Urteil des BVerwG, Az. 20 F 8.14

Zusammenarbeit, Hauptsache, Verweigerung, Sicherheit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 8.14
VG 33 K 176.14
In der Verwaltungsstreitsache
hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 29. April 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt und Dr. Fleuß
beschlossen:
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Der Antrag des Klägers wird abgelehnt.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist Angeklagter in einem Strafprozess. Zum Gegenstand dieses we-
gen des Verdachts der Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung im
Ausland und weiterer Straftaten geführten Verfahrens wurde unter anderem ein
infolge von Entnahmen unvollständiger und auf Grund von Schwärzungen par-
tiell unleserlich gemachter Gefahrenabwehrvorgang des Bundeskriminalamtes
gemacht. Zu seiner Verteidigung beantragte der Kläger Einsicht in die vollstän-
digen und ungeschwärzten Akten dieses Vorgangs. Auf eine entsprechende
Vorlageaufforderung des Strafsenats gab das Bundesministerium des Innern
am 14. März 2014 in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde hinsichtlich
der entnommenen und geschwärzten Passagen eine Sperrerklärung nach § 96
Satz 1 StPO ab. Zur Begründung führte es aus, das Bekanntwerden des Inhalts
der betroffenen Teile des Gefahrenabwehrvorgangs würde dem Wohl des Bun-
des Nachteile bereiten. An dieser Sperrerklärung hielt es auch auf eine Gegen-
vorstellung der Vorsitzenden des Strafsenats hin nach neuerlicher Prüfung und
Abwägung im April 2014 fest.
Gegen die Sperrerklärung hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben. Auf eine
weitere Prüfbitte der Vorsitzenden des Strafsenats hat das Bundesministerium
des Innern seine Sperrerklärung unter dem 13. Juni 2014 erläutert und ergänzt.
In diesem Zusammenhang hat es sich unter anderem mit den zwischenzeitlich
geäußerten Einwänden des Klägers auseinandergesetzt. Überdies hat es eine
weitere Unterlage in teilgeschwärzter Form freigegeben.
Das Verwaltungsgericht hat unter Bezugnahme auf einen entsprechenden An-
trag des Klägers beschlossen, zu der Frage, welchen Inhalt der Gefahrenab-
wehrvorgang des Bundeskriminalamtes hat, Beweis zu erheben und die Vorla-
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ge des vollständigen Vorgangs einschließlich der entnommenen Seiten und
ohne die vorgenommenen Schwärzungen mit Ausnahme der in Anlage 1 zu der
Sperrerklärung in der konkretisierten Fassung vom 13. Juni 2014 als Kategorien
1a und 1b sowie 2a bis 2e aufgeführten Passagen angeordnet. Daraufhin hat
das Bundesministerium des Innern unter dem 18. November 2014 eine an die
Sperrerklärung nach § 96 Satz 1 StPO und deren Konkretisierungen anknüp-
fende Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO abgegeben und in diesem
Zusammenhang auf zwischenzeitliche Freigabebemühungen hingewiesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Sache dem Fachsenat des Bundesverwal-
tungsgerichts zur Entscheidung vorgelegt. In der Begründung seines Abgabe-
beschlusses weist es auf die Erheblichkeit der angeforderten und von der
Sperrerklärung erfassten Dokumente für die von ihm zu treffende Entscheidung
hin. Dem stehe nicht entgegen, dass zwischenzeitlich Revision gegen das Urteil
des Oberlandesgerichts eingelegt worden sei.
II
Der Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen,
hat keinen Erfolg. Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
1. Der Antrag ist zulässig.
Gegenstand der Prüfung in dem Zwischenverfahren ist die auf der Grundlage
von § 99 Abs. 2 VwGO abgegebene Sperrerklärung des Bundesministeriums
des Innern vom 18. November 2014, die unmittelbar an die nach Maßgabe des
§ 96 Satz 1 StPO gegenüber dem Oberlandesgericht abgegebene Sperrerklä-
rung und deren Präzisierung und Ergänzung durch die Schriftsätze des Bun-
desministeriums des Innern vom 3. April 2014 und vom 13. Juni 2014 anknüpft
und sich im Wesentlichen mit dieser deckt.
Der Antrag ist auch für den Fall statthaft, dass - wie hier - Gegenstand der ver-
waltungsgerichtlichen Klage die Rechtmäßigkeit einer gemabge-
gebenen Sperrerklärung ist. Zwar sieht die Strafprozessordnung kein derartiges
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Zwischenverfahren vor. Dies ist in aller Regel wegen des Grundsatzes "in dubio
pro reo" auch nicht erforderlich. Denn aufgrund einer Sperrerklärung nac
zurückgehaltene Unterlagen sind als Beweismittel zu Lasten des Ange-
klagten ungeeignet, so dass sich die Sperrerklärung nicht zu seinen Lasten
nachteilig auswirken kann. Anders kann es sich indes verhalten, wenn - wie
hier - der Inhalt eines von der Behörde zurückgehaltenen Dokuments der Ver-
teidigung des Angeklagten dienen soll. In diesem Fall steht dem Angeklagten
die Klage vor dem Verwaltungsgericht mit dem Ziel zur Seite, die Sperrwirkung
zu beseitigen und die Aktenvorlage zu erzwingen (BVerwG, Beschlüsse vom
2. Juli 2009 - - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 5 und vom
15. April 2015 - 20 F 1.15 - BA Rn. 5 m.w.N.).
Das Gericht der Hauptsache beurteilt, ob Urkunden oder Akten der Vorlage-
und Auskunftspflicht der Behörden nacunterliegen.
Seine materielle Rechtsauffassung ist maßgebend für den Umfang der ihm ver-
fassungsrechtlich obliegenden Pflicht zur umfassenden Erforschung des Sach-
verhalts von Amts w Es unterliegt grundsätzlich sei-
ner Entscheidung, welche Beweismittel zur Aufklärung des entscheidungser-
heblichen Sachverhalts geeignet und heranzuziehen sind. Deshalb obliegt es
ihm, darüber zu befinden, ob Unterlagen, die Geheimnisse enthalten, entschei-
dungserheblich sind und zur gebotenen vollständigen Sachaufklärung benötigt
werden (BVerwG, Beschluss vom 15. August 2003 --
<354> m.w.N.). Der Fachsenat für das Verfahren nac
ist grundsätzlich auf die Prüfung beschränkt, ob die Verweigerung der
Aktenvorlage rechtmäßig ist (BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2002 -
-<10>). Hat das Gericht der Hauptsache - wie hier - die
Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der
Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden. Eine andere
Beurteilung durch den Fachsenat kommt nur dann in Betracht, wenn die
Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist. Das
ist hier nicht der Fall.
2. Der Antrag ist unbegründet. Die Weigerung der Beklagten, dem Gericht der
Hauptsache die angeforderten Unterlagen vorzulegen, ist rechtmäßig.
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a) Allein die Tatsache der Einstufung eines Teils der angeforderten Unterlagen
als Verschlusssache ist ohne Bedeutung. Denn die betreffenden Akten sind
nicht schon deswegen ihrem Wesen nach oder nach einem Gesetz geheim zu
halten. Vielmehr kommt es auch insoweit darauf an, ob sich nach den materiel-
len Maßstäben deseine Geheimhaltungsbedürftigkeit
ergibt, ob also der Grund für die Einstufung als Verschlusssache noch fortbe-
steht (BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2010 --
om 20. September 2010 --
f.).
Materiell-rechtlicher Maßstab zur Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit
ist das Vorliegen eines Nachteils im Sinne vNach
sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten
und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des
Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder ei-
nes deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach
einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann
gemdie zuständige oberste Aufsichtsbehörde die
Vorlage der Urkunden oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern.
Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem
Wohl des Bundes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des
Gemeinwohls-
<127 f.>; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 AV
2.02 -<348>), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß
rechtfertigen kann. Nachteile für das Wohl des Bun-
des fordern gewichtige Gründe und setzen Beeinträchtigungen wesentlicher
Bundesinteressen voraus. Dazu zählen namentlich Gefährdungen des Bestan-
des oder der Funktionsfähigkeit des Bundes sowie Bedrohungen der äußeren
oder inneren Sicherheit. Es gilt auch hier ein strenger Maßstab (BVerwG, Be-
schluss vom 23. Juni 2011 -- Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64
Rn. 19 m.w.N.). Ein Nachteil in diesem Sinne ist nach der ständigen Rechtspre-
chung des Senats insbesondere dann gegeben, wenn und soweit die Bekannt-
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gabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbe-
hörden einschließlich ihrer Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren
oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde (stRspr,
vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2002 --
f.>, vom 7. August 2013 - - jurisund vom 15. April 2015
- 20 F 1.15 - BA Rn. 8; ferner zu
; das gilt insbesondere für den
Fall, dass die Zusammenarbeit auf die Abwehr drohender Anschläge und die
Bekämpfung der Produktion und Verbreitung von Massenvernichtungsmitteln
gerichtet ist.
Handelt es sich - wie hier - um Informationen, die deutschen Sicherheitsbehör-
den aufgrund internationaler Zusammenarbeit von ausländischen Sicherheits-
behörden zur Verfügung gestellt worden sind, kann ein Nachteil für das Wohl
des Bundes gegeben sein, wenn die Bekanntgabe des Akteninhalts an Dritte
unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit die
künftige Erfüllung der Aufgaben dereinschließlich deren
mit anderen Behörden, zumal mit Nachrichtendiensten ande-
rer Staaten, erschweren würde (BVerwG, Beschlüsse vom 28. März 2006 - 20 F
1.05, 20 PKH 2.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 40 Rn. 12 und vom
10. Januar 2012 - 20 F 1.11, 7 A 15.10 - juris Rn. 14, jeweils m.w.N.). Rechts-
staatliche Belange erfordern insoweit ein Mindestmaß an Plausibilität der Be-
gründung eines entsprechenden Nachteils; andernfalls würde die vom Gesetz-
geber ivorgesehene Überprüfung der mit der Sperrerklä-
rung geltend gemachten Weigerungsgründe in derartigen Konstellationen prak-
tisch leerlaufen und in Konflikt mit der Verpflichtung zur Gewährung noch effek-
tiven Rechtsschutzes geraten (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F
13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 14).
Nach diesen Maßstäben hat das Bundesministerium des Innern in der Sperrer-
klärung konkret befürchtete Nachteile für das Wohl des Bundes unter Wahrung
des in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt.
Es sieht die betreffenden Nachteile für das Wohl des Bundes in dem Umstand,
dass Unterlagen offengelegt werden sollen, die dem Bundeskriminalamt unmit-
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telbar oder mittelbar von verschiedenen (ausländischen) Nachrichtendiensten
zur Verfügung gestellt worden seien. Die betreffenden Quelldokumente seien
als VS-Geheim eingestuft und unverändert für eine weitere Verwendung nicht
freigegeben. Entsprechende Bemühungen des Bundeskriminalamtes, eine
Freigabe zu erreichen, seien im Wesentlichen erfolglos geblieben (Seite 2 f. des
Schriftsatzes der Beklagten vom 19. November 2014). Deren Weitergabe unter
Missachtung der erteilten Verwendungsbeschränkungen würde als Bruch der
wechselseitigen Vertrauensgrundlage gewertet werden und hätte eine nachhal-
tige und schwere Beeinträchtigung der Teilhabe deutscher Stellen an dem in-
ternationalen Erkenntnisaustausch zwischen Sicherheitsbehörden zur Folge
(S. 6 f. der Sperrerklärung vom 18. November 2014). Ein den deutschen Stellen
durch die Übermittlung entgegengebrachtes Vertrauen würde gebrochen, wenn
die Unterlagen in ein gerichtliches Verfahren eingebracht würden. Dort hätten
zwangsläufig auch Privatpersonen wie der Angeklagte die Möglichkeit der
Kenntnisnahme. Müssten Partnerbehörden davon ausgehen, dass entspre-
chende Verwendungsbeschränkungen durch das Bundeskriminalamt nicht be-
achtet würden, so hätte dies zur Folge, dass gefährdungsrelevante Hinweise
künftig unterblieben, darauf gründende gefahrenabwehrende Maßnahmen nicht
mehr möglich seien und die Gewährleistung von Sicherheit, Frieden und Frei-
heit für die Bewohner der Bundesrepublik Deutschland nicht nur gefährdet,
sondern beeinträchtigt sei. Das Ausmaß der negativen Folgen für die Zusam-
menarbeit zwischen deutschen und ausländischen Sicherheitsbehörden sei
nicht abschätzbar (Seite 3 f. und 6 ff. der Sperrerklärung vom 18. November
2014).
Diese Erwägungen des Bundesministeriums des Innern lassen Rechtsfehler
nicht erkennen. Gleiches gilt für die Erläuterungen zur Begründung der Not-
wendigkeit der Geheimhaltung der geschwärzten Passagen. Sie sind aussage-
kräftig und nachvollziehbar und spiegeln sich zudem in den nachrichtendienstli-
chen Erkenntnissen wider. Die oberste Aufsichtsbehörde hat nicht verkannt,
dass auch die für die innere und äußere Sicherheit der Bundesrepublik
Deutschland tätigen Behörden grundsätzlich verpflichtet sind, ihre Akten dem
Strafgericht auf dessen Ersuchen vorzulegen, und sich dieser Vorlagepflicht
nicht schon mit dem Hinweis auf die von ihnen wahrzunehmenden Aufgaben
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entziehen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1986 - 1 C 7.85 -
). Hieran anknüpfend hat sie unter Berücksichtigung aller
Umstände des konkreten Falles das Bestehen eines konkreten Geheimhal-
tungsbedürfnisses geprüft und festgestellt. Die Durchsicht der im Original vor-
gelegten Unterlagen belegt die in der Sperrerklärung dargelegten Geheimhal-
tungsgründe. Auf der Grundlage der in der Sperrerklärung geleisteten Zuord-
nung der Geheimhaltungsgründe kann festgestellt werden, dass nur solche Un-
terlagen zurückgehalten werden, die geheimhaltungsbedürftig sind.
Zutreffend sieht das Bundesministerium des Innern die Geheimhaltungsbedürf-
nisse nicht durch die Wiedergabe von Äußerungen unter anderem seiner Lei-
tungsebene, ranghoher Vertreter seines Hauses und maßgeblicher Repräsen-
tanten seines Geschäftsbereichs in der Presse als beeinträchtigt an. Es hat zu-
treffend darauf hingewiesen, dass die Presseäußerungen abstrakt und allge-
mein gehalten gewesen seien und keine Rückschlüsse auf konkrete Stellen,
Quellen und die Arbeitsweise der Partnerbehörden zuließen. Die geheimhal-
tungsbedürftigen Quelldokumente und ihr Inhalt waren zu keinem Zeitpunkt
Gegenstand der von dem Kläger wiedergegebenen Presseberichterstattung. Im
Übrigen liegt es in der Logik geheim gehaltener Unterlagen, dass der Wahr-
heitsgehalt von Parallelveröffentlichungen weder bestätigt noch bestritten wer-
den kann. Gemessen daran kann nicht davon ausgegangen werden, das Ge-
heimhaltungsbedürfnis sei entfallen, weil das geschützte Wissen bereits allge-
mein bekannt sei.
Nach alledem bedarf es hier keiner Klärung, welcher rechtliche Rang der so
genannten "third-party-rule" zukommt.
b) Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorla-
ge bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gem
voraus.regelt die Auskunftserteilung
und Aktenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen
befassten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Pro-
zess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewie-
sen ist. In diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Ak-
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tenvorlage in das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die
Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält
oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht.
ermächtigt die oberste Aufsichtsbehörde, dem öffentlichen Inte-
resse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheits-
findung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungspro-
zess Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke einzu-
räumen. Die Entscheidung, die vollständige und ungeschwärzte Vorlage der
begehrten Dokumente zu verweigern, setzt daher eine umfassende Abwägung
voraus, ob das öffentliche und das private Interesse an der Wahrheitsfindung
und an effektivem Rechtsschutz das öffentliche Geheimhaltungsinteresse
überwiegt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichtet die oberste Auf-
sichtsbehörde, zudem sorgfältig zu prüfen, ob dem öffentlichen und dem priva-
ten Interesse an der Offenlegung gegebenenfalls durch partielle Schwärzungen
Rechnung getragen werden kann.
Diesen Anforderungen genügt die Sperrerklärung des Bundesministeriums des
Innern vom 18. November 2014. Dass der obersten Aufsichtsbehörde die recht-
lichen Kriterien dieser besonderen Ermessensabwägung bekannt waren und sie
sich diese Maßstäbe zu eigen gemacht hat, zeigt ihr Hinweis auf die Senatsent-
scheidung vom 2. Juli 2009 - 20 F 4.09 - (Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54
Rn. 7 ff.). In dieser Entscheidung hat sich der beschließende Senat grundle-
gend zur Ermessensausübung der obersten Aufsichtsbehörde bei der Ent-
scheidung nacgeäußert. Der Sperrerklärung vom
18. November 2014 liegt wie schon zuvor der Sperrerklärung vom 14. März
2014 in der Gestalt der Erläuterungen und Ergänzungen, die diese in der Folge
erfahren hat, eine sorgfältige Abwägung einerseits des öffentlichen Geheimhal-
tungsinteresses und andererseits des privaten Interesses des Klägers, sich von
dem gegen ihn erhobenen Anklagevorwurf zu entlasten und zu diesem Zweck
Einsicht in die vollständigen und ungeschwärzten Akten zu nehmen, zugrunde.
Diese Abwägung vermag die Entscheidung, dass das Geheimhaltungsinteresse
überwiegt, zu tragen. Beide Sperrerklärungen enthalten zur Begründung des
Geheimhaltungsinteresses im Sinne dieser Vorschrift bezogen auf den konkre-
ten Einzelfall zwar eine allgemein gehaltene, dennoch aber auf den laufenden
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Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen
der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung. Dass die
oberste Aufsichtsbehörde die Folgen der Verweigerung auch mit Blick auf den
Prozessausgang gewichtet hat, lässt nicht zuletzt der Umstand erkennen, dass
von der Möglichkeit der Einführung teilgeschwärzter bzw. (teil-)bereinigter Do-
kumente in das Verfahren Gebrauch gemacht worden ist und Bemühungen ent-
faltet worden sind, eine partielle Freigabe einzelner Dokumente zu erreichen.
3. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem
Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht, da es sich bei diesem im Verhältnis
zum Hauptsacheverfahren um einen unselbstständigen Zwischenstreit handelt
(BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2011 - 20 F 17.10 - juris Rn. 6 m.w.N.).
Die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der verweigerten Aktenvorlage hat
keine eigenständige Bedeutung, sondern erschöpft sich in ihrer Auswirkung auf
das Hauptsacheverfahren. Kostenrechtlich bildet das Verfahren vor dem Fach-
senat - anders als ein Beschwerdeverfahren nach § 99 Abs. 2 Satz 12
VwGO - mit dem Hauptsacheverfahren deshalb einen Rechtszug im Sinne des
§ 35 GKG und § 19 Abs. 1 RVG. Die Kostenentscheidung im Hauptsachever-
fahren umfasst auch etwaige Kosten des Zwischenverfahrens (BVerwG, Be-
schluss vom 15. April 2015 - 20 F 1.15 - BA Rn. 11).
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