Urteil des BVerwG, Az. 20 F 42.07

Hauptsache, Bindungswirkung, Veröffentlichung, Abgabe
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 42.07
VGH G 07.1
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 17. März 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen den Beschluss des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Juli 2007
wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zwischenverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zwischen-
verfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde der Klägerin ist unbegründet. Zu Recht hat der Fachsenat des
Verwaltungsgerichtshofs den Antrag der Klägerin abgelehnt und damit ent-
schieden, dass dem Begehren der Klägerin auf Feststellung der Rechtswidrig-
keit der behördlichen Vorlageverweigerung - derzeit - nicht entsprochen werden
kann. Der begehrten Feststellung steht entgegen, dass es nach dem derzeiti-
gen Verfahrensstand an einer förmlich verlautbarten Entscheidung des Gerichts
der Hauptsache zur Entscheidungserheblichkeit der nicht zugänglich gemach-
ten Aktenteile und an einer darauf gründenden Ermessensentscheidung der
gemäß § 99 Abs. 2 Satz 6 VwGO beigeladenen obersten Aufsichtsbehörde
fehlt.
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Der Antrag eines Verfahrensbeteiligten - im vorliegenden Fall der Klägerin - auf
Entscheidung des Fachsenats im selbstständigen Zwischenverfahren, ob die
Verweigerung rechtmäßig ist, setzt voraus, dass das Gericht der Hauptsache
deren Entscheidungserheblichkeit bejaht hat.
Ob bestimmte Urkunden oder Akten der Vorlagepflicht des § 99 Abs. 1 VwGO
unterliegen, entscheidet das Gericht der Hauptsache. Dies geschieht in der
Weise, in der das Gericht der Hauptsache auch sonst seiner Pflicht zur Erfor-
schung des entscheidungserheblichen Sachverhalts vom Amts wegen (§ 86
Abs. 1 VwGO) nachkommt (vgl. Beschluss vom 9. November 1962 - BVerwG
7 B 91.62 - BVerwGE 15, 132 <133>). Beruft sich die Behörde auf die Geheim-
haltungsbedürftigkeit der Akten, muss das Gericht der Hauptsache zunächst
darüber entscheiden, ob es die zurückgehaltenen Unterlagen benötigt, um den
entscheidungserheblichen Sachverhalt umfassend aufzuklären. Denn für den
Zwischenstreit über die Rechtmäßigkeit muss klargestellt sein, was er zum Ge-
genstand haben soll. Dazu bedarf es gemäß § 98 VwGO i.V.m. § 358 ZPO
grundsätzlich eines Beweisbeschlusses des Gerichts der Hauptsache, weil die
Beweisaufnahme ein besonderes Verfahren erfordert (Beschlüsse vom
24. November 2003 - BVerwG 20 F 13.03 - BVerwGE 119, 229 <230 f.>; vom
22. Januar 2004 - BVerwG 20 F 6.03 - juris Rn. 4; vom 27. Februar 2004
- BVerwG 20 F 18.03 - und vom 12. Januar 2006 - BVerwG 20 F 12.04 -
BVerwGE 125, 40 <42>). Durch die Angabe des Beweisthemas verlautbart das
Gericht förmlich, dass es diese Tatsachen als erheblich ansieht. Ferner legt
sich das Gericht der Hauptsache dadurch, dass es ein positives Zwischenurteil
nach § 173 VwGO i.V.m. § 303 ZPO erlässt, darauf fest, dass dem Fortgang
des Verfahrens nicht das Fehlen bestimmter, streitig gewordener Sachent-
scheidungsvoraussetzungen entgegensteht und der Inhalt der Behördenakten
nicht bereits deshalb unerheblich für die anstehende Entscheidung ist.
Ein Beweisbeschluss oder eine förmliche Äußerung des Gerichts der Hauptsa-
che zur Klärung der rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entschei-
dung des Rechtsstreits ist nur dann ausnahmsweise entbehrlich, wenn die zu-
rückgehaltenen Unterlagen zweifelsfrei rechtserheblich sind (Beschlüsse vom
27. Februar 2004 - BVerwG 20 F 10.03 -; vom 26. August 2004 - BVerwG 20 F
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19.03 -; vom 4. Mai 2006 - BVerwG 20 F 2.05, 20 PKH 3.05 -; vom 29. März
2006 - BVerwG 20 F 4.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 41; vom 15. Februar
2008 - BVerwG 20 F 13.07 - und vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 -
zur Veröffentlichung in BVerwGE und Buchholz vorgesehen). Das ist immer
dann der Fall, wenn die Pflicht zur Vorlage der Behördenakten - bereits - Streit-
gegenstand des Verfahrens zur Hauptsache ist und die Entscheidung des Ver-
fahrens zur Hauptsache von der - allein anhand des Inhalts der umstrittenen
Akten zu beantwortenden - Frage abhängt, ob die Akten, wie von der Behörde
geltend gemacht, geheimhaltungsbedürftig sind. Zutreffend hat der Fachsenat
des Verwaltungsgerichtshofs festgestellt, dass ein solcher Fall hier nicht vor-
liegt. Die Vorlage der Akten ist nicht selbst Gegenstand des Rechtsstreits.
Eine förmliche Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit ist nicht erfolgt.
Soweit die Klägerin darauf hinweist, der beschließende Senat habe eine pro-
zessleitende Verfügung als ausreichend zur Verlautbarung der Entscheidungs-
erheblichkeit angesehen und Bezug nimmt auf den Beschluss des Senats vom
15. August 2003 (- BVerwG 20 F 3.03 - BVerwGE 118, 352 <354 f.>; vgl. auch
die Beschlüsse vom selben Tag in den Parallelsachen - BVerwG 20 F 4.03 -;
- BVerwG 20 F 7.03 - K&R 2004, 95; - BVerwG 20 F 8.03 - Buchholz 310 § 99
VwGO Nr. 34; - BVerwG 20 F 9.03 - NVwZ 2004, 745), ist zu beachten, dass
der Senat die Anforderungen an eine förmliche Verlautbarung der Entschei-
dungserheblichkeit in der Folgezeit präzisiert hat.
Äußerungen des Verwaltungsgerichts während des Hauptsacheverfahrens ge-
nügen nicht den Anforderungen, die an die Verlautbarung der Entscheidungs-
erheblichkeit gestellt werden.
Das Verwaltungsgericht hat zwar in seiner Abgabeverfügung vom 22. März
2007 gegenüber dem Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs unter ausführli-
cher Darlegung des Tatbestands darauf hingewiesen, dass zu prüfen sei, ob die
maßgeblichen Grundsätze des Verwaltungskostenrechts beachtet worden sei-
en, und ausgeführt, dass „(u)nter dieser Prämisse … die von der Klägerin …
vorgetragene Entscheidungserheblichkeit der unterlassenen bzw. der nur ge-
schwärzt vorgelegten Angaben nach der Sach- und Rechtslage geteilt“ werde.
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Das Abgabeschreiben, auf das auch die Klägerin im Beschwerdeverfahren ver-
weist, scheint den Beteiligten aber nicht förmlich zur Kenntnis gegeben worden
zu sein. Den Akten lässt sich nicht entnehmen, dass den Beteiligten das ge-
richtliche Schreiben - vor Abgabe an den Fachsenat - zugeleitet worden ist.
Dass die Beteiligten nunmehr um diese Mitteilung wissen, genügt nicht. Das
Erfordernis der förmlichen Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit vor
Abgabe an den Fachsenat gewährleistet, dass die oberste Aufsichtsbehörde
auf dieser Grundlage in die gesetzlich geforderte Ermessensabwägung eintre-
ten kann. Die oberste Aufsichtsbehörde ist wegen Art. 19 Abs. 4 GG in beson-
derem Maße gefordert, die sich im Verfahren der Hauptsache gegenüberste-
henden Rechtspositionen der Beteiligten in die Ermessensabwägung nach § 99
Abs. 1 Satz 2 VwGO einzustellen. Durch die Ermessenseinräumung nach § 99
Abs. 1 Satz 2 VwGO wird ihr die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Interes-
se und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfin-
dung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess
den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu ge-
ben (stRspr des Senats; zuletzt Beschluss vom 21. Februar 2008 - BVerwG
20 F 2.07 - m.w.N.). Dazu ist es - abgesehen von eindeutigen Fallkonstellatio-
nen - unerlässlich, dass die Entscheidungserheblichkeit einer Aktenvorlage
durch Beschluss des Hauptsachegerichts förmlich feststeht. Nur auf der Grund-
lage einer solchen Feststellung kann die oberste Aufsichtsbehörde die ihr in
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO auferlegte besondere Ermessensabwägung auf
rechtlich gesicherter Grundlage durchführen (Beschluss vom 25. Februar 2008
- BVerwG 20 F 43.07 - zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen). Der
Fachsenat und damit auch das Beschwerdegericht haben nur zu überprüfen, ob
diese Entscheidung den an die Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO gestellten Anforderungen genügt (Beschluss vom 21. Februar 2008
- BVerwG 20 F 2.07 -).
Wie im Beschwerdeverfahren ausdrücklich vorgetragen wird, hat sich das zu-
ständige Bundesministerium mangels förmlicher Verlautbarung der Entschei-
dungserheblichkeit - bislang - auch gehindert gesehen, sein Ermessen auszu-
üben. Die Ausführungen gegenüber dem Gericht der Hauptsache mit Schrift-
satz vom 9. November 2006 beschränken sich auf die Erläuterung der Vorge-
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hensweise bei der Berechnung der Gebühren. Im Übrigen hat das Ministerium
lediglich erklärt, welche Aktenseiten bei den vorgelegten Akten entnommen und
geschwärzt worden sind.
Ebenso wenig lässt sich aus dem Hinweis des Verwaltungsgerichts in der
mündlichen Verhandlung vom 20. September 2006, dass Behörden gesetzlich
verpflichtet seien, die „gesamten Originalunterlagen“ vorzulegen, ableiten, dass
das Gericht damit die Entscheidungserheblichkeit aller Unterlagen hat bejahen
wollen. Wie der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs zutreffend festgestellt
hat, fehlt es dem Hinweis an der gebotenen Eindeutigkeit. Das gilt auch für die
zwei gerichtlichen Verfügungen vom 27. Dezember 2006 und 29. Januar 2007,
in denen das Gericht der Hauptsache auf das in § 99 Abs. 2 VwGO vorgesehe-
ne Verfahren verweist. Zu diesem Zeitpunkt hätte es vor allem deswegen einer
eindeutigen Erklärung bedurft, weil die geschwärzten bzw. durch Entnahme
„bereinigten“ Akten zwischenzeitlich vom zuständigen Bundesministerium vor-
gelegt worden waren und sich daher dem Gericht der Hauptsache die Frage
aufdrängen musste, ob es - neben den bereits zugänglich gemachten Aktentei-
len - auch der vorenthaltenen Aktenteile zur Entscheidungsfindung bedurfte.
Darauf hebt der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs zu Recht ab. Mit dem
Hinweis, dass es hinsichtlich bestimmter Positionen der Darlegung der Ent-
scheidungserheblichkeit bedurft hätte, macht der Fachsenat deutlich, dass es
im vorliegenden Fall nicht - wie in der Abgabeverfügung des Verwaltungsge-
richts - genügt, allgemein auf die Grundsätze des Verwaltungskostenrechts zu
verweisen, sondern darzulegen ist, aus welchen Rechtsgründen es auf die ver-
schiedenen Positionen ankommt bzw. ob der Umstand, dass die Beklagte eine
doppelte Aufgabenstellung inne hat, rechtlich beachtlich ist. Damit unterstreicht
der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs die der Bindungswirkung einer
förmlichen Verlautbarung zukommende besondere Bedeutung. Denn der Fach-
senat ist grundsätzlich an die Rechtsauffassung des Hauptsachegerichts ge-
bunden. Eine andere Beurteilung durch den Fachsenat kommt nur dann in Be-
tracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich
fehlerhaft ist (Beschlüsse vom 28. März 2006 - BVerwG 20 F 1.05 -
Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 40 und vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F
2.07 -). Das Hauptsachegericht muss daher mit Blick auf die Bindungswirkung
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hinreichend klar und mit der dem jeweiligen Sachverhalt geschuldeten Differen-
zierung darlegen, aus welchen rechtlichen Erwägungen heraus es der Offenle-
gung der verweigerten Angaben bedarf.
Der Umstand, dass das Gericht der Hauptsache - bislang - auf eine förmliche
Äußerung zur Entscheidungserheblichkeit verzichtet hat, führt lediglich dazu,
dass es nunmehr - nach Abschluss dieses Zwischenverfahrens - bei der erneu-
ten Befassung mit der Sache über die Entscheidungserheblichkeit zu entschei-
den haben wird. Je nach Entscheidung des Hauptsachegerichts sind der Kläge-
rin dann entweder das Rechtsmittel im Hauptsacheverfahren oder - je nachdem
wie die oberste Aufsichtsbehörde ihr Ermessen ausübt - die Möglichkeit eröff-
net, einen (erneuten) Antrag auf Durchführung des Zwischenverfahrens zu stel-
len. Die von der Klägerin hilfsweise beantragte Zurückverweisung sieht das Ge-
setz nicht vor.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwerts für dieses Zwischenverfahren folgt aus § 52 Abs. 2, § 47 Abs. 1
GKG.
Dr. Bardenhewer Prof. Dr. Kugele Dr. Bumke
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