Urteil des BVerwG vom 20.09.2010
Ermessensausübung, Offenlegung, Kernkraftwerk, Hauptsache
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 7.10
VGH 27 F 2729/09
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach
§ 99 Abs. 2 VwGO
am 20. September 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des Hes-
sischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Dezember 2009 wird
zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens ein-
schließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerde-
verfahrens auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Die Beigeladene betreibt das Kernkraftwerk Biblis (Block A und B). Der Kläger be-
gehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren den Wi-
derruf der der Beigeladenen erteilten atomrechtlichen Betriebsgenehmigungen,
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hilfsweise, die Genehmigungen nachträglich mit Auflagen zum Schutz gegen
Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter zu versehen. Das Gericht der
Hauptsache gab dem Beklagten mit Beschluss vom 12. Januar 2009 u.a. auf, be-
stimmte, in dem Beschluss genannte Unterlagen in vollständiger Form vorzulegen.
Daraufhin legte der Beklagte einen Teil der Unterlagen vor und verweigerte - in
seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde - mit Sperrerklärung vom
20. Januar 2009 die Vorlage der übrigen Unterlagen. Diese Sperrerklärung erklärte
der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs mit Beschluss vom 25. Mai 2009 we-
gen fehlerhafter Ermessensausübung für rechtswidrig. Daraufhin gab der Beklagte
am 28. Juli 2009 erneut eine Sperrerklärung ab. Mit Beschluss vom 1. Dezember
2009 hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs den Antrag des Klägers, die
Verweigerung der Vorlage der in der Sperrerklärung vom 28. Juli 2009 genannten
Unterlagen für rechtswidrig zu erklären, abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Be-
schwerde des Klägers.
II
Die statthafte und im Übrigen zulässige Beschwerde des Klägers ist unbegründet.
Zurecht hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs entschieden, dass die
Weigerung des Beklagten, die in der Sperrerklärung vom 28. Juli 2009 genannten
Unterlagen vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, rechtmäßig ist.
1. Der für eine Sachentscheidung des Fachsenats erforderlichen Bejahung der
Entscheidungserheblichkeit der zurückgehaltenen Unterlagen durch das Gericht
der Hauptsache ist mit dem mit einer Begründung versehenen Beschluss vom
12. Januar 2009 Genüge getan. Hat das Gericht der Hauptsache - wie hier - die
Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der Fachse-
nat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden (stRspr, vgl. nur Be-
schluss vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20 F 3.08 - juris Rn.4).
2. Die Verweigerung von Akten oder Auskünften durch die oberste Aufsichtsbehör-
de erfordert das Vorliegen eines Geheimhaltungsgrundes nach § 99 Abs. 1 Satz 2
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VwGO. Die Vorlage von Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen
Dokumente und die Erteilung der Auskünfte kann verweigert werden, wenn das
Bekanntwerden des Inhalts der Unterlagen dem Wohl des Bundes oder eines Lan-
des Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder
ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen.
2.1 Akten sind nicht schon ihrem Wesen nach wegen ihrer Einstufung als Ver-
schlusssache geheimhaltungsbedürftig; vielmehr richtet sich die Geheimhaltungs-
bedürftigkeit nach den materiellen Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO (Be-
schluss vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 - juris Rn. 21, vorgesehen zur
Veröffentlichung in BVerwGE; Urteil vom 19. August 1986 - BVerwG 1 C 7.85 -
BVerwGE 75, 1 <14> = Buchholz 306 § 96 StPO Nr. 2; Beschluss vom 21. Juni
1993 - BVerwG 1 B 62.92 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 22 S. 11 f.).
2.2 Materiell-rechtlicher Maßstab zur Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit
ist das Vorliegen eines Nachteils im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Bereitet
das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente und Unterlagen dem
Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legiti-
mes Anliegen des Gemeinwohls (stRspr, vgl. nur Beschlüsse vom 7. November
2002 - BVerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 und vom 23. März 2009 - BVerwG
20 F 11.08 - juris Rn. 5), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1
Satz 2 VwGO rechtfertigen kann.
Nachteile im Sinne dieses Geheimhaltungsgrundes erfassen Beeinträchtigungen
und Gefährdungen des Bestands und der Funktionsfähigkeit des Staates und sei-
ner wesentlichen Einrichtungen, insbesondere Beeinträchtigungen der inneren und
äußeren Sicherheit. Der Weigerungsgrund ist eng auszulegen; der Nachteil muss
von erheblichem Gewicht sein. Nicht jede Störung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung vermag einen Nachteil im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu be-
gründen. Ob eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vor-
liegt, ergibt sich aus dem Ausmaß der befürchteten Beeinträchtigung mit Blick auf
die betroffenen Rechtsgüter.
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Gemessen an diesem Maßstab stellt die Offenlegung von sicherheitsrelevanten
Informationen über Schutzkonzepte und -maßnahmen, die der Vorsorge gegen
sog. auslegungsüberschreitende Ereignisse wie Störmaßnahmen oder sonstige
Einwirkungen Dritter dienen, einen Nachteil im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO dar. Zu Recht hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs die tat-
bestandlichen Voraussetzungen dieses Geheimhaltungsgrundes bejaht. Die weit-
reichenden Folgen für Leben, Gesundheit und Sachgüter, die aus einem durch
einen Anschlag oder sonstige Einwirkungen auf ein Kernkraftwerk herbeigeführten
Störfall angesichts der Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung
ionisierender Strahlen und radioaktiver Stoffe resultieren können, begründen ein
gewichtiges öffentliches Geheimhaltungsinteresse, das die Zurückhaltung von In-
formationen über Schutzkonzepte und -maßnahmen von atomrechtlichen Anlagen
zu rechtfertigen vermag. Es liegt auf der Hand, dass Maßnahmen zum Schutz sol-
cher sicherheitsempfindlichen Anlage unterlaufen werden, wenn durch Offenle-
gung die Gefahr besteht, dass die Allgemeinheit und damit (auch) Personen, die
Angriffe auf solche Anlagen planen, Kenntnis über Reichweite und Ausgestaltung
der Vorkehrungen erlangen können, die gerade zum Schutz gegen solche Angriffe
als notwendig erachtet werden.
Die Durchsicht der im Original vorgelegten Unterlagen bestätigt die Einschätzung
des Fachsenats des Verwaltungsgerichtshofs. Die vier Unterlagen, deren Vorlage
verweigert wird, enthalten Informationen zu Schutzmaßnahmen des Betreibers und
Schutzvorkehrungen des Staates mit einem Detaillierungsgrad, die für einen ge-
zielten Anschlag oder sonstige Einwirkungen Dritter nicht nur auf das hier in Rede
stehende Kernkraftwerk der Beigeladenen, sondern auch auf vergleichbare Anla-
gen an anderen Standorten genutzt werden können.
Zutreffend hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs auch darauf hingewie-
sen, dass die mit der Offenlegung verbundene Einschränkung der Wirksamkeit der
Maßnahmen als hinreichend wahrscheinlich anzusehen und nicht lediglich von der
„bloßen“ Möglichkeit eines Nachteils auszugehen ist. Wie die Entwicklung zu der
nach Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen atomrechtlichen Scha-
densvorsorge zeigt, hat das Risikopotential im Bereich der sog. auslegungsüber-
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schreitenden Ereignisse wie Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter
zugenommen. Aus der Einfügung der Sicherheitsebene 4 in das gestaffelte
Schutzkonzept ergibt sich, dass nach heutigem Stand von Wissenschaft und
Technik auch gegen auslegungsüberschreitende Ereignisse Vorsorgemaßnahmen
verlangt werden (Urteil vom 10. April 2008 - BVerwG 7 C 39.07 - BVerwGE 131,
129 = Buchholz 451.171 § 6 AtG Nr. 4, jeweils Rn. 32). Geleitet von dieser Ein-
schätzung genügt die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass das Wissen über
Schutzvorkehrungen zu Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter auf
Kernkraftwerkanlagen missbraucht werden kann. Die Erfahrungen mit terroristi-
schen Angriffen in jüngerer Vergangenheit belegen, dass es einen Personenkreis
gibt, der bereit ist, Anschläge durchzuführen, die für eine Vielzahl von Menschen
zu Schaden an Leib und Leben führen können. Dass es bislang nicht zu einem
Anschlag auf ein Kernkraftwerk gekommen ist, ändert nichts an der Gefahr, die mit
der Veröffentlichung von Schutzvorkehrungen für solche hochsensiblen Anlagen
verbunden ist. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit der Gefahr orientiert sich nicht
an der empirisch belegten Eintrittswahrscheinlichkeit von Störmaßnahmen oder
sonstigen Einwirkungen Dritter, sondern an dem Umstand, dass nach heutigem
Stand von Wissenschaft und Technik auch gegen solche klar erkannten Unfallsze-
narien Vorsorgemaßnahmen verlangt werden.
3. Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage
bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO voraus. Durch die Ermessenseinräumung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
wird der obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Inte-
resse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfin-
dung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den
Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben. § 99
Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Verhältnis
der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten Behörde zum Verwal-
tungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entschei-
dung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das
Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der Behörde,
lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Ge-
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heimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechts-
schutzes willen absieht. Dementsprechend ist ihr auch in den Fällen Ermessen
zugebilligt, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen
einräumt (stRspr, vgl. nur Beschlüsse vom 1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 -
juris Rn. 5 und vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - BVerwGE 130, 236
= Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 46, jeweils Rn. 19). Dabei hat die oberste Auf-
sichtsbehörde für jeden Vorgang, dessen Vorlage verweigert wird, Ermessenser-
wägungen anzustellen und zu entscheiden, ob das öffentliche und private Interes-
se an der Wahrheitsfindung und an effektivem Rechtsschutz das öffentliche Ge-
heimhaltungsinteresse überwiegt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflich-
tet die oberste Aufsichtsbehörde, auch sorgfältig zu prüfen, ob dem öffentlichen
und privaten Interesse an der Offenlegung gegebenenfalls durch Schwärzungen
Rechnung getragen werden kann.
Entgegen der Auffassung des Klägers folgt aus dem Umstand, dass die Risikoer-
mittlung und Risikobewertung im Bereich der atomrechtlichen Schadensvorsorge
der Genehmigungsbehörde obliegt, nicht, dass an die Ermessensausübung gemäß
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO „besonders strenge“ Anforderungen zu stellen sind. Der
im Atomrecht geltende sog. Funktionsvorbehalt, mit dem zum Ausdruck gebracht
wird, dass die Genehmigungsbehörde in eigener Verantwortung über das Maß des
erforderlichen Schutzes entscheidet (Urteile vom 10. April 2008 a.a.O. Rn. 25 und
vom 22. Oktober 1987 - BVerwG 7 C 4.85 - BVerwGE 78, 177 <180 f.> = Buchholz
451.171 AtG Nr. 20; Beschluss vom 24. August 2006 - BVerwG 7 B 38.06 - Buch-
holz 451.171 § 9a AtG Nr. 1), führt zwar zu einer eingeschränkten gerichtlichen
Nachprüfung der behördlichen Risikoermittlung und -bewertung einschließlich des
hinzunehmenden Restrisikos. Das wirkt sich indes nicht auf das in-camera-
Verfahren aus. Im Zwischenverfahren gemäß § 99 Abs. 2 VwGO geht es allein um
die Frage der Vorlage der Akten im Prozess. Welche Akten entscheidungserheb-
lich sind, bestimmt das Gericht der Hauptsache, das bei seiner Entscheidung die
einschlägigen materiell-rechtlichen Maßstäbe zugrunde zu legen hat. Nur in die-
sem Rahmen wirkt sich der Funktionsvorbehalt aus. Wie der Senat mit Beschluss
vom heutigen Tag klargestellt hat (- BVerwG 20 F 9.10 - Rn. 14), bedeutet das,
dass es im Rahmen der Ermessensausübung unzulässig ist, die Vorlageverweige-
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rung damit zu begründen, dass die vom Hauptsachegericht angeforderten Unterla-
gen mit Blick auf den Funktionsvorbehalt nicht entscheidungserheblich seien.
Besondere Umstände, aus denen sich ergeben könnte, dass das Ergebnis der Er-
messensausübung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtlich zwin-
gend dahingehend vorgezeichnet wäre, dass als rechtmäßige Entscheidung nur
eine Vorlage in Betracht käme, sind nicht zu erkennen. Die drittschützende Wir-
kung der Vorschriften über die erforderliche Schadensvorsorge vermag eine Ge-
wichtungsvorgabe nicht zu vermitteln. Soweit die Behörde Schadensvorsorge für
erforderlich hält, steht dem Drittbetroffenen zwar ein entsprechender Genehmi-
gungsabwehranspruch zur Verfügung, wenn er einen hinreichend wahrscheinli-
chen Geschehensablauf vorträgt, bei dem trotz der getroffenen Vorsorge eine Ver-
letzung in seinen Rechten möglich erscheint (Urteil vom 10. April 2008 a.a.O.
Rn. 33). Der grundrechtliche Schutz des Einzelnen vor den Gefahren der friedli-
chen Nutzung der Kernenergie verpflichtet aber zugleich, die Wirksamkeit der
Maßnahmen der erforderlichen Schadensvorsorge nicht zu gefährden. Streiten
grundrechtliche Interessen sowohl für eine Offenlegung als auch eine Geheimhal-
tung, ist das Ergebnis der Ermessensausübung nicht in eindeutiger Weise vorge-
prägt.
In Übereinstimmung mit diesen Maßstäben hat der Fachsenat des Verwaltungsge-
richtshofs festgestellt, dass der Beklagte in seiner Eigenschaft als oberste Auf-
sichtsbehörde mit der Sperrerklärung vom 28. Juli 2009 sein Ermessen (nunmehr)
ordnungsgemäß ausgeübt hat. Der Beklagte - in seiner Eigenschaft als oberste
Aufsichtsbehörde - hat die rechtlichen Kriterien der besonderen Ermessensabwä-
gung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erkannt und mit Blick auf den jeweiligen
Inhalt der vier Unterlagen eine differenzierte, auf die konkrete Prozesslage abge-
stimmte Abwägung des öffentlichen Geheimhaltungsinteresses und des privaten
Interesses des Klägers und des öffentlichen Interesses an einer vollständigen Ak-
tenvorlage vorgenommen. Auf die zutreffenden Ausführungen des Fachsenats des
Verwaltungsgerichtshofs wird Bezug genommen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festset-
zung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.
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Dr. Bumke
Buchheister
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