Urteil des BVerwG vom 07.01.2010
Verweigerung, Offenlegung, Daten, Zusammenarbeit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 5.09
OVG 8 F 430/08
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 7. Januar 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 15. Mai
2009 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Zwischenverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zwischen-
verfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Mit der diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Klage begehrt der Klä-
ger vollständige Auskunft über sämtliche beim Beklagten zu seiner Person ge-
speicherten Daten und Informationen. Dem anhängigen Zwischenverfahren ist
ein erstes Zwischenverfahren vorangegangen, in dem der Senat auf die Be-
schwerde des Klägers festgestellt hat, dass die auf die Sperrerklärung vom
24. April 2007 gestützte Verweigerung der Aktenvorlage an das Gericht - soweit
sie noch Gegenstand des Beschwerdeverfahrens war - rechtswidrig war, weil
der Beigeladene sein Ermessen gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht ord-
nungsgemäß ausgeübt hatte (Beschluss vom 18. Juni 2008 - BVerwG
20 F 44.07 -). Wie sich aus den Sperrerklärungen vom 24. April 2007 und vom
31. Oktober 2008 ergibt, handelt es sich um Aktenteile einer von dem Beklagten
jahrgangsweise geführten Sachakte, in der die Ergebnisse der seit Dezember
1999 bis zum 31. Dezember 2007 dauernden Beobachtung der „Linkspar-
tei.Landesverband Saarland“, vormals Landesverband Saarland der „Partei des
demokratischen Sozialismus“ (PDS) festgehalten sind, außerdem um Auszüge
aus dem Nachrichtendienstlichen Informationssystem NADIS der Verfassungs-
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schutzbehörden und der Amtsdatei des Beklagten, die - soweit nicht vorgelegt -
gesperrt seien und nur für dieses Verfahren Verwendung fänden.
Mit Sperrerklärung vom 31. Oktober 2008 hat der Beigeladene erneut die voll-
ständige Vorlage der Akten verweigert und hinsichtlich der Sachakte unter An-
gabe von Blattzahlen dargelegt, welche Aktenseiten ohne Einschränkung und
aus welchen Gründen Aktenseiten gar nicht oder nur teilweise geschwärzt vor-
gelegt werden können, sowie erläutert, aus welchen Gründen die gefertigten
Auszüge aus NADIS und der Amtsdatei nicht vorgelegt werden können. Mit Be-
schluss vom 15. Mai 2009 hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts
festgestellt, dass die Verweigerung der Aktenvorlage rechtmäßig ist. Hiergegen
richtet sich die Beschwerde des Klägers.
II
Die Beschwerde des Klägers ist unbegründet. Zu Recht hat der Fachsenat des
Oberverwaltungsgerichts entschieden, dass die Weigerung des Beigeladenen,
die begehrten Aktenseiten vorzulegen, auf der Grundlage der Sperrerklärung
vom 31. Oktober 2008 rechtmäßig ist.
Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem
Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legi-
times Anliegen des Gemeinwohls (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom
7. November 2002 - BVerwG-und vom 23. März
2009 - BVerwG 20 F 11.08 - juris Rn. 5), das eine Verweigerung der Vorlage
gemrechtfertigen kann. Ein Nachteil in diesem
Sinne ist u.a. dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Aktenin-
halts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließ-
lich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben,
Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde (stRspr, vgl. nur Be-
schlüsse vom 29. Juli 2002 - BVerwG-= Buchholz
310 § 99 VwGO Nr. 27, vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F 43.07 - juris
Rn. 10, vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20 F 24.08 - juris Rn. 4, vom 3. März
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2009 - BVerwG 20 F 9.08 - juris Rn. 7 - und vom 2. Juli 2009 - BVerwG 20 F
4.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 8). An diesen besonderen Gründen
des Geheimnisschutzes hat sich der Beigeladene (nunmehr) ausgerichtet. Wie
der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts zutreffend ausgeführt hat, hat der
Beigeladene in der (erneuten) Sperrerklärung vom 31. Oktober 2008 erkannt,
dass die Gründe, die eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO recht-
fertigen können, von denjenigen Gründen zu unterscheiden sind, die im Verfah-
ren der Hauptsache zur Verweigerung der Aktenvorlage angeführt werden. Er
hat auf dieser Grundlage das ihm gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eingeräum-
te Ermessen ausgeübt und auch erkannt, dass bei der Abwägung neben den
Gründen des Geheimnisschutzes nicht nur das öffentliche Interesse an der von
Amts wegen gebotenen Sachverhaltsaufklärung durch das Gericht, sondern
auch das private Interesse des Klägers an der Durchsetzung seines Auskunfts-
anspruchs zu berücksichtigen ist. Ausgerichtet an dem legitimen Anliegen, eine
mögliche Gefährdung der künftigen Aufgabenerfüllung des Landesamts für Ver-
fassungsschutz zu verhindern und Quellenschutz zu gewährleisten, hat der
Beigeladene im jeweiligen konkreten Einzelfall - bei der Sachakte je Aktensei-
te - die inhaltliche Qualität der Information in den Blick genommen und zunächst
zwischen sog. Deckblattmeldungen und Anlagen unterschieden und dabei wie-
derum nach verschiedenen Geheimhaltungsinteressen geordnete Gruppen ge-
bildet und untersucht. Auf dieser Grundlage war es ihm dann möglich, die nach
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderte Abwägung vorzunehmen und dabei auch
dem Offenbarungsinteresse des Klägers Rechnung zu tragen, was darin zum
Ausdruck kommt, dass er zwischen einer uneingeschränkten Offenlegung, einer
durch Schwärzungen eingeschränkten Offenlegung und einer Vorenthaltung der
übrigen Seiten der Sachakte sowie der Auszüge aus NADIS und der Amtsdatei
unterschieden hat. Dass er dabei alle sog. Deckblattmeldungen schon aus in-
haltlichen Gründen wegen der Vielzahl der enthaltenen Informationen zur Ar-
beitsweise des Beklagten und aus der Zusammenarbeit mit Quellen als schüt-
zenswert erachtet hat, ist nicht zu beanstanden. Daten, die dem Quellenschutz
dienen oder Methoden der operativen Arbeit der Sicherheitsbehörde bei einer
Offenlegung offenbaren würden, lassen Rückschlüsse auf geheime Einschät-
zungen und Entscheidungsbildungen auch in Sachfragen zu. Das gilt auch für
die verweigerte Vorlage der Auszüge aus NADIS. Ebenso wenig sind die forma-
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len Gesichtspunkte zu beanstanden, an Hand derer der Beigeladene in jedem
Einzelfall entschieden hat, welche als Anlagen und sonstige Bestandteile be-
zeichneten Aktenseiten im Interesse des Klägers insgesamt oder nach dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zumindest teilweise - mit Schwärzungen -
vorgelegt werden können. Wie der Senat bereits entschieden hat, sind formale,
die Aktenführung betreffende Gesichtspunkte wie beispielsweise Aktenzeichen,
Organisationskennzeichen und Bezeichnungen des Verwaltungsvorgangs,
Handzeichen und Mitarbeiternamen, Verfügungen, schriftliche Randbemerkun-
gen, Arbeitshinweise und Querverweise, Hervorhebungen und Unterstreichun-
gen grundsätzlich geeignet, vor allem im Rahmen einer umfangreichen Zu-
sammenschau, die künftige Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden ein-
schließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden zu erschweren, weil
sich daraus Rückschlüsse auf Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisge-
winnung ableiten lassen (vgl. nur Beschlüsse vom 1. August 2007 - BVerwG
20 F 10.06 - juris Rn. 7 und vom 23. März 2009 - BVerwG 20 F 11.08 - juris
Rn. 9). Auch die weitere Differenzierung bei den als Anlagen bezeichneten Ak-
tenseiten, bei der unter dem Gesichtspunkt des Quellenschutzes unterschieden
wird, ob es sich um Informationen, die ausschließlich für einen beschränkten
Personenkreis bestimmt waren, oder um Dokumente und Unterlagen allgemei-
nen Inhalts handelt, die aber angesichts des Zeitpunkts der Kenntniserlangung
im kleinen Personenkreis Rückschlüsse auf die Quelle erlauben, zeigt, dass der
Beigeladene berücksichtigt hat, im Rahmen seiner Ermessenserwägungen ge-
rade auch dem Offenbarungsinteresse des Klägers an den in der Sachakte des
Beklagten zusammengetragenen Informationen Rechnung zu tragen.
Vor diesem Hintergrund ist - wie auch der Fachsenat des Oberverwaltungsge-
richts angemerkt hat - der Einwand des Klägers, die Sperrerklärung vom
31. Oktober 2008 leide an demselben Ermessensfehler wie die ursprüngliche
Sperrerklärung, nicht nachvollziehbar. Die vom Senat mit Beschluss vom
18. Juni 2008 beanstandete Sperrerklärung vom 24. April 2007 beschränkte
sich darauf, ohne jegliche Differenzierung nach Art der Information und Grund
der Weigerung pauschal auf eine Geheimhaltungsbedürftigkeit aller Unterlagen
zu verweisen.
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Der Senat hat die ihm im Original vorgelegten Seiten der Sachakte, die dem
Kläger nicht oder nur als Kopien mit Schwärzungen zugänglich gemacht wor-
den sind, sowie die Auszüge aus NADIS und der Amtsdatei im Einzelnen
durchgesehen. Dabei hat sich ergeben, dass der Beigeladene keine Informatio-
nen vorenthalten und keine Eintragungen geschwärzt hat, die nicht den oben
aufgeführten Kriterien entsprechen und gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ge-
heimhaltungsbedürftig sind. Die Einsicht hat auch bestätigt, dass es sich bei
den Eintragungen in der Amtsdatei lediglich um Zusammenfassungen von In-
formationen handelt, die bereits in der Sachakte enthalten sind und für die
- ebenso wie für die Auszüge aus NADIS - Geheimhaltungsgründe vorliegen,
soweit die Informationen nicht bereits bekannt gegeben worden sind.
Der unter Bezugnahme auf das gerichtliche Schreiben des Fachsenats des
Oberverwaltungsgerichts vom 4. Februar 2009 erhobene Einwand des Klägers,
im Hauptsacheverfahren werde lediglich vollständige Auskunft über sämtliche
zu seiner Person gespeicherten Daten und Informationen verlangt, auch das
Verwaltungsgericht habe die „einschlägigen“ Verwaltungsakten angefordert,
sodass die Vorlage eines ganzen Aktenordners als bewusste Verschleierungs-
und Vernebelungstaktik anzusehen sei, zielt anscheinend - soweit sich der Vor-
trag dem Senat erschließt - auf den Vorwurf, der Beigeladene schaffe sich
selbst durch Hinzuziehung von Material, das keinen Bezug zum Kläger habe,
überhaupt erst die Voraussetzungen, um Unterscheidungen treffen zu können
und damit den Anschein einer sorgfältigen Ermessensentscheidung zu erzeu-
gen. Dieser Vorwurf liegt neben der Sache. Die Einsicht hat bestätigt, dass die
Sachakte Informationen enthält, die im Zusammenhang mit der Tätigkeit des
Klägers für die damals beobachtete Partei angefallen sind. Das gilt auch für
Dokumente und Unterlagen mit allgemeinem Inhalt, die indes die Besonderheit
aufweisen, dass sie vor dem Zeitpunkt der Allgemeinzugänglichkeit durch den
Einsatz sicherheitsbehördlicher Mittel erlangt wurden. Soweit Rückschlüsse auf
die Arbeitsweise des Beklagten ausgeschlossen erscheinen, hat der Beigela-
dene die Unterlagen z.T. vollständig, z.T. mit Schwärzungen auch vorgelegt. Ob
- wie der Kläger weiter geltend macht - die bis zum 31. Dezember 2007 dau-
ernde Beobachtung der Partei und der damit verbundene Einsatz von sicher-
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heitsbehördlichen Mitteln rechtmäßig war, ist keine Frage, über die der nach
§ 99 Abs. 2 VwGO angerufene Fachsenat zu entscheiden hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des
Werts des Streitgegenstandes beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.
Dr. Bardenhewer
Dr. Bumke
Buchheister
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