Urteil des BVerwG vom 29.04.2015, 20 F 8.14

Entschieden
29.04.2015
Schlagworte
Zusammenarbeit, Hauptsache, Verweigerung, Sicherheit, Geheimhaltung, Beweismittel, Ermessensausübung, Erfüllung, Auskunftserteilung, Verfügung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 8.14 VG 33 K 176.14

In der Verwaltungsstreitsache

hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO am 29. April 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt und Dr. Fleuß

beschlossen:

Der Antrag des Klägers wird abgelehnt.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger ist Angeklagter in einem Strafprozess. Zum Gegenstand dieses wegen des Verdachts der Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung im

Ausland und weiterer Straftaten geführten Verfahrens wurde unter anderem ein

infolge von Entnahmen unvollständiger und auf Grund von Schwärzungen partiell unleserlich gemachter Gefahrenabwehrvorgang des Bundeskriminalamtes

gemacht. Zu seiner Verteidigung beantragte der Kläger Einsicht in die vollständigen und ungeschwärzten Akten dieses Vorgangs. Auf eine entsprechende

Vorlageaufforderung des Strafsenats gab das Bundesministerium des Innern

am 14. März 2014 in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde hinsichtlich

der entnommenen und geschwärzten Passagen eine Sperrerklärung nach § 96

Satz 1 StPO ab. Zur Begründung führte es aus, das Bekanntwerden des Inhalts

der betroffenen Teile des Gefahrenabwehrvorgangs würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten. An dieser Sperrerklärung hielt es auch auf eine Gegenvorstellung der Vorsitzenden des Strafsenats hin nach neuerlicher Prüfung und

Abwägung im April 2014 fest.

2Gegen die Sperrerklärung hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben. Auf eine

weitere Prüfbitte der Vorsitzenden des Strafsenats hat das Bundesministerium

des Innern seine Sperrerklärung unter dem 13. Juni 2014 erläutert und ergänzt.

In diesem Zusammenhang hat es sich unter anderem mit den zwischenzeitlich

geäußerten Einwänden des Klägers auseinandergesetzt. Überdies hat es eine

weitere Unterlage in teilgeschwärzter Form freigegeben.

3Das Verwaltungsgericht hat unter Bezugnahme auf einen entsprechenden Antrag des Klägers beschlossen, zu der Frage, welchen Inhalt der Gefahrenabwehrvorgang des Bundeskriminalamtes hat, Beweis zu erheben und die Vorla-

ge des vollständigen Vorgangs einschließlich der entnommenen Seiten und

ohne die vorgenommenen Schwärzungen mit Ausnahme der in Anlage 1 zu der

Sperrerklärung in der konkretisierten Fassung vom 13. Juni 2014 als Kategorien

1a und 1b sowie 2a bis 2e aufgeführten Passagen angeordnet. Daraufhin hat

das Bundesministerium des Innern unter dem 18. November 2014 eine an die

Sperrerklärung nach § 96 Satz 1 StPO und deren Konkretisierungen anknüpfende Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO abgegeben und in diesem

Zusammenhang auf zwischenzeitliche Freigabebemühungen hingewiesen.

4Das Verwaltungsgericht hat die Sache dem Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts zur Entscheidung vorgelegt. In der Begründung seines Abgabebeschlusses weist es auf die Erheblichkeit der angeforderten und von der

Sperrerklärung erfassten Dokumente für die von ihm zu treffende Entscheidung

hin. Dem stehe nicht entgegen, dass zwischenzeitlich Revision gegen das Urteil

des Oberlandesgerichts eingelegt worden sei.

II

5Der Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen,

hat keinen Erfolg. Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.

61. Der Antrag ist zulässig.

7Gegenstand der Prüfung in dem Zwischenverfahren ist die auf der Grundlage

von § 99 Abs. 2 VwGO abgegebene Sperrerklärung des Bundesministeriums

des Innern vom 18. November 2014, die unmittelbar an die nach Maßgabe des

§ 96 Satz 1 StPO gegenüber dem Oberlandesgericht abgegebene Sperrerklärung und deren Präzisierung und Ergänzung durch die Schriftsätze des Bundesministeriums des Innern vom 3. April 2014 und vom 13. Juni 2014 anknüpft

und sich im Wesentlichen mit dieser deckt.

8Der Antrag ist auch für den Fall statthaft, dass - wie hier - Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Klage die Rechtmäßigkeit einer gemäß § 96 StPO abgegebenen Sperrerklärung ist. Zwar sieht die Strafprozessordnung kein derartiges

Zwischenverfahren vor. Dies ist in aller Regel wegen des Grundsatzes "in dubio

pro reo" auch nicht erforderlich. Denn aufgrund einer Sperrerklärung nach § 96

StPO zurückgehaltene Unterlagen sind als Beweismittel zu Lasten des Angeklagten ungeeignet, so dass sich die Sperrerklärung nicht zu seinen Lasten

nachteilig auswirken kann. Anders kann es sich indes verhalten, wenn - wie

hier - der Inhalt eines von der Behörde zurückgehaltenen Dokuments der Verteidigung des Angeklagten dienen soll. In diesem Fall steht dem Angeklagten

die Klage vor dem Verwaltungsgericht mit dem Ziel zur Seite, die Sperrwirkung

zu beseitigen und die Aktenvorlage zu erzwingen (BVerwG, Beschlüsse vom

2. Juli 2009 - 20 F 4.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 5 und vom

15. April 2015 - 20 F 1.15 - BA Rn. 5 m.w.N.).

9Das Gericht der Hauptsache beurteilt, ob Urkunden oder Akten der Vorlageund Auskunftspflicht der Behörden nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterliegen.

Seine materielle Rechtsauffassung ist maßgebend für den Umfang der ihm verfassungsrechtlich obliegenden Pflicht zur umfassenden Erforschung des Sachverhalts von Amts wegen 86 Abs. 1 VwGO). Es unterliegt grundsätzlich seiner Entscheidung, welche Beweismittel zur Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts geeignet und heranzuziehen sind. Deshalb obliegt es

ihm, darüber zu befinden, ob Unterlagen, die Geheimnisse enthalten, entscheidungserheblich sind und zur gebotenen vollständigen Sachaufklärung benötigt

werden (BVerwG, Beschluss vom 15. August 2003 - 20 F 3.03 - BVerwGE 118,

352 <354> m.w.N.). Der Fachsenat für das Verfahren nach § 99 Abs. 2 Satz 2

VwGO ist grundsätzlich auf die Prüfung beschränkt, ob die Verweigerung der

Aktenvorlage rechtmäßig ist (BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2002 - 2 AV

1.02 - BVerwGE 117, 8 <10>). Hat das Gericht der Hauptsache - wie hier - die

Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der

Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden. Eine andere

Beurteilung durch den Fachsenat kommt nur dann in Betracht, wenn die

Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist. Das

ist hier nicht der Fall.

102. Der Antrag ist unbegründet. Die Weigerung der Beklagten, dem Gericht der

Hauptsache die angeforderten Unterlagen vorzulegen, ist rechtmäßig.

11a) Allein die Tatsache der Einstufung eines Teils der angeforderten Unterlagen

als Verschlusssache ist ohne Bedeutung. Denn die betreffenden Akten sind

nicht schon deswegen ihrem Wesen nach oder nach einem Gesetz geheim zu

halten. Vielmehr kommt es auch insoweit darauf an, ob sich nach den materiellen Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine Geheimhaltungsbedürftigkeit

ergibt, ob also der Grund für die Einstufung als Verschlusssache noch fortbesteht (BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136,

345 Rn. 23 und vom 20. September 2010 - 20 F 9.10 - NVwZ-RR 2011, 135

Rn. 7 f.).

12Materiell-rechtlicher Maßstab zur Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit

ist das Vorliegen eines Nachteils im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Nach

§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten

und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des

Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach

einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann

gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die

Vorlage der Urkunden oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern.

13Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem

Wohl des Bundes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des

Gemeinwohls (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 -

BVerfGE 101, 106 <127 f.>; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 AV

2.02 - NVwZ 2003, 347 <348>), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß

§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann. Nachteile für das Wohl des Bundes fordern gewichtige Gründe und setzen Beeinträchtigungen wesentlicher

Bundesinteressen voraus. Dazu zählen namentlich Gefährdungen des Bestandes oder der Funktionsfähigkeit des Bundes sowie Bedrohungen der äußeren

oder inneren Sicherheit. Es gilt auch hier ein strenger Maßstab (BVerwG, Beschluss vom 23. Juni 2011 - 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64

Rn. 19 m.w.N.). Ein Nachteil in diesem Sinne ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats insbesondere dann gegeben, wenn und soweit die Bekannt-

gabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich ihrer Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren

oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde (stRspr,

vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8

<8 f.>, vom 7. August 2013 - 20 F 13.12 - juris Rn. 10 und vom 15. April 2015

- 20 F 1.15 - BA Rn. 8; ferner zu § 96 StPO BVerwG, Urteil vom 19. August

1986 - 1 C 7.85 - BVerwGE 75, 1 <14> m.w.N.); das gilt insbesondere für den

Fall, dass die Zusammenarbeit auf die Abwehr drohender Anschläge und die

Bekämpfung der Produktion und Verbreitung von Massenvernichtungsmitteln

gerichtet ist.

14Handelt es sich - wie hier - um Informationen, die deutschen Sicherheitsbehörden aufgrund internationaler Zusammenarbeit von ausländischen Sicherheitsbehörden zur Verfügung gestellt worden sind, kann ein Nachteil für das Wohl

des Bundes gegeben sein, wenn die Bekanntgabe des Akteninhalts an Dritte

unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit die

künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren

Zusammenarbeit mit anderen Behörden, zumal mit Nachrichtendiensten anderer Staaten, erschweren würde (BVerwG, Beschlüsse vom 28. März 2006 - 20 F

1.05, 20 PKH 2.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 40 Rn. 12 und vom

10. Januar 2012 - 20 F 1.11, 7 A 15.10 - juris Rn. 14, jeweils m.w.N.). Rechtsstaatliche Belange erfordern insoweit ein Mindestmaß an Plausibilität der Begründung eines entsprechenden Nachteils; andernfalls würde die vom Gesetzgeber in § 99 Abs. 2 VwGO vorgesehene Überprüfung der mit der Sperrerklärung geltend gemachten Weigerungsgründe in derartigen Konstellationen praktisch leerlaufen und in Konflikt mit der Verpflichtung zur Gewährung noch effektiven Rechtsschutzes geraten (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F

13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 14).

15Nach diesen Maßstäben hat das Bundesministerium des Innern in der Sperrerklärung konkret befürchtete Nachteile für das Wohl des Bundes unter Wahrung

des in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt.

Es sieht die betreffenden Nachteile für das Wohl des Bundes in dem Umstand,

dass Unterlagen offengelegt werden sollen, die dem Bundeskriminalamt unmit-

telbar oder mittelbar von verschiedenen (ausländischen) Nachrichtendiensten

zur Verfügung gestellt worden seien. Die betreffenden Quelldokumente seien

als VS-Geheim eingestuft und unverändert für eine weitere Verwendung nicht

freigegeben. Entsprechende Bemühungen des Bundeskriminalamtes, eine

Freigabe zu erreichen, seien im Wesentlichen erfolglos geblieben (Seite 2 f. des

Schriftsatzes der Beklagten vom 19. November 2014). Deren Weitergabe unter

Missachtung der erteilten Verwendungsbeschränkungen würde als Bruch der

wechselseitigen Vertrauensgrundlage gewertet werden und hätte eine nachhaltige und schwere Beeinträchtigung der Teilhabe deutscher Stellen an dem internationalen Erkenntnisaustausch zwischen Sicherheitsbehörden zur Folge

(S. 6 f. der Sperrerklärung vom 18. November 2014). Ein den deutschen Stellen

durch die Übermittlung entgegengebrachtes Vertrauen würde gebrochen, wenn

die Unterlagen in ein gerichtliches Verfahren eingebracht würden. Dort hätten

zwangsläufig auch Privatpersonen wie der Angeklagte die Möglichkeit der

Kenntnisnahme. Müssten Partnerbehörden davon ausgehen, dass entsprechende Verwendungsbeschränkungen durch das Bundeskriminalamt nicht beachtet würden, so hätte dies zur Folge, dass gefährdungsrelevante Hinweise

künftig unterblieben, darauf gründende gefahrenabwehrende Maßnahmen nicht

mehr möglich seien und die Gewährleistung von Sicherheit, Frieden und Freiheit für die Bewohner der Bundesrepublik Deutschland nicht nur gefährdet,

sondern beeinträchtigt sei. Das Ausmaß der negativen Folgen für die Zusammenarbeit zwischen deutschen und ausländischen Sicherheitsbehörden sei

nicht abschätzbar (Seite 3 f. und 6 ff. der Sperrerklärung vom 18. November

2014).

16Diese Erwägungen des Bundesministeriums des Innern lassen Rechtsfehler

nicht erkennen. Gleiches gilt für die Erläuterungen zur Begründung der Notwendigkeit der Geheimhaltung der geschwärzten Passagen. Sie sind aussagekräftig und nachvollziehbar und spiegeln sich zudem in den nachrichtendienstlichen Erkenntnissen wider. Die oberste Aufsichtsbehörde hat nicht verkannt,

dass auch die für die innere und äußere Sicherheit der Bundesrepublik

Deutschland tätigen Behörden grundsätzlich verpflichtet sind, ihre Akten dem

Strafgericht auf dessen Ersuchen vorzulegen, und sich dieser Vorlagepflicht

nicht schon mit dem Hinweis auf die von ihnen wahrzunehmenden Aufgaben

entziehen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1986 - 1 C 7.85 -

BVerwGE 75, 1 <10>). Hieran anknüpfend hat sie unter Berücksichtigung aller

Umstände des konkreten Falles das Bestehen eines konkreten Geheimhaltungsbedürfnisses geprüft und festgestellt. Die Durchsicht der im Original vorgelegten Unterlagen belegt die in der Sperrerklärung dargelegten Geheimhaltungsgründe. Auf der Grundlage der in der Sperrerklärung geleisteten Zuordnung der Geheimhaltungsgründe kann festgestellt werden, dass nur solche Unterlagen zurückgehalten werden, die geheimhaltungsbedürftig sind.

17Zutreffend sieht das Bundesministerium des Innern die Geheimhaltungsbedürfnisse nicht durch die Wiedergabe von Äußerungen unter anderem seiner Leitungsebene, ranghoher Vertreter seines Hauses und maßgeblicher Repräsentanten seines Geschäftsbereichs in der Presse als beeinträchtigt an. Es hat zutreffend darauf hingewiesen, dass die Presseäußerungen abstrakt und allgemein gehalten gewesen seien und keine Rückschlüsse auf konkrete Stellen,

Quellen und die Arbeitsweise der Partnerbehörden zuließen. Die geheimhaltungsbedürftigen Quelldokumente und ihr Inhalt waren zu keinem Zeitpunkt

Gegenstand der von dem Kläger wiedergegebenen Presseberichterstattung. Im

Übrigen liegt es in der Logik geheim gehaltener Unterlagen, dass der Wahrheitsgehalt von Parallelveröffentlichungen weder bestätigt noch bestritten werden kann. Gemessen daran kann nicht davon ausgegangen werden, das Geheimhaltungsbedürfnis sei entfallen, weil das geschützte Wissen bereits allgemein bekannt sei.

18Nach alledem bedarf es hier keiner Klärung, welcher rechtliche Rang der so

genannten "third-party-rule" zukommt.

19b) Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1

Satz 2 VwGO voraus. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt die Auskunftserteilung

und Aktenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen

befassten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Ak-

tenvorlage in das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die

Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält

oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. § 99 Abs. 1

Satz 2 VwGO ermächtigt die oberste Aufsichtsbehörde, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke einzuräumen. Die Entscheidung, die vollständige und ungeschwärzte Vorlage der

begehrten Dokumente zu verweigern, setzt daher eine umfassende Abwägung

voraus, ob das öffentliche und das private Interesse an der Wahrheitsfindung

und an effektivem Rechtsschutz das öffentliche Geheimhaltungsinteresse

überwiegt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichtet die oberste Aufsichtsbehörde, zudem sorgfältig zu prüfen, ob dem öffentlichen und dem privaten Interesse an der Offenlegung gegebenenfalls durch partielle Schwärzungen

Rechnung getragen werden kann.

20Diesen Anforderungen genügt die Sperrerklärung des Bundesministeriums des

Innern vom 18. November 2014. Dass der obersten Aufsichtsbehörde die rechtlichen Kriterien dieser besonderen Ermessensabwägung bekannt waren und sie

sich diese Maßstäbe zu eigen gemacht hat, zeigt ihr Hinweis auf die Senatsentscheidung vom 2. Juli 2009 - 20 F 4.09 - (Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54

Rn. 7 ff.). In dieser Entscheidung hat sich der beschließende Senat grundlegend zur Ermessensausübung der obersten Aufsichtsbehörde bei der Entscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geäußert. Der Sperrerklärung vom

18. November 2014 liegt wie schon zuvor der Sperrerklärung vom 14. März

2014 in der Gestalt der Erläuterungen und Ergänzungen, die diese in der Folge

erfahren hat, eine sorgfältige Abwägung einerseits des öffentlichen Geheimhaltungsinteresses und andererseits des privaten Interesses des Klägers, sich von

dem gegen ihn erhobenen Anklagevorwurf zu entlasten und zu diesem Zweck

Einsicht in die vollständigen und ungeschwärzten Akten zu nehmen, zugrunde.

Diese Abwägung vermag die Entscheidung, dass das Geheimhaltungsinteresse

überwiegt, zu tragen. Beide Sperrerklärungen enthalten zur Begründung des

Geheimhaltungsinteresses im Sinne dieser Vorschrift bezogen auf den konkreten Einzelfall zwar eine allgemein gehaltene, dennoch aber auf den laufenden

Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen

der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung. Dass die

oberste Aufsichtsbehörde die Folgen der Verweigerung auch mit Blick auf den

Prozessausgang gewichtet hat, lässt nicht zuletzt der Umstand erkennen, dass

von der Möglichkeit der Einführung teilgeschwärzter bzw. (teil-)bereinigter Dokumente in das Verfahren Gebrauch gemacht worden ist und Bemühungen entfaltet worden sind, eine partielle Freigabe einzelner Dokumente zu erreichen.

213. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem

Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht, da es sich bei diesem im Verhältnis

zum Hauptsacheverfahren um einen unselbstständigen Zwischenstreit handelt

(BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2011 - 20 F 17.10 - juris Rn. 6 m.w.N.).

Die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der verweigerten Aktenvorlage hat

keine eigenständige Bedeutung, sondern erschöpft sich in ihrer Auswirkung auf

das Hauptsacheverfahren. Kostenrechtlich bildet das Verfahren vor dem Fachsenat - anders als ein Beschwerdeverfahren nach § 99 Abs. 2 Satz 12

VwGO - mit dem Hauptsacheverfahren deshalb einen Rechtszug im Sinne des

§ 35 GKG und § 19 Abs. 1 RVG. Die Kostenentscheidung im Hauptsacheverfahren umfasst auch etwaige Kosten des Zwischenverfahrens (BVerwG, Beschluss vom 15. April 2015 - 20 F 1.15 - BA Rn. 11).

Neumann Brandt Dr. Fleuß

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil