Urteil des BVerwG vom 26.05.2008

Verweigerung, Rechtsschutz, Geheimhaltung, Ermessensausübung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 45.07

OVG 8 F 401/07

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts

für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO

am 26. Mai 2008

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. Bardenhewer, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele

und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke

beschlossen:

Der Beschluss des Fachsenats für Entscheidungen nach

§ 99 Abs. 2 VwGO des ... Oberverwaltungsgerichts vom

18. Oktober 2007 wird aufgehoben. Es wird festgestellt,

dass die Verweigerung der Aktenvorlage rechtswidrig ist,

soweit sie noch Gegenstand des Beschwerdeverfahrens

ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Zwischenverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Mit der diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Klage begehrt der Kläger

Auskunft über sämtliche beim Beklagten über seine Person gespeicherten

Daten und Informationen. Der Beklagte legte lediglich die über den Kläger ge-

speicherten sogenannten Grunddaten wie Familiennamen, Vornamen, Ge-

burtsdatum, Geburtsland, Geburtsort, Staatsangehörigkeit, Wohnsitz und Or-

ganisationszugehörigkeit „Linkspartei.Landesverband S.“ offen. Im Übrigen

verweigerte er die Offenlegung mit dem Hinweis auf § 21 Abs. 2 des S. Verfas-

sungsschutzgesetzes (SVerfSchG).

Der Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO des Oberverwal-

tungsgerichts hat mit dem angefochtenen Beschluss festgestellt, die Verweige-

rung der Vorlage der in der Amtsdatei des Beklagten gespeicherten, den Kläger

betreffenden Information vom 23. Januar 2006 sei rechtswidrig. Diese Unterla-

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ge müsse offenbart werden. Im Übrigen sei die Verweigerung der Aktenvorlage

rechtmäßig. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

Die Beschwerde ist begründet. Die Weigerung des Beklagten, in dem Rechts-

streit des Klägers vor dem Verwaltungsgericht auf Auskunft über die zu seiner

Person in den Akten des Beklagten gespeicherten Daten vorzulegen, ist auch

hinsichtlich des noch anhängigen Teils rechtswidrig.

Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder

Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden

des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder

eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge

nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen,

kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunde oder

Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

Ist - wie hier - die Vorlage der Akten selbst Gegenstand des Rechtsstreits und

hängt nach der Rechtsauffassung des Gerichts die Entscheidung über das

Klagebegehren von der Kenntnis des Akteninhalts ab, so gehören zu den

grundsätzlich vorzulegenden Akten auch die behördlichen Akten, in die Einblick

zu nehmen die zuständige Behörde unter Berufung auf etwaige im jeweiligen

Fachgesetz normierte Geheimhaltungsgründe abgelehnt hat (Beschlüsse vom

13. Juni 2006 - BVerwG 20 F 5.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 42 und vom

21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - NVwZ 2008, 554

in BVerwGE vorgesehen>).

Der Beigeladene hat als oberste Aufsichtsbehörde in seiner Sperrerklärung vom

31. August 2007 die Verweigerung der Akten der Sache nach unter

Zugrundelegung der (ein)fachgesetzlichen Vorgaben des § 21 Abs. 2

SVerfSchG damit begründet, ihr Inhalt sei insgesamt geheimhaltungsbedürftig

i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Eine Vorlage der den Kläger betreffenden Ak-

ten der Amtsdatei führe nicht nur zur Offenlegung des Erkenntnisstandes des

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Beklagten zur „Linkspartei.Landesverband S.“, sondern auch zur Offenlegung

seiner Arbeitsweise. Würden diese Umstände bekannt, wären Gegenmaßnah-

men des in Rede stehenden oder anderer Beobachtungsobjekte zu erwarten,

die für die Arbeit des Beklagten und damit für das Land erhebliche Nachteile mit

sich brächten.

Der beschließende Senat vermag nicht zu erkennen, dass diese Einstufung für

sämtliche Bestandteile der zurückgehaltenen Akten zutrifft. Die zurückgehalte-

nen Akten enthalten Schriftstücke ganz unterschiedlicher Art. Abgeheftet finden

sich u.a. Analysen und Bewertungen beobachteter öffentlicher Vorgänge durch

den Beklagten, aber auch für die Öffentlichkeit bestimmte Zeitungsartikel, Flug-

blätter, Parteipublikationen, Rundbriefe, Einladungen zu Parteiveranstaltungen,

Aufrufe mit politischen Parolen, Veranstaltungskalender verschiedener Organi-

sationen und Gruppierungen, sowie Ablichtungen ins Internet gestellter politi-

scher Bekundungen. Ohne nähere Darlegungen des Beklagten oder des Beige-

ladenen kann der beschließende Senat nicht nachvollziehen, warum die zu den

Akten genommenen Exemplare der der Öffentlichkeit bekannten Schriftstücke

oder der Berichte, in denen der Ablauf dieser öffentlich sichtbar gewordenen

Aktivitäten der Linkspartei geschildert wird, geheimhaltungsbedürftig sind.

Der Umstand, dass der Beigeladene in seiner Sperrerklärung auf eine Differen-

zierung der unterschiedlichen Schriftstücke verzichtet (vgl. zur Sichtung und

Ordnung nach verschiedenen Geheimhaltungsinteressen Beschluss vom

1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 - juris Rn. 6 f.) und das gesamte Akten-

konvolut als geheimhaltungsbedürftig angesehen hat, führt zugleich auf einen

Ermessensfehler i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Die Sperrerklärung lässt eine

ordnungsgemäße Ermessensausübung nicht erkennen.

Die Ermächtigung der obersten Aufsichtsbehörde zur Ermessensentscheidung

besteht nach dem eindeutigen Wortlaut des § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 VwGO,

wenn der Inhalt der Schriftstücke oder der Auskunft geheimhaltungsbedürftig

i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 VwGO ist, also auch dann, wenn der Vorgang

nach einem Gesetz geheim gehalten werden muss. Durch die Ermessensein-

räumung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO soll der Aufsichtsbehörde die Mög-

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lichkeit gegeben werden, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen In-

teresse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersu-

chungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Inte-

resse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben (Beschlüsse vom

19. August 1964 - BVerwG 6 B 15.62 - BVerwGE 19, 179 <186>, vom

15. August 2003 - BVerwG 20 F 8.03 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 34, vom

13. Juni 2006 a.a.O., vom 1. August 2007 a.a.O. Rn. 5 und vom 21. Februar

2008 a.a.O. Rn. 18). Diese Funktion verlöre die Ermächtigung zur Ermes-

sensausübung auch dann nicht - mit der Folge, dass sie fortbesteht -, wenn

wegen Geheimhaltungsbedürftigkeit der Akten, die sich aufgrund einer an § 21

Abs. 2 SVerfSchG orientierten Abwägung ergäbe, d.h. der Erfüllung der Tatbe-

standsvoraussetzungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, im vorliegenden Fall die

Erteilung einer Auskunft aus den Akten des Landesamtes für Verfassungs-

schutz S. zwingend verboten wäre.

Nach § 1 SVerfSchG dient der Verfassungsschutz dem Schutz der freiheitlich

demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes

und der Länder sowie dem Schutz vor organisierter Kriminalität. Gemäß § 2

Abs. 1 SVerfSchG nimmt die Aufgaben des Verfassungsschutzes in S. der Be-

klagte wahr. Er beobachtet nach § 3 Abs. 1 Satz 1 SVerfSchG u.a. auch Be-

strebungen in der Bundesrepublik Deutschland, die gegen die freiheitliche de-

mokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder

eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der

Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer

Mitglieder zum Ziele haben. Diese Ziele rechtfertigen grundsätzlich die Ge-

heimhaltung gewonnener verfassungsschutzdienstlicher Informationen und In-

formationsquellen, Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung

(BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106

<128>; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2002 - BVerwG 2 AV 2.02 -

NVwZ 2003, 347 m.w.N.). Deshalb ist der in § 21 Abs. 1 SVerfSchG geregelte

Anspruch eines Betroffenen auf Auskunft über zu seiner Person gespeicherte

Daten gemäß Abs. 2 dieser Vorschrift ausgeschlossen, soweit eine Abwägung

ergibt, dass das Auskunftsrecht gegenüber den öffentlichen Interessen an der

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Geheimhaltung der Tätigkeit des Landesamtes für Verfassungsschutz oder

einem überwiegenden Geheimhaltungsinteresse Dritter zurücktreten muss.

§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt demgegenüber die Auskunftserteilung und Ak-

tenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befass-

ten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für

eine sachgemäße Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In

diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in

das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder

die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie

davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Die oberste Aufsichts-

behörde muss in besonderer Weise in den Blick nehmen, welche den Rechts-

schutz verkürzende Wirkung die Verweigerung der Aktenvorlage im Prozess für

den Betroffenen haben kann. Darin liegt die Besonderheit ihrer Ermessensaus-

übung nach dieser Verfahrensbestimmung. Insofern ist die bundesrechtliche

Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO im Verhältnis zu den allgemeinen Ge-

heimhaltungsvorschriften einschließlich § 21 Abs. 2 SVerfSchG eine prozess-

rechtliche Spezialnorm, in der der Bund aufgrund seiner Gesetzgebungskom-

petenz für das gerichtliche Verfahrensrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) den Kon-

flikt zwischen dem Interesse an der Geheimhaltung des Akteninhalts und dem

Interesse an effektivem Rechtsschutz für die Situation eines bereits anhängigen

Rechtsstreits geregelt und eine Vorlage nach Ermessen vorgesehen hat

(Beschluss vom 1. August 2007 a.a.O. Rn. 6). Wegen der so ausgestalteten

Konkurrenz zwischen § 21 Abs. 2 SVerfSchG und § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO

wäre durch die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21 Abs. 2

SVerfSchG das Ermessen der obersten Aufsichtsbehörde nach § 99 Abs. 1

Satz 2 Halbs. 2 VwGO nicht ausgeschlossen oder auf Null reduziert, so dass für

Ermessensfehler der obersten Aufsichtsbehörde nach wie vor Raum war

(Beschluss vom 26. August 2004 - BVerwG 20 F 16.03 - Buchholz 310 § 99

VwGO Nr. 37). Maßstab ist dabei neben dem privaten Interesse an effektivem

Rechtsschutz und dem - je nach Fallkonstellation - öffentlichen oder privaten

Interesse am Geheimnisschutz auch das öffentliche Interesse an der

Wahrheitsfindung (BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03,

2111/03 - BVerfGE 115, 205 <241>). Die oberste Aufsichtsbehörde muss in

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ihrer Sperrerklärung in nachvollziehbarer Weise erkennen lassen, dass sie ge-

messen an diesem Maßstab die Folgen der Verweigerung mit Blick auf den

Prozessausgang gewichtet hat. Ist beispielsweise das Geheimhaltungsinteresse

ohne erhebliches Gewicht, wird es gerechtfertigt sein, es hinter dem Interesse

an effektivem Rechtsschutz zurücktreten zu lassen. Daher bedarf es stets einer

Abwägung, ob Geheimnisschutz auch angesichts des Interesses an effektivem

Rechtsschutz zu gewährleisten ist (Beschluss vom 21. Februar 2008 - BVerwG

20 F 2.07 - juris Rn. 19; BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 a.a.O. S. 240).

Es kommt deshalb letztlich auch nicht darauf an, ob der Tatbestand des § 21

Abs. 2 SVerfSchG im vorliegenden Fall erfüllt ist oder nicht.

Die Sperrerklärung vom 31. August 2007 leidet an dem Ermessensfehler, dass

der Beigeladene - auf der Grundlage seiner Annahme, die Tatbestandsvoraus-

setzungen der Geheimhaltungsbedürftigkeit i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO

seien erfüllt, - sein Ermessen undifferenziert und damit in einer der Eigenart der

zu treffenden Entscheidung nicht genügenden Weise ausgeübt hat. Wegen des

überaus unterschiedlichen Inhalts der zurückgehaltenen Aktenbestandteile be-

stünde, wenn die Einschätzung des Beigeladenen zuträfe, dass die Vorausset-

zungen auf der Tatbestandsseite des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erfüllt seien,

eine Geheimhaltungsbedürftigkeit aus im Einzelnen ganz unterschiedlichen

Gründen und von ganz unterschiedlicher Intensität. Dem hätte die Ermessens-

entscheidung des Beigeladenen Rechnung tragen müssen. Die Abwägung hät-

te sich auch darauf erstrecken müssen, inwiefern bei jedem dieser aus unter-

schiedlichen Gründen und mit unterschiedlicher Dringlichkeit Geheimhaltung

erfordernden Schriftstücke das Interesse an der Geheimhaltung das gegenläu-

fige öffentliche und private Interesse an effektivem Rechtsschutz und umfas-

sender Aufklärung des Sachverhalts im Prozess zurücktreten lässt und warum

nicht wenigstens teilweise geschwärzte Schriftstücke vorgelegt werden können

(vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 a.a.O.). In der Sperrerklärung

vom 31. August 2007 findet sich nur der formelhafte, für sämtliche zurückgehal-

tenen Aktenbestandteile unterschiedslos Geltung beanspruchende sinngemäße

Satz, eine Abwägung der widerstreitenden Belange führe zu dem Ergebnis,

dass das Interesse des Klägers, alle streitentscheidenden Unterlagen einsehen

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zu können, zurückstehe, weil letztlich nur mit Hilfe der Sperrerklärung dem Ge-

bot des Geheimnisschutzes effektiv Folge geleistet werden könne.

Die Feststellung des beschließenden Senats, dass die Sperrerklärung rechts-

widrig ist, hindert den Beigeladenen nicht, eine neue Sperrerklärung abzugeben

und dann bei der Einstufung als geheimhaltungsbedürftig oder bei der Ermes-

sensausübung nach den - durch Paginierung der Behördenakten hinreichend

gekennzeichneten - Blättern der Akten zu differenzieren.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des

Streitwerts für das Zwischenverfahren ergibt sich aus § 52 Abs. 2 GKG.

Dr. Bardenhewer Prof. Dr. Kugele Dr. Bumke