einrichtung werde auch durch den neuen Trä-
ger als Pflegeheim betrieben. Die Argumentation der Klägerin verlagere das
Insolvenzrisiko auf die Länder. Diese weitreichende Konsequenz ergebe sich
weder aus Wortlaut noch aus Sinn und Zweck des § 6 Abs. 4 VV. Eine zweck-
widrige Mittelverwendung folge auch nicht aus der von dem neuen Träger be-
rechneten höheren Pflegeumlage. Die Protokollerklärung vom 2. August 1996
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sei keine geeignete Zweckbestimmungsregelung, weil sie nicht von allen Betei-
ligten der Verwaltungsvereinbarung unterzeichnet sei und sich im Übrigen we-
der auf die in der Präambel genannte Zweckbestimmung noch auf § 6
Abs. 4 VV beziehe. Ebenso wenig lasse sich aus der im Zuwendungsbescheid
bestimmten Zweckbindungsfrist auf eine zweckwidrige Mittelverwendung
schließen. Schließlich scheide ein Erstattungsanspruch auch deshalb aus, weil
eine Rückforderung der Fördermittel beim Zuwendungsempfänger nicht habe
realisiert werden können.
II
Die Klage ist zulässig und zum überwiegenden Teil begründet.
1. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 50 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwGO im
ersten und letzten Rechtszug zuständig. Der Rechtsstreit betrifft eine öffentlich-
rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Ob eine öffentlich-
rechtliche Streitigkeit zwischen dem Bund und einem Land verfassungs- oder
verwaltungsrechtlicher Art ist, richtet sich danach, ob der Klaganspruch ent-
scheidend im Verfassungsrecht wurzelt oder aber von Rechtssätzen des einfa-
chen öffentlichen Rechts bestimmt wird (vgl. Urteil vom 24. Januar 2007
- BVerwG 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 <101 f. Rn. 15> m.w.N.). Letzteres ist
hier der Fall. Das Rechtsverhältnis, aus dem die Klägerin den geltend gemach-
ten Erstattungsanspruch herleitet, ist einfachrechtlich durch Art. 52 PflegeVG
und die hierzu getroffene Verwaltungsvereinbarung geprägt und damit verwal-
tungsrechtlicher Natur.
2. Die Klage ist hinsichtlich der Hauptforderung in Höhe von 3 034 922,60 €
begründet. Der Erstattungsanspruch ergibt sich aus § 6 Abs. 4 Satz 1 VV. Da-
nach sind Finanzmittel des Bundes, soweit sie nicht zweckentsprechend ver-
wendet werden, von dem Land an die zuständige Bundeskasse zu erstatten
(Halbs. 1). Eine zweckwidrige Mittelverwendung ist u.a. dann anzunehmen,
wenn Bundesmittel nicht oder nicht mehr für die vorgesehene Investitionsmaß-
nahme verwendet werden (Halbs. 2).
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a) § 6 Abs. 4 VV ist eine wirksame Rechtsgrundlage. Die auf der Grundlage von
Art. 52 Abs. 2 Satz 4 PflegeVG i.V.m. Art. 104a Abs. 4 GG in der bis zum
31. August 2006 geltenden Fassung (nunmehr Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG) ab-
geschlossene Verwaltungsvereinbarung leidet nicht an einem zu ihrer Unwirk-
samkeit führenden Rechtsfehler.
Die erforderliche Schriftform (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 1976
- 2 BvG 1/74 - BVerfGE 41, 291 <304 f.>; Art. 8 der „Grundvereinbarung zwi-
schen dem Bund und den Ländern über die Gewährung von Finanzhilfen des
Bundes an die Länder nach Art. 104a Abs. 4 des Grundgesetzes“ vom
19. September 1986, MinBlFin S. 238) ist eingehalten. Der Verwaltungsverein-
barung mangelt es auch nicht am notwendigen Inhalt. Nach der Rechtspre-
chung des Bundesverfassungsgerichts müssen ein das Nähere der Finanzhilfen
regelndes Bundesgesetz oder eine an dessen Stelle tretende Verwaltungsver-
einbarung mindestens Bestimmungen über die Art der zu fördernden Investiti-
onsmaßnahmen, die Höhe des Bundesanteils an den förderungsfähigen Investi-
tionskosten und den Schlüssel für die Aufteilung der Finanzhilfen auf die einzel-
nen Länder enthalten (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. März 1975 - 2 BvF 1/72 -
BVerfGE 39, 96 <116>; Beschluss vom 10. Februar 1976 a.a.O. S. 306 f.). Die-
sen Anforderungen wird bereits durch Art. 52 PflegeVG genügt (vgl. Abs. 1
Satz 2, Abs. 2 Satz 1 und 2, Abs. 5). Unabhängig davon erfüllt auch die Verwal-
tungsvereinbarung diese Voraussetzungen, indem sie die in Art. 52 PflegeVG
getroffenen Regelungen zur Abwicklung des Finanzhilfeprogramms aufgreift
und durch weitere Einzelheiten ergänzt (vgl. § 1 Abs. 1, §§ 2 f., 4 ff. VV).
b) Die Voraussetzungen des Erstattungsanspruchs aus § 6 Abs. 4 Satz 1 VV
sind erfüllt, weil die vom Bund zur Verfügung gestellten Mittel für die Investiti-
onsmaßnahme in die Pflegeeinrichtung Bielatal nicht mehr zweckentsprechend
verwendet werden.
aa) Ob eine zweckwidrige Mittelverwendung vorliegt, beurteilt sich anhand der
im Finanzhilfeverhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagten festgelegten
Zweckbestimmung. Denn der Erstattungsanspruch nach § 6 Abs. 4 VV stellt auf
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das Rechtsverhältnis zwischen Bund und Land ab. Davon zu unterscheiden ist
das Zuwendungsverhältnis zwischen dem Land und dem jeweiligen Vorha-
benträger (Zuwendungsempfänger), an den die dem Land zur Verfügung ge-
stellten Bundesmittel und ergänzende Landesmittel durch Zuwendungsbe-
scheid ausgereicht werden. In diesem Rechtsverhältnis ist nach Maßgabe des
Landesrechts regelmäßig ebenfalls ein Verwendungszweck festgelegt, typi-
scherweise - so auch hier - im Rahmen des Zuwendungsbescheids (vgl. Nr. 2
und hinsichtlich der Zweckbindungsdauer Nr. 9 im Bewilligungsbescheid vom
28. Februar 1997). Der für das Zuwendungsverhältnis maßgebliche Verwen-
dungszweck wird von der zuständigen Landesbehörde bestimmt und ist nicht
notwendig vollständig deckungsgleich mit der Zweckbestimmung im Zuwei-
sungsverhältnis zwischen Bund und Land nach Art. 52 PflegeVG i.V.m. der
Verwaltungsvereinbarung. Er kann hiervon abweichen, indem etwa ein weiter-
gehender oder zusätzlicher Zweck festgelegt wird oder ein im Rechtsverhältnis
zwischen Bund und Land definierter Verwendungszweck nicht oder in abgeän-
derter Form in das Zuwendungsverhältnis des Landes zum Vorhabenträger
übernommen wird.
Der Rückforderungsanspruch des Bundes aus § 6 Abs. 4 VV knüpft nach sei-
nem Wortlaut nicht an das rechtliche Schicksal des Zuwendungsbescheids, al-
so das Rechtsverhältnis Land - Vorhabenträger an. Er nimmt vielmehr allein
das Rechtsverhältnis zwischen Bund und Land in den Blick. So ist nach den
beiden weiteren in § 6 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 VV beispielhaft genannten Tatbe-
standsvarianten eine zweckwidrige Mittelverwendung dann anzunehmen, wenn
das Land die Finanzhilfen (Bundesmittel) vor Fälligkeit der zu begleichenden
Zahlungen abruft oder die abgerufenen Bundesmittel nicht rechtzeitig im Sinne
von § 6 Abs. 3 VV an den Vorhabenträger weiterleitet. Diese Fallgruppen
betreffen ausschließlich die ordnungsgemäße haushaltsrechtliche Durchführung
und Bewirtschaftung der Finanzhilfen im Zuweisungsverhältnis Bund - Land.
Nichts anderes ergibt sich für den Erstattungstatbestand der nicht oder nicht
mehr gegebenen Verwendung der Bundesmittel für die vorgesehene Investiti-
onsmaßnahme nach § 6 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 Var. 1 VV. Der Begriff der vor-
gesehenen Investitionsmaßnahme nimmt Bezug auf die Aufnahme einer Maß-
nahme in das Investitionsprogramm des Landes und das vorgeschaltete Ver-
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fahren zur Herstellung des Einvernehmens zwischen Bund und Land über die
zweckentsprechende Verwendung der Finanzhilfen nach Art. 52 Abs. 5 Satz 4
PflegeVG, § 4 Abs. 1 Satz 2, § 5 Abs. 3 Satz 1 VV. Auch insoweit richtet sich
die Erstattungsregelung demgemäß nur am Rechtsverhältnis zwischen Bund
und Land aus.
bb) Danach macht die Klägerin zu Recht geltend, dass der Verwendungszweck
der Finanzhilfen nach Art. 52 PflegeVG auch darauf gerichtet ist, die Umlagefä-
higkeit von Investitionskosten auf die Pflegebedürftigen zu begrenzen. Diese
(weitere) Zweckbestimmung ergibt sich aus der Protokollerklärung zu § 5 der
Verwaltungsvereinbarung, auf die in diesem Zusammenhang neben Art. 52
PflegeVG und der Präambel der Verwaltungsvereinbarung abzustellen ist.
Gemäß der in Art. 52 Abs. 1 Satz 1 PflegeVG und in der Präambel zur Verwal-
tungsvereinbarung formulierten Zweckbestimmung zielte das Finanzhilfepro-
gramm darauf ab, durch die finanzielle Förderung der Neuerrichtung und Sanie-
rung von Pflegeeinrichtungen die Qualität der pflegerischen Versorgung der
Bevölkerung im Beitrittsgebiet zügig und nachhaltig zu verbessern und die pfle-
gerische Infrastruktur in qualitativer und quantitativer Hinsicht an das Versor-
gungsniveau im übrigen Bundesgebiet anzupassen. Damit hat es aber nicht
sein Bewenden. Das Finanzhilfeprogramm bezweckte darüber hinaus, die Pfle-
gebedürftigen in den geförderten Einrichtungen von den Investitionskosten zu
entlasten und damit die Sozialhilfeausgaben zu reduzieren (BFH, Urteil vom
14. Juli 2009 - IX R 7/08 - BFHE 226, 289 <293 f.>; Abschlussbericht des Frei-
staates Sachsen, in: Bundesministerium für Gesundheit, Aufbau einer moder-
nen Pflegeinfrastruktur in den neuen Bundesländern - Investitionsprogramm
nach Art. 52 PflegeVG, 2010, S. 83). Die Entlastungswirkung ist Folge der Re-
gelung in § 82 Abs. 3 SGB XI, wonach betriebsnotwendige Investitionsaufwen-
dungen in öffentlich geförderten Pflegeeinrichtungen den Pflegebedürftigen nur
insoweit berechnet werden dürfen, als sie durch die öffentliche Förderung nicht
gedeckt sind. Das Ziel, die Belastung der Pflegebedürftigen mit Investitionskos-
ten zu begrenzen, ist in der Festlegung der förderfähigen Maßnahmen nach
Art. 52 Abs. 1 Satz 2 PflegeVG, § 3 VV (betriebsnotwendige Investitionsmaß-
nahmen) bereits angelegt und kommt in der zwischen der Klägerin und dem
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Beklagten geschlossenen Protokollerklärung zu § 5 Abs. 1 VV vom 2. August
1996 klar zum Ausdruck. Darin wird dem Beklagten die Möglichkeit eingeräumt,
Pflegebedürftige in Einrichtungen, die mit Finanzhilfen nach Art. 52 PflegeVG
gefördert werden, mit bis zu 20 v.H. der Investitionskosten zu belasten. Ge-
meint ist damit - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - der vom Zuwen-
dungsempfänger zu finanzierende Eigenanteil, der in Sachsen bei teilstationä-
ren Pflegeeinrichtungen 10 v.H. und bei vollstationären Pflegeeinrichtungen
20 v.H. beträgt (vgl. § 8 der Pflegeheimverordnung - PflhVO - vom 10. August
1996, SächsGVBl 1996 S. 361). Dass die Protokollerklärung eine teilweise Re-
finanzierung der Investitionskosten in Höhe von maximal 20 v.H. im Wege der
Heranziehung der Pflegebedürftigen gestattet, bedeutet umgekehrt, dass im
Übrigen - also in Höhe von mindestens 80 v.H. - eine Umlage nicht möglich sein
und die Entlastungswirkung eintreten soll. Dahinstehen kann, ob die ursprüng-
lich zwischen dem Bund und den Ländern mit Ausnahme des Beklagten getrof-
fene Vereinbarung rechtliche Bedenken aufwirft, weil sie eine Umlagefähigkeit
der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen generell ausschloss. Die
darin liegende Abweichung von § 82 Abs. 3 SGB XI weist die Protokollerklärung
vom 2. August 1996 - und ebenso die nachfolgende inhaltsgleiche Erklärung
zwischen der Klägerin und den übrigen neuen Ländern - nicht auf.
Die Wirksamkeit der Protokollerklärung vom 2. August 1996, die nach der An-
merkung (Fußnote) zu § 5 Abs. 1 VV als Bestandteil der Verwaltungsvereinba-
rung zu betrachten ist, steht nicht in Zweifel. Das für den Abschluss der Verwal-
tungsvereinbarung geltende Prinzip der Einstimmigkeit führt entgegen der Auf-
fassung des Beklagten nicht zur Unwirksamkeit der bilateralen Protokollerklä-
rung. Das Bundesverfassungsgericht hat das prinzipielle Erfordernis allseitiger
Zustimmung der Beteiligten einer Verwaltungsvereinbarung aus dem föderalen
System, der gleichberechtigten Stellung der Länder und dem Grundsatz des
bundesfreundlichen Verhaltens abgeleitet (vgl. Beschluss vom 10. Februar
1976 a.a.O. S. 307 f.). Dies schließt indes nicht aus, dass zu einzelnen Punkten
der Verwaltungsvereinbarung Erklärungen abgegeben werden können, die nur
für einen Teil der Beteiligten gelten und sie binden. Solche Erklärungen sind
unbedenklich, wenn sie die Funktion und Bedeutung der Verwaltungsvereinba-
rung nicht in Frage stellen und wenn im Verhältnis zu den nicht beteiligten Part-
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nern das föderale Gleichbehandlungsgebot (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. März
1975 a.a.O. S. 119 f.) nicht verletzt ist. So liegt der Fall hier, weil die Proto-
kollerklärung vom 2. August 1996 nicht in Widerspruch zu dem Regelungsge-
halt des Art. 52 PflegeVG und der Verwaltungsvereinbarung steht und in ihren
Auswirkungen nicht über den Zuständigkeitsbereich des Beklagten (vgl. § 5
Abs. 1 VV, § 9 SGB XI) hinausreicht. Zudem ist das Prinzip der Einstimmigkeit
faktisch dadurch hergestellt, dass der Bund und die übrigen neuen Länder eine
inhaltlich entsprechende Protokollvereinbarung getroffen haben.
cc) Gemessen daran liegt eine zweckwidrige Mittelverwendung vor, weil die
Pflegeeinrichtung Bielatal seit dem Trägerwechsel nicht mehr der im Rechts-
verhältnis Bund - Land festgelegten Zweckbestimmung entspricht und damit die
dem Land zur Verfügung gestellten Bundesmittel nicht mehr im Sinne von § 6
Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 VV für die vorgesehene Investitionsmaßnahme verwen-
det werden.
Die mit dem Finanzhilfeprogramm bezweckte Entlastung der Pflegebedürftigen
wird seit dem Trägerwechsel verfehlt. Während der Zuwendungsempfänger und
vormalige Träger der Pflegeeinrichtung bei der Umlage der Investitionskosten
auf die Pflegebedürftigen den Beschränkungen des § 82 Abs. 3 SGB XI unter-
lag, berechnet der neue Träger den Pflegebedürftigen die betriebsnotwendigen
Investitionsaufwendungen nach Maßgabe von § 82 Abs. 4 SGB XI. Infolge des-
sen hat sich die Umlage von 7,18 € pro Pflegeplatz und Betreuungstag (Stand
August 2005) auf zunächst 9,50 € und später (Stand Ende 2008) auf 11,75 €
erhöht. Der Anwendungsbereich des § 82 Abs. 4 SGB XI ist eröffnet, weil das
Pflegeheim Bielatal nach dem durch die Insolvenz bedingten Trägerwechsel als
Pflegeeinrichtung anzusehen ist, die nicht nach Landesrecht gefördert wird.
Denn der neue Träger ist im Unterschied zum Vorgänger der Zweckbindung
aus dem Zuwendungsbescheid nicht unterworfen. Die AGO Bielatal Betriebs-
gesellschaft für Sozialeinrichtungen mbH hat keine Rechtserklärung abgege-
ben, wonach sie in das durch den Zuwendungsbescheid begründete Rechts-
verhältnis zwischen dem Land und dem Vorhabenträger eingetreten wäre. Der
Zuwendungsbescheid ist auch kein dinglicher Verwaltungsakt, der infolge des
Eigentumserwerbs der Immobilie durch Zuschlag in der Zwangsversteigerung
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(§ 90 ZVG) als Annex auf den neuen Eigentümer oder einen sonst an der Sa-
che Berechtigten übergeht (Urteil vom 26. August 1999 - BVerwG 3 C 17.98 -
Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 95). Da der neue Betreiber der Pflegeeinrichtung
an die Zweckbestimmung der Zuwendung, wie sie im Bewilligungsbescheid
vom 28. Februar 1997 festgelegt ist, nicht gebunden ist, kann zudem nicht da-
von gesprochen werden, dass die Bundesmittel weiterhin für die vorgesehene
Investitionsmaßnahme verwendet werden.
c) Unerheblich ist, dass der Beklagte im Rechtsverhältnis zum Zuwendungs-
empfänger einen Anspruch auf Rückzahlung der Fördermittel (vgl. § 1
SächsVwVfG a.F. - nunmehr § 1 SächsVwVfZG - i.V.m. § 49 Abs. 3 Satz 1
Nr. 1, § 49a VwVfG) nicht realisieren konnte. Der Erstattungsanspruch aus § 6
Abs. 4 Satz 1 VV setzt nicht voraus, dass das Land die dem Vorhabenträger
ausgezahlten Mittel ganz oder teilweise zurückerlangt hat. Dementsprechend ist
das Risiko einer Insolvenz des Vorhabenträgers und eines dadurch bedingten
Ausfalls der Rückzahlungsforderung vom Land zu tragen.
aa) Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 6 Abs. 4 VV hängt der Erstattungs-
anspruch des Bundes allein vom Tatbestand einer zweckwidrigen Verwendung
der Bundesmittel ab. Es ist rechtlich nicht geboten, die Erstattungsregelung im
Wege einer teleologischen Reduktion dahingehend einzuschränken, dass der
Rückzahlungsanspruch nur besteht, wenn und soweit das Land seinerseits vom
Zuwendungsempfänger entsprechende Geldbeträge erstattet bekommen hat.
Die insoweit uneingeschränkte Inanspruchnahme des Landes im Falle einer
zweckwidrigen Mittelverwendung entspricht der Zuordnung der Verantwortlich-
keiten und finanziellen Lastentragung zwischen Bund und Land im Rahmen des
Finanzhilfeverhältnisses nach Art. 104a Abs. 4 GG a.F. i.V.m. Art. 52 PflegeVG.
Die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirt-
schaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur ist nach § 9 Abs. 1 SGB XI,
Art. 83 GG Aufgabe der Länder. Die für die Erfüllung dieser Landesaufgabe zur
Verfügung gestellten Finanzhilfen des Bundes bedeuten eine Modifikation der
allgemeinen Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG, wonach der Bund
und die Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung
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ihrer Aufgaben ergeben. Die rechtliche Ausgestaltung des Zusammenwirkens
von Bund und Ländern in Art. 104a Abs. 4 GG a.F. beschränkt den Bund auf
eine finanzielle Beteiligung. Die Gewährung der Finanzhilfen darf nicht in das
Recht der Länder zur eigenständigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben eingreifen;
Mitplanungs-, Mitverwaltungs- oder Mitentscheidungsbefugnisse sind dem Bund
verwehrt (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. März 1975 a.a.O. S. 107 f., 117 ff.). Dem-
zufolge steht den Ländern im Rahmen des Finanzhilfeprogramms nach Art. 52
PflegeVG die Planungsfreiheit (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 2 SGB XI) und die alleinige
Entscheidung darüber zu, ob ein Investitionsvorhaben durchgeführt und mit Fi-
nanzhilfen gefördert werden soll. Ihnen obliegt die Auswahl und Anmeldung
geeigneter Investitionsprojekte; der Bund kann ein Investitionsvorhaben von der
Förderung nur dann ausschließen, wenn es seiner Art nach nicht der festgeleg-
ten Zweckbindung der Finanzhilfen entspricht (vgl. § 4 Abs. 1 VV). Diese ver-
fassungsrechtlich vorgegebene Kompetenzabgrenzung bringt § 5 Abs. 1 VV
zutreffend zum Ausdruck, indem die Verantwortung für die Planung und Sicher-
stellung der Gesamtfinanzierung der mit Bundesmitteln geförderten Pflegeein-
richtungen ausdrücklich den Ländern zugewiesen wird.
Fällt die Verwendung der Bundesfinanzhilfen in die alleinige Sachzuständigkeit
und -verantwortung des Landes, ist es gerechtfertigt, das Risiko einer Insolvenz
des Trägers der geförderten Pflegeeinrichtung ebenfalls dem Land zuzuordnen.
Weil der Bund nur sehr eingeschränkt Einfluss auf die Auswahl der zur Förde-
rung vorgesehenen Investitionsmaßnahmen nehmen kann und ihm Mitwir-
kungsbefugnisse bei der Weiterleitung der Bundesmittel an den Zuwendungs-
empfänger nicht zukommen, nimmt das Land in besonderem Maße finanzielle
Interessen des Bundes wahr. Die Einzelheiten der Planung und Finanzierung
des Investitionsprojekts sowie die konkreten Modalitäten des Bewilligungsver-
fahrens mit der Prüfung der Zuwendungsvoraussetzungen entziehen sich der
Kenntnis, Zuständigkeit und Verantwortung des Bundes ebenso wie die fortge-
setzte verwaltungsmäßige Kontrolle der zweckentsprechenden Mittelverwen-
dung im Anschluss an die Auszahlung der Fördermittel an den Zuwendungs-
empfänger. Den fehlenden Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes bei der kon-
kreten Umsetzung des Finanzhilfeprogramms entspricht es, dass er nicht mit
finanziellen Risiken belastet wird, die dem Aufgaben- und Verantwortungsbe-
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reich des Landes zuzuordnen sind. Dazu gehört das Risiko, infolge der Insol-
venz des Vorhabenträgers einen Anspruch auf Rückzahlung der Fördermittel
nicht realisieren zu können.
bb) Die mit der Sachkompetenz und -verantwortung korrespondierende Zuwei-
sung des Insolvenz- und Ausfallrisikos in den Rechtskreis des Beklagten ist un-
abhängig davon gerechtfertigt, ob im Rechtsverhältnis zum Bund in Bezug auf
das Investitionsprojekt Bielatal eine ordnungsgemäße Verwaltungsführung vor-
liegt und ob der Beklagte durch die Handhabung des Bewilligungsverfahrens
oder durch sein Verhalten im Insolvenzverfahren dazu beigetragen hat, das
Ausfallrisiko zu erhöhen.
Abgesehen davon hat sich der Beklagte gegenüber der Klägerin jedenfalls nicht
deswegen pflichtwidrig verhalten, weil er der nachrangigen dinglichen Siche-
rung der öffentlichen Fördermittel auch im Verhältnis zu den Grundstückser-
werbskosten zugestimmt hat. Dass - wie die Klägerin geltend macht - Einver-
nehmen zwischen ihr und den Ländern darüber bestand, dass ein unbelastetes
erschlossenes Grundstück eingebracht werden sollte, lässt die Verwaltungsver-
einbarung nicht erkennen. Auch die übrigen Umstände, insbesondere die För-
derrichtlinien des Beklagten, lassen zumindest nicht auf eine keine Ausnahmen
gestattende Übereinkunft in diesem Sinne schließen. Die Richtlinien erlaubten
dem Zuwendungsempfänger, etwaige Kapitalmarktmittel für die Finanzierung
des Eigenanteils der als zuwendungsfähig anerkannten Aufwendungen für das
Investitionsvorhaben vorrangig im Grundbuch abzusichern. Zwar war eine vor-
rangige dingliche Sicherung für die Kreditfinanzierung von Grundstückser-
werbskosten grundsätzlich nicht gestattet, weil die öffentlichen Fördermittel an
zweiter Rangstelle noch über dem Beleihungswert des Investitionsobjekts gesi-
chert sein sollten. Weil diese Festlegung nach Einschätzung des Beklagten bei
einigen Trägern zu Schwierigkeiten führen und damit die Durchführung des In-
vestitionsvorhabens gefährden würde, hatte er sich aber vorbehalten, im Einzel-
fall eine abweichende Entscheidung zu treffen. Auf dieser Grundlage stimmte er
der nachrangigen Sicherung der öffentlichen Fördermittel für das Investitions-
projekt Bielatal zu.
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Die nicht feststellbare Pflichtwidrigkeit des Verhaltens des Beklagten steht dem
Erstattungsanspruch der Klägerin jedoch nicht entgegen. Im Unterschied zu
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG trifft Art. 104a Abs. 4 GG a.F. keine Haftungsrege-
lung. Die Zuordnung von Finanzlasten und Verantwortlichkeiten im Finanzhilfe-
verhältnis zwischen Bund und Land knüpft nicht an einen Haftungstatbestand
an. Demzufolge steht auch die Erstattungsregelung des § 6 Abs. 4 VV nicht
unter dem Vorbehalt, dass dem Land eine ordnungswidrige oder zumindest risi-
koerhöhende Verwaltungsführung anzulasten ist. Vielmehr erweist sich der
Umstand, dass der Beklagte eigenverantwortlich die Voraussetzungen für die
Ausreichung der Fördermittel an den Vorhabenträger festgelegt und die Ein-
schätzung über die Fördereignung des Vorhabens Bielatal getroffen hat, schon
für sich genommen als hinreichend, um den Erstattungsanspruch zu tragen.
Offenbleiben kann, ob eine Modifizierung angezeigt ist, wenn sich das Insol-
venz- und Ausfallrisiko anders als hier dem Einwirkungsbereich des Landes
entzieht, etwa weil es auf Naturereignisse oder auf sonstige außerhalb des Ver-
antwortungsbereichs des Landes liegende Umstände zurückzuführen ist. Inso-
weit ließe sich erwägen, unter Heranziehung des Verfassungsprinzips des bun-
desfreundlichen Verhaltens als staatsrechtliche Ausprägung des Grundsatzes
von Treu und Glauben (vgl. Urteil vom 9. Juli 1976 - BVerwG 7 A 1.76 -
BVerwGE 50, 137 <148>; Sachs, in: ders., GG, 5. Aufl. 2009, Art. 20 Rn. 68)
den Erstattungsanspruch des Bundes zu beschränken.
d) Für die Berechnung des Erstattungsanspruchs ist auf die im Zuwendungsbe-
scheid vom 28. Februar 1997 festgelegte Zweckbindungsdauer abzustellen.
Demzufolge ist für die Zweckbindungsdauer zwischen 40 Jahren (Gebäude)
und 10 Jahren (Ausstattungsgegenstände) zu differenzieren. Für den Inventar-
wert kann in Anknüpfung an § 12 Abs. 2 Nr. 1 PflhVO ein Betrag von
13 500 DM (6 902 €) pro Pflegeplatz zugrunde gelegt werden (so auch der An-
satz des Beklagten im Bescheid vom 28. Dezember 2004 betreffend die Zu-
stimmung zur gesonderten Berechnung nach § 82 Abs. 3 SGB XI). Danach ist
die Klage in Höhe von 3 034 922,60 € begründet: Die als förderfähig anerkann-
ten Gesamtkosten belaufen sich auf 11 387 198 DM, davon entfallen auf den
Bund 7 287 806 DM. Die Kosten pro Pflegeplatz sind ausgehend von insgesamt
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76 Plätzen mit 149 831,55 DM anzusetzen, davon 13 500 DM für Ausstattung
und 136 331,55 DM für Gebäude. Für den Bund ergeben sich anteilig
656 640 DM (Ausstattung) und 6 631 166 DM (Gebäude). Der Zeitraum der
zweckentsprechenden Mittelverwendung liegt bei 70,1 Monaten (28. Oktober
1999 bis 31. August 2005); der zugrunde zu legende Faktor für die Berechnung
des Erstattungsbetrags ist mithin 70,1/120 (Ausstattung) und 70,1/480 (Gebäu-
de). Daraus ergeben sich 273 052,84 DM (656 640 - <656 640 x 0,5841666>)
und 5 662 739,90 DM (6 631 166 - <6 631 166 x 0,1460416>), umgerechnet
(139 609,70 € + 2 895 312,90 € =) 3 034 922,60 €.
3. Der Zinsanspruch folgt aus § 6 Abs. 4 Satz 2 VV. Danach ist der Erstat-
tungsbetrag vom Zeitpunkt der Entstehung des Erstattungsanspruchs an in Hö-
he von 6 % zu verzinsen. Entstanden ist der Erstattungsanspruch mit dem
Wegfall der zweckentsprechenden Mittelverwendung, hier also (spätestens) mit
der Betriebsübernahme der Pflegeeinrichtung durch den neuen Träger am
1. September 2005.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Kley
Liebler
Buchheister
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
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Sachgebiet::
BVerwGE: nein
Gesundheitsverwaltungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 104a Abs. 4 (a.F.)
PflegeVG
Art. 52
Verwaltungsvereinbarung zu
§ 5 Abs. 1, § 6 Abs. 4
Art. 52 PflegeVG
SGB XI
§ 82 Abs. 3, Abs. 4
VwGO
§ 50 Abs. 1 Nr. 1
Stichworte:
Bund-Länder-Streit; Bundesmittel; eigenverantwortlich; Erstattung; Erstattungs-
anspruch; Finanzhilfen; Fördermittel; Insolvenz; Insolvenzrisiko; betriebsnot-
wendige Investitionskosten; Investitionsmaßnahme; zweckwidrige Mittelver-
wendung; öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art; ord-
nungsgemäße Verwaltungsführung; Pflegeeinrichtung; Prinzip der Einstimmig-
keit; Protokollerklärung; Sachzuständigkeit; Trägerwechsel; Verantwortungsbe-
reich; Vorhabenträger; Zuwendungsbescheid; Zuwendungsempfänger; Zweck-
bestimmung; Zweckbindungsdauer.
Leitsätze:
1. Der Erstattungsanspruch des Bundes aus § 6 Abs. 4 der Verwaltungsverein-
barung zu Art. 52 PflegeVG wegen zweckwidriger Verwendung von Finanzhil-
fen, die einem Land im Beitrittsgebiet für Investitionen in Pflegeeinrichtungen
gewährt worden sind, setzt nicht voraus, dass das Land seinerseits die dem
Träger des Investitionsvorhabens (Zuwendungsempfänger) ausgezahlten För-
dermittel ganz oder teilweise zurückerlangt hat oder zurückerlangen kann.
2. Ob eine zweckwidrige Verwendung von Bundesmitteln vorliegt, beurteilt sich
anhand der im Rechtsverhältnis zwischen Bund und Land festgelegten Zweck-
bestimmung für den Einsatz der Finanzhilfen.
Urteil des 3. Senats vom 30. Juni 2011 - BVerwG 3 A 1.10