Urteil des BVerwG, Az. 20 F 45.07

Verweigerung, Rechtsschutz, Geheimhaltung, Ermessensausübung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 45.07
OVG 8 F 401/07
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 26. Mai 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
beschlossen:
Der Beschluss des Fachsenats für Entscheidungen nach
§ 99 Abs. 2 VwGO des ... Oberverwaltungsgerichts vom
18. Oktober 2007 wird aufgehoben. Es wird festgestellt,
dass die Verweigerung der Aktenvorlage rechtswidrig ist,
soweit sie noch Gegenstand des Beschwerdeverfahrens
ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zwischenverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Mit der diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Klage begehrt der Kläger
Auskunft über sämtliche beim Beklagten über seine Person gespeicherten
Daten und Informationen. Der Beklagte legte lediglich die über den Kläger ge-
speicherten sogenannten Grunddaten wie Familiennamen, Vornamen, Ge-
burtsdatum, Geburtsland, Geburtsort, Staatsangehörigkeit, Wohnsitz und Or-
ganisationszugehörigkeit „Linkspartei.Landesverband S.“ offen. Im Übrigen
verweigerte er die Offenlegung mit dem Hinweis auf § 21 Abs. 2 des S. Verfas-
sungsschutzgesetzes (SVerfSchG).
Der Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO des Oberverwal-
tungsgerichts hat mit dem angefochtenen Beschluss festgestellt, die Verweige-
rung der Vorlage der in der Amtsdatei des Beklagten gespeicherten, den Kläger
betreffenden Information vom 23. Januar 2006 sei rechtswidrig. Diese Unterla-
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ge müsse offenbart werden. Im Übrigen sei die Verweigerung der Aktenvorlage
rechtmäßig. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.
II
Die Beschwerde ist begründet. Die Weigerung des Beklagten, in dem Rechts-
streit des Klägers vor dem Verwaltungsgericht auf Auskunft über die zu seiner
Person in den Akten des Beklagten gespeicherten Daten vorzulegen, ist auch
hinsichtlich des noch anhängigen Teils rechtswidrig.
Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder
Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden
des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder
eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge
nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen,
kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunde oder
Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
Ist - wie hier - die Vorlage der Akten selbst Gegenstand des Rechtsstreits und
hängt nach der Rechtsauffassung des Gerichts die Entscheidung über das
Klagebegehren von der Kenntnis des Akteninhalts ab, so gehören zu den
grundsätzlich vorzulegenden Akten auch die behördlichen Akten, in die Einblick
zu nehmen die zuständige Behörde unter Berufung auf etwaige im jeweiligen
Fachgesetz normierte Geheimhaltungsgründe abgelehnt hat (Beschlüsse vom
13. Juni 2006 - BVerwG 20 F 5.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 42 und vom
21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - NVwZ 2008, 554
in BVerwGE vorgesehen>).
Der Beigeladene hat als oberste Aufsichtsbehörde in seiner Sperrerklärung vom
31. August 2007 die Verweigerung der Akten der Sache nach unter
Zugrundelegung der (ein)fachgesetzlichen Vorgaben des § 21 Abs. 2
SVerfSchG damit begründet, ihr Inhalt sei insgesamt geheimhaltungsbedürftig
i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Eine Vorlage der den Kläger betreffenden Ak-
ten der Amtsdatei führe nicht nur zur Offenlegung des Erkenntnisstandes des
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Beklagten zur „Linkspartei.Landesverband S.“, sondern auch zur Offenlegung
seiner Arbeitsweise. Würden diese Umstände bekannt, wären Gegenmaßnah-
men des in Rede stehenden oder anderer Beobachtungsobjekte zu erwarten,
die für die Arbeit des Beklagten und damit für das Land erhebliche Nachteile mit
sich brächten.
Der beschließende Senat vermag nicht zu erkennen, dass diese Einstufung für
sämtliche Bestandteile der zurückgehaltenen Akten zutrifft. Die zurückgehalte-
nen Akten enthalten Schriftstücke ganz unterschiedlicher Art. Abgeheftet finden
sich u.a. Analysen und Bewertungen beobachteter öffentlicher Vorgänge durch
den Beklagten, aber auch für die Öffentlichkeit bestimmte Zeitungsartikel, Flug-
blätter, Parteipublikationen, Rundbriefe, Einladungen zu Parteiveranstaltungen,
Aufrufe mit politischen Parolen, Veranstaltungskalender verschiedener Organi-
sationen und Gruppierungen, sowie Ablichtungen ins Internet gestellter politi-
scher Bekundungen. Ohne nähere Darlegungen des Beklagten oder des Beige-
ladenen kann der beschließende Senat nicht nachvollziehen, warum die zu den
Akten genommenen Exemplare der der Öffentlichkeit bekannten Schriftstücke
oder der Berichte, in denen der Ablauf dieser öffentlich sichtbar gewordenen
Aktivitäten der Linkspartei geschildert wird, geheimhaltungsbedürftig sind.
Der Umstand, dass der Beigeladene in seiner Sperrerklärung auf eine Differen-
zierung der unterschiedlichen Schriftstücke verzichtet (vgl. zur Sichtung und
Ordnung nach verschiedenen Geheimhaltungsinteressen Beschluss vom
1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 - juris Rn. 6 f.) und das gesamte Akten-
konvolut als geheimhaltungsbedürftig angesehen hat, führt zugleich auf einen
Ermessensfehler i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Die Sperrerklärung lässt eine
ordnungsgemäße Ermessensausübung nicht erkennen.
Die Ermächtigung der obersten Aufsichtsbehörde zur Ermessensentscheidung
besteht nach dem eindeutigen Wortlaut des § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 VwGO,
wenn der Inhalt der Schriftstücke oder der Auskunft geheimhaltungsbedürftig
i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 VwGO ist, also auch dann, wenn der Vorgang
nach einem Gesetz geheim gehalten werden muss. Durch die Ermessensein-
räumung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO soll der Aufsichtsbehörde die Mög-
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lichkeit gegeben werden, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen In-
teresse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersu-
chungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Inte-
resse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben (Beschlüsse vom
19. August 1964 - BVerwG 6 B 15.62 - BVerwGE 19, 179 <186>, vom
15. August 2003 - BVerwG 20 F 8.03 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 34, vom
13. Juni 2006 a.a.O., vom 1. August 2007 a.a.O. Rn. 5 und vom 21. Februar
2008 a.a.O. Rn. 18). Diese Funktion verlöre die Ermächtigung zur Ermes-
sensausübung auch dann nicht - mit der Folge, dass sie fortbesteht -, wenn
wegen Geheimhaltungsbedürftigkeit der Akten, die sich aufgrund einer an § 21
Abs. 2 SVerfSchG orientierten Abwägung ergäbe, d.h. der Erfüllung der Tatbe-
standsvoraussetzungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, im vorliegenden Fall die
Erteilung einer Auskunft aus den Akten des Landesamtes für Verfassungs-
schutz S. zwingend verboten wäre.
Nach § 1 SVerfSchG dient der Verfassungsschutz dem Schutz der freiheitlich
demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes
und der Länder sowie dem Schutz vor organisierter Kriminalität. Gemäß § 2
Abs. 1 SVerfSchG nimmt die Aufgaben des Verfassungsschutzes in S. der Be-
klagte wahr. Er beobachtet nach § 3 Abs. 1 Satz 1 SVerfSchG u.a. auch Be-
strebungen in der Bundesrepublik Deutschland, die gegen die freiheitliche de-
mokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder
eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der
Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer
Mitglieder zum Ziele haben. Diese Ziele rechtfertigen grundsätzlich die Ge-
heimhaltung gewonnener verfassungsschutzdienstlicher Informationen und In-
formationsquellen, Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung
(BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106
<128>; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2002 - BVerwG 2 AV 2.02 -
NVwZ 2003, 347 m.w.N.). Deshalb ist der in § 21 Abs. 1 SVerfSchG geregelte
Anspruch eines Betroffenen auf Auskunft über zu seiner Person gespeicherte
Daten gemäß Abs. 2 dieser Vorschrift ausgeschlossen, soweit eine Abwägung
ergibt, dass das Auskunftsrecht gegenüber den öffentlichen Interessen an der
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Geheimhaltung der Tätigkeit des Landesamtes für Verfassungsschutz oder
einem überwiegenden Geheimhaltungsinteresse Dritter zurücktreten muss.
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt demgegenüber die Auskunftserteilung und Ak-
tenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befass-
ten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für
eine sachgemäße Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In
diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in
das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder
die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie
davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Die oberste Aufsichts-
behörde muss in besonderer Weise in den Blick nehmen, welche den Rechts-
schutz verkürzende Wirkung die Verweigerung der Aktenvorlage im Prozess für
den Betroffenen haben kann. Darin liegt die Besonderheit ihrer Ermessensaus-
übung nach dieser Verfahrensbestimmung. Insofern ist die bundesrechtliche
Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO im Verhältnis zu den allgemeinen Ge-
heimhaltungsvorschriften einschließlich § 21 Abs. 2 SVerfSchG eine prozess-
rechtliche Spezialnorm, in der der Bund aufgrund seiner Gesetzgebungskom-
petenz für das gerichtliche Verfahrensrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) den Kon-
flikt zwischen dem Interesse an der Geheimhaltung des Akteninhalts und dem
Interesse an effektivem Rechtsschutz für die Situation eines bereits anhängigen
Rechtsstreits geregelt und eine Vorlage nach Ermessen vorgesehen hat
(Beschluss vom 1. August 2007 a.a.O. Rn. 6). Wegen der so ausgestalteten
Konkurrenz zwischen § 21 Abs. 2 SVerfSchG und § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
wäre durch die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21 Abs. 2
SVerfSchG das Ermessen der obersten Aufsichtsbehörde nach § 99 Abs. 1
Satz 2 Halbs. 2 VwGO nicht ausgeschlossen oder auf Null reduziert, so dass für
Ermessensfehler der obersten Aufsichtsbehörde nach wie vor Raum war
(Beschluss vom 26. August 2004 - BVerwG 20 F 16.03 - Buchholz 310 § 99
VwGO Nr. 37). Maßstab ist dabei neben dem privaten Interesse an effektivem
Rechtsschutz und dem - je nach Fallkonstellation - öffentlichen oder privaten
Interesse am Geheimnisschutz auch das öffentliche Interesse an der
Wahrheitsfindung (BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03,
2111/03 - BVerfGE 115, 205 <241>). Die oberste Aufsichtsbehörde muss in
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ihrer Sperrerklärung in nachvollziehbarer Weise erkennen lassen, dass sie ge-
messen an diesem Maßstab die Folgen der Verweigerung mit Blick auf den
Prozessausgang gewichtet hat. Ist beispielsweise das Geheimhaltungsinteresse
ohne erhebliches Gewicht, wird es gerechtfertigt sein, es hinter dem Interesse
an effektivem Rechtsschutz zurücktreten zu lassen. Daher bedarf es stets einer
Abwägung, ob Geheimnisschutz auch angesichts des Interesses an effektivem
Rechtsschutz zu gewährleisten ist (Beschluss vom 21. Februar 2008 - BVerwG
20 F 2.07 - juris Rn. 19; BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 a.a.O. S. 240).
Es kommt deshalb letztlich auch nicht darauf an, ob der Tatbestand des § 21
Abs. 2 SVerfSchG im vorliegenden Fall erfüllt ist oder nicht.
Die Sperrerklärung vom 31. August 2007 leidet an dem Ermessensfehler, dass
der Beigeladene - auf der Grundlage seiner Annahme, die Tatbestandsvoraus-
setzungen der Geheimhaltungsbedürftigkeit i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
seien erfüllt, - sein Ermessen undifferenziert und damit in einer der Eigenart der
zu treffenden Entscheidung nicht genügenden Weise ausgeübt hat. Wegen des
überaus unterschiedlichen Inhalts der zurückgehaltenen Aktenbestandteile be-
stünde, wenn die Einschätzung des Beigeladenen zuträfe, dass die Vorausset-
zungen auf der Tatbestandsseite des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erfüllt seien,
eine Geheimhaltungsbedürftigkeit aus im Einzelnen ganz unterschiedlichen
Gründen und von ganz unterschiedlicher Intensität. Dem hätte die Ermessens-
entscheidung des Beigeladenen Rechnung tragen müssen. Die Abwägung hät-
te sich auch darauf erstrecken müssen, inwiefern bei jedem dieser aus unter-
schiedlichen Gründen und mit unterschiedlicher Dringlichkeit Geheimhaltung
erfordernden Schriftstücke das Interesse an der Geheimhaltung das gegenläu-
fige öffentliche und private Interesse an effektivem Rechtsschutz und umfas-
sender Aufklärung des Sachverhalts im Prozess zurücktreten lässt und warum
nicht wenigstens teilweise geschwärzte Schriftstücke vorgelegt werden können
(vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 a.a.O.). In der Sperrerklärung
vom 31. August 2007 findet sich nur der formelhafte, für sämtliche zurückgehal-
tenen Aktenbestandteile unterschiedslos Geltung beanspruchende sinngemäße
Satz, eine Abwägung der widerstreitenden Belange führe zu dem Ergebnis,
dass das Interesse des Klägers, alle streitentscheidenden Unterlagen einsehen
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zu können, zurückstehe, weil letztlich nur mit Hilfe der Sperrerklärung dem Ge-
bot des Geheimnisschutzes effektiv Folge geleistet werden könne.
Die Feststellung des beschließenden Senats, dass die Sperrerklärung rechts-
widrig ist, hindert den Beigeladenen nicht, eine neue Sperrerklärung abzugeben
und dann bei der Einstufung als geheimhaltungsbedürftig oder bei der Ermes-
sensausübung nach den - durch Paginierung der Behördenakten hinreichend
gekennzeichneten - Blättern der Akten zu differenzieren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des
Streitwerts für das Zwischenverfahren ergibt sich aus § 52 Abs. 2 GKG.
Dr. Bardenhewer Prof. Dr. Kugele Dr. Bumke
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