Urteil des BVerwG vom 17.01.2012

Nicht Beteiligter Dritter, Wider Besseres Wissen, Öffentliche Aufgabe, Preisgabe der Identität

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 4.11

OVG 10 SOV 550/09

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts

für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO

am 17. Januar 2012

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke

und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt

beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des

Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 24. August 2010

wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

G r ü n d e :

Der Kläger begehrt im Verfahren der Hauptsache die Verpflichtung des beklag-

ten Freistaats, ihm Einsicht in die Akte zu gewähren, die beim Thüringer Lan-

desamt für Verfassungsschutz über seine Sicherheitsüberprüfung geführt wird.

Der Kläger steht als Beamter im Dienst des beklagten Freistaats und nimmt im

Thüringer Innenministerium die Aufgaben eines Geheimschutzbeauftragten

wahr. Er bewarb sich im Jahr 2007 um die Stelle eines Abteilungsleiters im Thü-

ringer Landesamt für Verfassungsschutz. Im Rahmen einer deshalb eingeleite-

ten erweiterten Sicherheitsüberprüfung äußerte das Landesamt gegenüber dem

Innenministerium Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers für die Wahrneh-

mung des Dienstpostens. Hierüber sowie über den Umfang der Prüfungsbefug-

nis des Landesamtes kam es zu einem Schriftwechsel zwischen dem Landes-

amt und dem Innenministerium. Das Innenministerium brach später aufgrund

einer Umorganisation des Landesamtes das Besetzungsverfahren ab. Die Si-

cherheitsüberprüfung des Klägers wurde nicht abgeschlossen. Zuvor war in

mehreren Zeitungen über den Vorgang berichtet und behauptet worden, der

Kläger sei bei der Sicherheitsüberprüfung durchgefallen.

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Der Kläger beantragte bei dem Landesamt unter anderem, ihm Einsicht in die

Akte über seine Sicherheitsüberprüfung zu gewähren. Insoweit lehnte das Lan-

desamt den Antrag ab.

Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger beim Verwaltungsgericht als Ge-

richt der Hauptsache Klage erhoben und beantragt, den beklagten Freistaat zu

verpflichten, ihm Einsichtnahme in die bei dem Thüringer Landesamt für Ver-

fassungsschutz geführte Sicherheitsüberprüfungsakte zu gewähren.

Durch prozessleitende Verfügung der Vorsitzenden hat das Gericht der Haupt-

sache den beklagten Freistaat aufgefordert, die Sicherheitsüberprüfungsakte

vorzulegen. Das Landesamt hat diese Akte dem Gericht der Hauptsache über-

sandt. Entsprechend der gleichzeitig abgegebenen Sperrerklärung des beigela-

denen Innenministeriums wurden dabei zahlreiche im Einzelnen bezeichnete

Seiten nicht oder nur geschwärzt vorgelegt. Insoweit hat das Innenministerium

die vollständige Vorlage mit der Begründung verweigert: Die Schriftstücke ent-

hielten zum Teil Namen, Funktionsbezeichnungen und Rufnummern von Mitar-

beitern anderer Verfassungsschutzbehörden. Sie seien zum Schutz der Persön-

lichkeitsrechte dieser Mitarbeiter und des Geheimhaltungsinteresses der Ver-

fassungsschutzbehörden geschwärzt worden. Hinweise auf Sicherheitsüberprü-

fungen anderer im Verfahren nicht beteiligter Dritter seien ebenfalls zum Schutz

ihrer Persönlichkeitsrechte geschwärzt. Nicht vorgelegt worden seien die Aus-

sagen der angehörten Referenz- und Auskunftspersonen sowie Vermerke, in

denen diese Aussagen zusammengefasst und bewertet würden, soweit sich

daraus Rückschlüsse auf die Person ergäben.

Der Kläger hat daraufhin beantragt, festzustellen, dass die Weigerung rechts-

widrig ist, die Sicherheitsüberprüfungsakte vollständig vorzulegen.

Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat den Antrag abgelehnt. Hierge-

gen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

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Die Beschwerde ist unbegründet. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts

hat zu Recht entschieden, dass die Weigerung des beigeladenen Innenministe-

riums, die Akte über die Sicherheitsüberprüfung des Klägers vollständig und un-

geschwärzt vorzulegen, rechtmäßig ist.

1. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat zu Recht über den Antrag in

der Sache entschieden. Dafür genügte die Anforderung der Akten durch die

Vorsitzende des Gerichts der Hauptsache. Ein - grundsätzlich erforderlicher -

Beweisbeschluss oder eine vergleichbare förmliche Äußerung des Gerichts der

Hauptsache zur Klärung der rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die

Entscheidung des Rechtsstreits ist ausnahmsweise entbehrlich, wenn die zu-

rückgehaltenen Unterlagen zweifelsfrei rechtserheblich sind. Das ist immer

dann der Fall, wenn die Pflicht zur Vorlage der Behördenakten bereits Streit-

gegenstand des Verfahrens zur Hauptsache ist und die dortige Entscheidung

von der - allein anhand des Inhalts der umstrittenen Akten zu beantwortenden -

Frage abhängt, ob die Akten, wie von der Behörde geltend gemacht, geheim-

haltungsbedürftig sind (vgl. Beschluss vom 19. April 2010 - BVerwG

20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 4 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58).

So liegt es hier. Der beklagte Freistaat hat dem Begehren des Klägers im

Hauptsacheverfahren unter Bezugnahme auf den Widerspruchsbescheid Grün-

de entgegengehalten, deren Berechtigung für das Gericht der Hauptsache nur

in Kenntnis des Akteninhalts feststellbar ist. Er hat geltend gemacht, im Falle

des Klägers könne von dem grundsätzlichen Ausschluss des Rechts auf Ein-

sicht in die Sicherheitsüberprüfungsakte nach § 24 Abs. 5 Satz 3 des Thüringer

Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (ThürSÜG) deshalb keine Ausnahme ge-

macht werden, weil das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Referenz-

und Auskunftspersonen sowie das staatliche Interesse an einem funktionsfähi-

gen Sicherheitsüberprüfungsverfahren die gegenläufigen Interessen des Klä-

gers überwögen.

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2. Die Weigerung, die Akte über die Sicherheitsüberprüfung des Klägers voll-

ständig und ungeschwärzt vorzulegen, ist rechtmäßig.

Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder

Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden

des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder

eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge

nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen,

kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder

Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

a) Personenbezogene Daten sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhal-

tungsbedürftig. Bei personenbezogenen Daten besteht ein privates Interesse an

der Geheimhaltung, das grundrechtlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur

personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person füh-

ren, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhal-

tungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlau-

ben und in Abwägung mit den Interessen des Antragstellers ein berechtigtes

Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Das gilt grundsätzlich auch im Fall

von Personen, die einer Behörde Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben

geben. Im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist unerheblich, ob Vertrau-

lichkeit zugesichert worden ist, wie dies ausweislich der dem Fachsenat vorlie-

genden vollständigen Akte hier gegenüber mehreren Referenz- und Auskunfts-

personen ausdrücklich geschehen ist. Informantenschutz ist weder abhängig

von der ausdrücklichen Bitte um vertrauliche Behandlung noch von der begrün-

deten Befürchtung, sich im Fall einer Offenlegung möglichen Repressalien aus-

gesetzt zu sehen (Beschluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 20 F 11.10 -

BVerwGE 137, 318 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 60).

Neben das grundrechtlich abgesicherte Interesse des Betroffenen, seine per-

sönlichen Daten geheim zu halten, tritt im Falle des Informantenschutzes das

öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben sicherzu-

stellen. Sind Behörden - wie dies namentlich auf die Verfassungsschutzämter

zutrifft - bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter ange-

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wiesen, dürfen sie zum Schutz des Informanten dessen Identität geheim halten

(Urteil vom 27. Februar 2003 - BVerwG 2 C 10.02 - BVerwGE 118, 10 <14>

= Buchholz 237.7 § 85 NWLBG Nr. 9). Behörden werden die Informationen, die

für eine effektive Erfüllung ihrer Aufgaben unentbehrlich sind, von Dritten in der

Regel nur erhalten, wenn sie dem Informanten Vertraulichkeit der personenbe-

zogenen Daten zusichern (vgl. Beschluss vom 22. Juli 2010 a.a.O. Rn. 11).

Nicht jede öffentliche Aufgabe rechtfertigt indes die Annahme, Informationen

von Seiten Dritter seien zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe unerlässlich.

Die Aufgabe, auf die die behördlichen Ermittlungen ausgerichtet sind, muss

vielmehr dem Schutz gewichtiger Rechtsgüter dienen (Urteil vom 30. April 1965

- BVerwG 7 C 83.63 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 7 S. 11). Der Geheimhal-

tungsgrund des Informantenschutzes setzt im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2

VwGO eine öffentliche Aufgabe voraus, deren Erfüllung durch die Preisgabe

der Identität des Dritten ernstlich gefährdet oder erheblich erschwert würde (Ur-

teil vom 27. Februar 2003 a.a.O. S. 13 f.). Es müssen gewichtige öffentliche Be-

lange berührt sein, aus denen sich ein Geheimhaltungsbedürfnis in Form des

Informantenschutzes ergibt (Urteil vom 3. September 1991 - BVerwG 1 C

48.88 - BVerwGE 89, 14 <19> = Buchholz 403.11 § 19 BDSG Nr. 1).

Bei der Überprüfung von Personen, die mit einer sicherheitsempfindlichen Tä-

tigkeit betraut werden sollen, handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe zum

Schutz gewichtiger Rechtsgüter. Dies gilt jedenfalls bei der Überprüfung von

Personen, die - wie der Kläger - in einem Kernbereich des Verfassungsschut-

zes, nämlich der Beschaffung von Informationen, eingesetzt werden sollen.

Aufgabe des Verfassungsschutzes ist unter anderem die Sammlung und Aus-

wertung von Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen

Auskünften, Nachrichten und Unterlagen über Bestrebungen, die gegen die

freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des

Bundes oder eines Landes gerichtet sind. Diese Aufgaben rechtfertigen die Ge-

heimhaltung gewonnener verfassungsschutzdienstlicher Informationen und In-

formationsquellen, Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung (Be-

schluss vom 3. März 2009 - BVerwG 20 F 9.08 - juris Rn. 8). Spiegelbildlich

damit stellt es ein gewichtiges öffentliches Interesse dar, mit derartigen Aufga-

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ben nur Personen zu betrauen, die über die erforderliche Zuverlässigkeit im

Umgang mit sicherheitsempfindlichen Vorgängen verfügen. Je nach den Um-

ständen des Einzelfalls wird die zuständige Behörde daher zur Beurteilung der

Zuverlässigkeit auch auf Angaben Dritter angewiesen sein. Diesem Umstand

hat der Gesetzgeber mit § 12 Abs. 4 ThürSÜG Rechnung getragen, der vor-

sieht, dass das Landesamt für Verfassungsschutz im Zuge der Ermittlungen

vom Betroffenen benannte Referenzpersonen und weitere Auskunftspersonen

befragt. Eine notwendige Anhörung des Betroffenen hat in einer Weise zu erfol-

gen, die den schutzwürdigen Interessen von Personen Rechnung trägt, die im

Rahmen einer Sicherheitsüberprüfung befragt wurden (§ 6 Abs. 6 Satz 3

ThürSÜG). Wird die Zulassung zu einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit ab-

gelehnt, ist dies unter Beachtung der schutzwürdigen Interessen der befragten

Personen zu begründen (§ 14 Abs. 4 Satz 2 ThürSÜG). Diese einfachgesetzli-

che Konkretisierung der Ermittlungsbefugnisse vermag den Geheimhaltungs-

grund des Informantenschutzes zwar allein nicht zu begründen, belegt aber,

dass in bestimmten Fallkonstellationen - wie hier - Angaben Dritter für eine ord-

nungsgemäße Aufgabenerfüllung der mit der Sicherheitsüberprüfung betrauten

Behörde unerlässlich sind und es daher des Informantenschutzes bedarf, weil

andernfalls die gewünschte Mitwirkung unterbliebe.

Daraus ergibt sich zugleich, dass entgegen der Auffassung des Klägers ein In-

formantenschutz nicht nur nachrichtendienstlichen Quellen im engeren Sinne zu

gewähren ist, also nicht nur solchen Personen, die in Organisationen tätig sind,

die vom Verfassungsschutz beobachtet werden, und die dem Verfassungs-

schutz Informationen über diese Organisationen liefern.

b) Der Fachsenat hat sich durch Einsichtnahme in die vollständige und unge-

schwärzte Akte davon überzeugt, dass das beigeladene Innenministerium unter

Hinweis auf den Schutz von Informanten nur solche Teile der Unterlagen ge-

schwärzt hat, aus denen sich entweder unmittelbar die Person eines Informan-

ten ergibt oder die Rückschlüsse auf eine bestimmte Person zulassen. Das trifft

auf die Aussagen der Referenz- und Auskunftspersonen und deren inhaltlicher

Wiedergabe in den zusammenfassenden Vermerken insgesamt zu, weil sich

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die Aussagen ihrem wesentlichen Inhalt nach unschwer einer bestimmten Per-

son konkret zuordnen lassen.

c) Informantenschutz greift grundsätzlich unabhängig vom Wahrheitsgehalt der

Angaben. Die zuständige Behörde ist aus Gründen der effektiven Sicherheits-

überprüfung verpflichtet, allen vom Ansatz her sachlich begründeten Hinweisen

nachzugehen, und muss daher die Vertraulichkeit von Angaben Dritter auch

dann wahren dürfen, wenn sich die Hinweise nach Abschluss der Ermittlungen

als unzutreffend erweisen sollten. Der Vertraulichkeitsschutz entfällt nur, wenn

ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Auskunftsperson die Be-

hörde wider besseres Wissen oder leichtfertig falsch informiert hat (Beschluss

vom 22. Juli 2010 a.a.O. Rn. 13).

Das ist hier nicht der Fall. Nach Durchsicht der Akte schließt sich der Fachsenat

der Einschätzung des Fachsenats des Oberverwaltungsgerichts an, dass es

keine Anhaltspunkte dafür gibt, die befragten Personen könnten wider besseres

Wissen oder leichtfertig falsche Behauptungen aufgestellt haben.

d) Soweit das beigeladene Innenministerium Namen, Funktionsbezeichnungen

und Telefonnummern von Mitarbeitern anderer Verfassungsschutzbehörden

sowie Hinweise auf Sicherheitsüberprüfungen anderer am Verfahren nicht be-

teiligter Dritter geschwärzt und beigezogene Auszüge aus den Akten dieser Si-

cherheitsüberprüfungen nicht vorgelegt hat, hat der Fachsenat des Oberverwal-

tungsgerichts die Weigerung, die Akten vollständig und ungeschwärzt vorzule-

gen, aus zutreffenden Gründen für rechtmäßig erklärt. Hiergegen wendet der

Kläger sich nicht.

e) Das beigeladene Innenministerium hat auch sein Ermessen fehlerfrei ausge-

übt.

Das beigeladene Innenministerium hat das ihm durch § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO

eröffnete Ermessen erkannt und geprüft, ob überwiegende Interessen an der

unbeschränkten Offenlegung der Akte trotz ihres geheimen Inhalts gegeben

sind. Es hat sich nicht darauf beschränkt, die Gründe für die Verweigerung auf-

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zuzeigen, sondern hat das festgestellte Geheimhaltungsinteresse sowohl gegen

das öffentliche Interesse an der von Amts wegen gebotenen Sachverhaltsauf-

klärung durch das Hauptsachegericht als auch gegen das private Interesse des

Klägers abgewogen. Entgegen der Darstellung des Klägers in seiner Be-

schwerde hat das beigeladene Innenministerium in seiner Sperrerklärung bei

den privaten Interessen des Klägers ausdrücklich berücksichtigt, dass der Klä-

ger aus dem Auswahlverfahren um die Besetzung der Stelle im Landesamt für

Verfassungsschutz Ansprüche ableitet und insoweit auf effektiven Rechtsschutz

angewiesen ist. Das beigeladene Innenministerium hat lediglich angemerkt,

dass das Auswahlverfahren nicht aus Sicherheitsbedenken in der Person des

Klägers, sondern wegen einer Reduzierung der Abteilungen im Landesamt auf-

gehoben wurde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Streitwertfest-

setzung bedarf es mit Blick auf Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses nicht; da-

nach fällt für eine sonstige Beschwerde eine Gebühr in Höhe von 50 € im Fall

der Zurückweisung an.

Neumann

Dr. Bumke

Brandt