Urteil des BVerwG vom 20.09.2010, 20 F 7.10

Entschieden
20.09.2010
Schlagworte
Ermessensausübung, Offenlegung, Kernkraftwerk, Hauptsache, Verweigerung, Sicherheit, Gefahr, Wissenschaft, Geheimhaltung, Anschlag
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 7.10 VGH 27 F 2729/09

In der Verwaltungsstreitsache

hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO am 20. September 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister

beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Dezember 2009 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahrens auf 5 000 festgesetzt.

G r ü n d e :

I

1Die Beigeladene betreibt das Kernkraftwerk Biblis (Block A und B). Der Kläger begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren den Widerruf der der Beigeladenen erteilten atomrechtlichen Betriebsgenehmigungen,

hilfsweise, die Genehmigungen nachträglich mit Auflagen zum Schutz gegen

Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter zu versehen. Das Gericht der

Hauptsache gab dem Beklagten mit Beschluss vom 12. Januar 2009 u.a. auf, bestimmte, in dem Beschluss genannte Unterlagen in vollständiger Form vorzulegen.

Daraufhin legte der Beklagte einen Teil der Unterlagen vor und verweigerte - in

seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde - mit Sperrerklärung vom

20. Januar 2009 die Vorlage der übrigen Unterlagen. Diese Sperrerklärung erklärte

der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs mit Beschluss vom 25. Mai 2009 wegen fehlerhafter Ermessensausübung für rechtswidrig. Daraufhin gab der Beklagte

am 28. Juli 2009 erneut eine Sperrerklärung ab. Mit Beschluss vom 1. Dezember

2009 hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs den Antrag des Klägers, die

Verweigerung der Vorlage der in der Sperrerklärung vom 28. Juli 2009 genannten

Unterlagen für rechtswidrig zu erklären, abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

II

2Die statthafte und im Übrigen zulässige Beschwerde des Klägers ist unbegründet.

Zurecht hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs entschieden, dass die

Weigerung des Beklagten, die in der Sperrerklärung vom 28. Juli 2009 genannten

Unterlagen vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, rechtmäßig ist.

31. Der für eine Sachentscheidung des Fachsenats erforderlichen Bejahung der

Entscheidungserheblichkeit der zurückgehaltenen Unterlagen durch das Gericht

der Hauptsache ist mit dem mit einer Begründung versehenen Beschluss vom

12. Januar 2009 Genüge getan. Hat das Gericht der Hauptsache - wie hier - die

Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden (stRspr, vgl. nur Beschluss vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20 F 3.08 - juris Rn.4).

42. Die Verweigerung von Akten oder Auskünften durch die oberste Aufsichtsbehörde erfordert das Vorliegen eines Geheimhaltungsgrundes nach § 99 Abs. 1 Satz 2

VwGO. Die Vorlage von Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen

Dokumente und die Erteilung der Auskünfte kann verweigert werden, wenn das

Bekanntwerden des Inhalts der Unterlagen dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder

ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen.

52.1 Akten sind nicht schon ihrem Wesen nach wegen ihrer Einstufung als Verschlusssache geheimhaltungsbedürftig; vielmehr richtet sich die Geheimhaltungsbedürftigkeit nach den materiellen Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO (Beschluss vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 - juris Rn. 21, vorgesehen zur

Veröffentlichung in BVerwGE; Urteil vom 19. August 1986 - BVerwG 1 C 7.85 -

BVerwGE 75, 1 <14> = Buchholz 306 § 96 StPO Nr. 2; Beschluss vom 21. Juni

1993 - BVerwG 1 B 62.92 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 22 S. 11 f.).

62.2 Materiell-rechtlicher Maßstab zur Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit

ist das Vorliegen eines Nachteils im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Bereitet

das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente und Unterlagen dem

Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (stRspr, vgl. nur Beschlüsse vom 7. November

2002 - BVerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 und vom 23. März 2009 - BVerwG

20 F 11.08 - juris Rn. 5), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1

Satz 2 VwGO rechtfertigen kann.

7Nachteile im Sinne dieses Geheimhaltungsgrundes erfassen Beeinträchtigungen

und Gefährdungen des Bestands und der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner wesentlichen Einrichtungen, insbesondere Beeinträchtigungen der inneren und

äußeren Sicherheit. Der Weigerungsgrund ist eng auszulegen; der Nachteil muss

von erheblichem Gewicht sein. Nicht jede Störung der öffentlichen Sicherheit und

Ordnung vermag einen Nachteil im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu begründen. Ob eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegt, ergibt sich aus dem Ausmaß der befürchteten Beeinträchtigung mit Blick auf

die betroffenen Rechtsgüter.

8Gemessen an diesem Maßstab stellt die Offenlegung von sicherheitsrelevanten

Informationen über Schutzkonzepte und -maßnahmen, die der Vorsorge gegen

sog. auslegungsüberschreitende Ereignisse wie Störmaßnahmen oder sonstige

Einwirkungen Dritter dienen, einen Nachteil im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2

VwGO dar. Zu Recht hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs die tatbestandlichen Voraussetzungen dieses Geheimhaltungsgrundes bejaht. Die weitreichenden Folgen für Leben, Gesundheit und Sachgüter, die aus einem durch

einen Anschlag oder sonstige Einwirkungen auf ein Kernkraftwerk herbeigeführten

Störfall angesichts der Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung

ionisierender Strahlen und radioaktiver Stoffe resultieren können, begründen ein

gewichtiges öffentliches Geheimhaltungsinteresse, das die Zurückhaltung von Informationen über Schutzkonzepte und -maßnahmen von atomrechtlichen Anlagen

zu rechtfertigen vermag. Es liegt auf der Hand, dass Maßnahmen zum Schutz solcher sicherheitsempfindlichen Anlage unterlaufen werden, wenn durch Offenlegung die Gefahr besteht, dass die Allgemeinheit und damit (auch) Personen, die

Angriffe auf solche Anlagen planen, Kenntnis über Reichweite und Ausgestaltung

der Vorkehrungen erlangen können, die gerade zum Schutz gegen solche Angriffe

als notwendig erachtet werden.

9Die Durchsicht der im Original vorgelegten Unterlagen bestätigt die Einschätzung

des Fachsenats des Verwaltungsgerichtshofs. Die vier Unterlagen, deren Vorlage

verweigert wird, enthalten Informationen zu Schutzmaßnahmen des Betreibers und

Schutzvorkehrungen des Staates mit einem Detaillierungsgrad, die für einen gezielten Anschlag oder sonstige Einwirkungen Dritter nicht nur auf das hier in Rede

stehende Kernkraftwerk der Beigeladenen, sondern auch auf vergleichbare Anlagen an anderen Standorten genutzt werden können.

10Zutreffend hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs auch darauf hingewiesen, dass die mit der Offenlegung verbundene Einschränkung der Wirksamkeit der

Maßnahmen als hinreichend wahrscheinlich anzusehen und nicht lediglich von der

„bloßen“ Möglichkeit eines Nachteils auszugehen ist. Wie die Entwicklung zu der

nach Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen atomrechtlichen Schadensvorsorge zeigt, hat das Risikopotential im Bereich der sog. auslegungsüber-

schreitenden Ereignisse wie Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter

zugenommen. Aus der Einfügung der Sicherheitsebene 4 in das gestaffelte

Schutzkonzept ergibt sich, dass nach heutigem Stand von Wissenschaft und

Technik auch gegen auslegungsüberschreitende Ereignisse Vorsorgemaßnahmen

verlangt werden (Urteil vom 10. April 2008 - BVerwG 7 C 39.07 - BVerwGE 131,

129 = Buchholz 451.171 § 6 AtG Nr. 4, jeweils Rn. 32). Geleitet von dieser Einschätzung genügt die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass das Wissen über

Schutzvorkehrungen zu Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter auf

Kernkraftwerkanlagen missbraucht werden kann. Die Erfahrungen mit terroristischen Angriffen in jüngerer Vergangenheit belegen, dass es einen Personenkreis

gibt, der bereit ist, Anschläge durchzuführen, die für eine Vielzahl von Menschen

zu Schaden an Leib und Leben führen können. Dass es bislang nicht zu einem

Anschlag auf ein Kernkraftwerk gekommen ist, ändert nichts an der Gefahr, die mit

der Veröffentlichung von Schutzvorkehrungen für solche hochsensiblen Anlagen

verbunden ist. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit der Gefahr orientiert sich nicht

an der empirisch belegten Eintrittswahrscheinlichkeit von Störmaßnahmen oder

sonstigen Einwirkungen Dritter, sondern an dem Umstand, dass nach heutigem

Stand von Wissenschaft und Technik auch gegen solche klar erkannten Unfallszenarien Vorsorgemaßnahmen verlangt werden.

113. Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage

bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2

VwGO voraus. Durch die Ermessenseinräumung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO

wird der obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den

Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben. § 99

Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Verhältnis

der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das

Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der Behörde,

lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Ge-

heimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Dementsprechend ist ihr auch in den Fällen Ermessen

zugebilligt, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen

einräumt (stRspr, vgl. nur Beschlüsse vom 1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 -

juris Rn. 5 und vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - BVerwGE 130, 236

= Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 46, jeweils Rn. 19). Dabei hat die oberste Aufsichtsbehörde für jeden Vorgang, dessen Vorlage verweigert wird, Ermessenserwägungen anzustellen und zu entscheiden, ob das öffentliche und private Interesse an der Wahrheitsfindung und an effektivem Rechtsschutz das öffentliche Geheimhaltungsinteresse überwiegt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichtet die oberste Aufsichtsbehörde, auch sorgfältig zu prüfen, ob dem öffentlichen

und privaten Interesse an der Offenlegung gegebenenfalls durch Schwärzungen

Rechnung getragen werden kann.

12Entgegen der Auffassung des Klägers folgt aus dem Umstand, dass die Risikoermittlung und Risikobewertung im Bereich der atomrechtlichen Schadensvorsorge

der Genehmigungsbehörde obliegt, nicht, dass an die Ermessensausübung gemäß

§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO „besonders strenge“ Anforderungen zu stellen sind. Der

im Atomrecht geltende sog. Funktionsvorbehalt, mit dem zum Ausdruck gebracht

wird, dass die Genehmigungsbehörde in eigener Verantwortung über das Maß des

erforderlichen Schutzes entscheidet (Urteile vom 10. April 2008 a.a.O. Rn. 25 und

vom 22. Oktober 1987 - BVerwG 7 C 4.85 - BVerwGE 78, 177 <180 f.> = Buchholz

451.171 AtG Nr. 20; Beschluss vom 24. August 2006 - BVerwG 7 B 38.06 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 1), führt zwar zu einer eingeschränkten gerichtlichen

Nachprüfung der behördlichen Risikoermittlung und -bewertung einschließlich des

hinzunehmenden Restrisikos. Das wirkt sich indes nicht auf das in-camera-

Verfahren aus. Im Zwischenverfahren gemäß § 99 Abs. 2 VwGO geht es allein um

die Frage der Vorlage der Akten im Prozess. Welche Akten entscheidungserheblich sind, bestimmt das Gericht der Hauptsache, das bei seiner Entscheidung die

einschlägigen materiell-rechtlichen Maßstäbe zugrunde zu legen hat. Nur in diesem Rahmen wirkt sich der Funktionsvorbehalt aus. Wie der Senat mit Beschluss

vom heutigen Tag klargestellt hat (- BVerwG 20 F 9.10 - Rn. 14), bedeutet das,

dass es im Rahmen der Ermessensausübung unzulässig ist, die Vorlageverweige-

rung damit zu begründen, dass die vom Hauptsachegericht angeforderten Unterlagen mit Blick auf den Funktionsvorbehalt nicht entscheidungserheblich seien.

13Besondere Umstände, aus denen sich ergeben könnte, dass das Ergebnis der Ermessensausübung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtlich zwingend dahingehend vorgezeichnet wäre, dass als rechtmäßige Entscheidung nur

eine Vorlage in Betracht käme, sind nicht zu erkennen. Die drittschützende Wirkung der Vorschriften über die erforderliche Schadensvorsorge vermag eine Gewichtungsvorgabe nicht zu vermitteln. Soweit die Behörde Schadensvorsorge für

erforderlich hält, steht dem Drittbetroffenen zwar ein entsprechender Genehmigungsabwehranspruch zur Verfügung, wenn er einen hinreichend wahrscheinlichen Geschehensablauf vorträgt, bei dem trotz der getroffenen Vorsorge eine Verletzung in seinen Rechten möglich erscheint (Urteil vom 10. April 2008 a.a.O.

Rn. 33). Der grundrechtliche Schutz des Einzelnen vor den Gefahren der friedlichen Nutzung der Kernenergie verpflichtet aber zugleich, die Wirksamkeit der

Maßnahmen der erforderlichen Schadensvorsorge nicht zu gefährden. Streiten

grundrechtliche Interessen sowohl für eine Offenlegung als auch eine Geheimhaltung, ist das Ergebnis der Ermessensausübung nicht in eindeutiger Weise vorgeprägt.

14In Übereinstimmung mit diesen Maßstäben hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs festgestellt, dass der Beklagte in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde mit der Sperrerklärung vom 28. Juli 2009 sein Ermessen (nunmehr)

ordnungsgemäß ausgeübt hat. Der Beklagte - in seiner Eigenschaft als oberste

Aufsichtsbehörde - hat die rechtlichen Kriterien der besonderen Ermessensabwägung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erkannt und mit Blick auf den jeweiligen

Inhalt der vier Unterlagen eine differenzierte, auf die konkrete Prozesslage abgestimmte Abwägung des öffentlichen Geheimhaltungsinteresses und des privaten

Interesses des Klägers und des öffentlichen Interesses an einer vollständigen Aktenvorlage vorgenommen. Auf die zutreffenden Ausführungen des Fachsenats des

Verwaltungsgerichtshofs wird Bezug genommen.

15Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

Neumann Dr. Bumke Buchheister

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil