Urteil des BVerwG vom 22.03.2007, 20 F 4.06

Entschieden
22.03.2007
Schlagworte
Hauptsache, Rechtliches Gehör, Gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung, Innerstaatliches Recht, Verfassungskonforme Auslegung, Offenlegung, Eugh, Geheimhaltung, Antragsrecht, Ermessen
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 4.06 (20 F 8.03) OVG 13a D 80/02 BVerfG 1 BvR 2111/03

In der Verwaltungsstreitsache

hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO am 22. März 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dawin und Dr. Kugele

beschlossen:

Die Beschwerde der Beigeladenen gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen vom 2. Oktober 2002 wird zurückgewiesen.

Die Kosten dieses Zwischenverfahrens trägt die Beigeladene.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zwischenverfahren auf 4 000 festgesetzt.

Gründe:

I

1Gegenstand dieses Zwischenverfahrens ist ein Bescheid der Beklagten vom

11. Juni 2002 - 03d B 1961 -. Mit diesem hatte die damalige Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post angeordnet, dass in dem Rechtsstreit

VG Köln 1 K 1749/99, in dem die Klägerinnen gegen die Festsetzung der Entgelte für den Zugang zu Teilnehmeranschlussleitungen geklagt hatten, bestimmte Aktenstücke ihrer Verwaltungsvorgänge ungeschwärzt offengelegt

werden dürfen. Den Antrag der Beigeladenen auf Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Anordnung hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts für

Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO als unstatthaft verworfen. Die Beschwerde hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. August

2003 zurückgewiesen. Es hat ausgeführt, der Antrag der Beigeladenen auf

Feststellung, dass die Offenlegung von Teilen der Behördenakten rechtswidrig

sei, sei bei gebotener verfassungskonformer Auslegung des § 99 Abs. 2 Satz 1

VwGO statthaft. Der Antrag sei jedoch unbegründet. Auf die Verfassungsbeschwerde der Beigeladenen hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt,

dass der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts sowie die Entscheidung

der damaligen Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom

11. Juni 2002 die Beigeladene in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzen. Das Bundesverfassungsgericht hat den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache an das Bundesverwaltungsgericht

zurückverwiesen. Das Bundesverfassungsgericht hat ausgeführt: Die Daten,

deren Offenlegung das Bundesverwaltungsgericht gebilligt habe, seien durch

Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen. Es bestehe ein Konflikt zwischen dem Staat in Gestalt der Regulierungsbehörde, den Klägerinnen als potentiell zur Entgeltzahlung Verpflichtete

mit ihrem Interesse an effektivem Rechtsschutz bei der Überprüfung der Entgelthöhe, die ihrerseits auf ihre Berufsausübung zurückwirke, sowie der Beigeladenen als Trägerin der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Betriebs- und

Geschäftsgeheimnisse und als Berechtigte zur Entgelterhebung, die ebenfalls

ein Interesse an effektivem Rechtsschutz im Rechtsstreit um die Entgeltgenehmigung habe. In diesem Interessenwiderstreit müssten die kollidierenden

Rechtsgüter und rechtlich geschützten Interessen mit dem Gewicht, dass sie in

der konkreten Situation hätten, gegeneinander abgewogen werden. Nicht zulässig sei es, einem Gesichtspunkt, etwa dem des effektiven Rechtsschutzes

nach Art. 19 Abs. 4 GG, in der Weise von vornherein ein größeres Gewicht zuzusprechen, dass die Vorlage sämtlicher Unterlagen als die gesetzlich gewollte

Regel und die Verweigerung wegen Geheimnisschutzes als begründungsbedürftige Ausnahme angesehen werde. So aber sei der Fachsenat verfahren.

Weil der Gesetzgeber das „in camera“-Verfahren ausdrücklich auf das Zwischenverfahren beschränkt habe, sei eine analoge oder eine verfassungskonforme Auslegung des § 99 VwGO mit dem Ergebnis eines „in camera“-

Verfahrens auch in der Hauptsache nicht möglich.

II

2Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

31. Der mit ihr weiter verfolgte Antrag der Beigeladenen ist statthaft.

4§ 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO beschränkt das Antragsrecht nicht auf die Verweigerung der Vorlage von Urkunden oder Akten durch die zuständige Behörde im

Verwaltungsstreitverfahren. Der missglückte Wortlaut dieser Vorschrift gibt dafür nicht genügend her. Sinnzusammenhang, Zweck und Entstehungsgeschichte gebieten vielmehr ihre erweiternde Auslegung in dem Sinne, dass auch die

behördlich angeordnete Offenlegung von Akten erfasst wird. Allein diese Aus-

legung ist auch verfassungskonform. Das ergibt sich aus den nachfolgenden,

vom Fachsenat bereits in seinem Beschluss vom 15. August 2003 niedergelegten Erwägungen:

5Über die Vorlage von Akten oder Urkunden, die Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse eines Verfahrensbeteiligten enthalten, an das Gericht der Hauptsache entscheidet nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die zuständige Behörde. Diese

hat eine Ermessensentscheidung zu treffen, bei der die im Widerstreit stehenden Interessen an der Offenlegung der Akten oder Urkunden einerseits und an

der Wahrung der in ihnen enthaltenen Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse

andererseits gegeneinander abzuwägen sind. Daran haben die Rechtsprechung

des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999

- 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <124 ff.>) und die ihr Rechnung tragende

Änderung lediglich des Absatzes 2 des § 99 VwGO nichts geändert. Die

Ermessensentscheidung hat der zuständige Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts auf Antrag eines Beteiligten nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO in einem

Zwischenverfahren zu überprüfen. Dessen Beschluss kann selbstständig mit

der Beschwerde angefochten werden 99 Abs. 2 Satz 12 VwGO). Das gilt

auch für den Fall, dass der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts die Vorlage

der Urkunden oder Akten für geboten hält. Eine Beschränkung des Antragsrechts nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf die Verweigerung der Akten- oder

Urkundenvorlage durch die Behörde stünde dazu in offenbarem Widerspruch.

Sie widerspräche zudem offensichtlich dem mit der Einführung des „in camera“-

Verfahrens durch den neu gefassten § 99 Abs. 2 VwGO verfolgten Zweck, legitimen Geheimhaltungsbedürfnissen dadurch Rechnung zu tragen, dass die

Kenntnisnahme des Inhalts der Akten oder Urkunden im Zwischenstreit um ihre

Vorlage auf die Fachsenate beschränkt bleibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom

27. Oktober 1999 a.a.O. S. 128). Da § 99 VwGO für sämtliche verwaltungsgerichtlichen Verfahren gilt, bestünde für denjenigen Verfahrensbeteiligten, der

sich gegen die von der Behörde beabsichtigte Preisgabe seiner Geschäftsoder Betriebsgeheimnisse im Verfahren zur Wehr setzen will, auch kein anderweitiger Rechtsschutz. Die Verweisung der Beigeladenen auf vermeintliche

Rechtsschutzmöglichkeiten durch einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen

Anordnung 123 VwGO) oder eine vorbeugende Unterlassungsklage stellt

einen Zirkelschluss dar. Eine Aktenvorlagepflicht der Behörde in diesen Verfahren nähme die Entscheidung zu Ungunsten des Geheimnisschutzsuchenden

wegen des Akteneinsichtsrechts der anderen Beteiligten 100 VwGO) vorweg.

Ein Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bei einer auf die Untersagung

der Aktenvorlage wegen Geheimnisschutzes gerichteten Klage oder einem Antrag nach § 123 VwGO setzte wiederum das Antragsrecht des sich gegen die

Offenlegung durch die Behörde wendenden Klägers oder Antragstellers nach

§ 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO voraus.

6Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, diese Vorschrift versage das Antragsrecht gegenüber der Aktenvorlage durch die Behörde, verbietet sich deswegen auch mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG. Dessen Gewährleistung eines

möglichst lückenlosen Rechtsschutzes gegen Verletzungen der Individualrechtssphäre durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt ist besonders bedeutsam,

wenn es um die Abwehr von Verletzungen grundrechtlich geschützter Geheimnisse geht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 a.a.O. S. 122 f.).

72. Der Antrag ist aber nicht begründet. Die von der Beklagten angeordnete Offenlegung der umstrittenen Aktenstücke ist rechtmäßig. Dies folgt aus der gebotenen gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung der Vorschrift des § 99

Abs. 1 Satz 2 VwGO. Diese Vorschrift ist gemäß § 150 Abs. 14 des Telekommunikationsgesetzes i.d.F. vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) auf den vorliegenden, am 24. Mai 2002 und damit vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes am

26. Juni 2004 (vgl. § 152 Abs. 1 Satz 1 TKG) anhängig gewordenen Antrag im

Zwischenverfahren anzuwenden.

8Nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann die oberste Aufsichtsbehörde der am

Rechtsstreit auf der Beklagtenseite beteiligten Behörde die Vorlage von Urkunden oder Behördenakten im Prozess u.a. dann verweigern, wenn diese Urkunden oder Akten ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen. Ihrem

Wesen nach geheim zu halten sind Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Das

sind alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge,

die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Kreis zugänglich sind und

an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat

(BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 und 1 BvR 2111/03 -

BVerfGE 115, 205 <230>). Ob die Angaben, welche die technischen und die

kaufmännischen Aspekte der Geschäftstätigkeit der Beigeladenen betreffen und

sich auf die Verhältnisse im Jahre 1998 und früher beziehen, Rückschlüsse auf

das gegenwärtige technische und kaufmännische Wissen der Beigeladenen,

auf ihre gegenwärtigen geschäftlichen Pläne und Absichten erlauben und

deshalb einem Wettbewerber nicht bekannt werden dürfen, kann unentschieden

bleiben. Handelt es sich bei den acht und mehr Jahre alten Angaben nicht um

Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse, ist für eine Weigerung, die Behördenakten im Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht Köln vorzulegen,

schon deshalb kein Raum. Aber auch wenn die offengelegten Akten Betriebsoder Geschäftsgeheimnisse enthalten sollten, ist die Offenlegung rechtmäßig.

Denn § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist in Fällen, in denen es um die Vorlage von

Akten der Regulierungsbehörde in einem Rechtsstreit gegen Entscheidungen

dieser Behörde geht, von dem Nutzer oder Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze und/oder -dienste betroffen sind, dahin auszulegen, dass die zuständige oberste Aufsichtsbehörde kein Ermessen hinsichtlich der Aktenvorlage

besitzt, die Akten vielmehr vorgelegt werden müssen.

9Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. März 2006

- 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03 - (a.a.O. S. 232 ff.) im Einzelnen dargestellt,

inwiefern die Verfassungsrechtsgüter aus Art. 20 Abs. 3 GG sowie die verfassungsrechtlich geschützten Interessen der Beigeladenen einerseits und der

Klägerinnen andererseits in dem dreipoligen Rechtsverhältnis, das mit der Erhebung der Klage gegen die Genehmigung des Entgelts durch die Regulierungsbehörde zustande gekommen ist, eine Konfliktlage haben entstehen lassen. Das Bundesverfassungsgericht hat ferner die Gesichtspunkte genannt,

deren Gewicht im konkreten Fall die Abwägungsentscheidung nach § 99 Abs. 1

Satz 2 VwGO bestimmt, nämlich das verfassungsrechtlich geschützte Interesse

an effektivem Rechtsschutz und das gleichfalls verfassungsrechtlich geschützte

Geheimhaltungsinteresse des regulierten Unternehmens. Fällt die erforderliche

Abwägung zugunsten des Geheimhaltungsinteresses aus, so verstößt der mit

der Vorlage der Akten an das Gericht verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit

des Unternehmens gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit der Fol-

ge, dass die Vorlage zu unterbleiben hat. Das bedeutet, dass das Gericht nach

nationalem deutschem Recht über die Rechtmäßigkeit des festgesetzten Zugangsentgelts ohne vollständige Kenntnis des Inhalts der einschlägigen Verwaltungsakten der Regulierungsbehörde entscheiden muss.

10Nach dem - vom Bundesverfassungsgericht nicht geprüften - Europäischen

Gemeinschaftsrecht ist eine unter derartigen Umständen zustande gekommene

Entscheidung des Gerichts der Hauptsache jedoch nicht zulässig.

11Bestimmungen zum Verfahren der Überprüfung der Entscheidungen, welche

die Regulierungsbehörde gegenüber einem Anbieter oder Nutzer eines elektronischen Kommunikationsnetzes oder -dienstes gefasst hat, hatte für die Zeit bis

zum 24. Juli 2003 Art. 5a Abs. 3 der Richtlinie des Rates vom 28. Juni 1990 zur

Verwirklichung des Binnenmarktes für Telekommunikationsdienste durch Einführung eines offenen Netzzugangs (Open Network Provision - ONP)

(90/387/EWG) getroffen. Ab dem 25. Juli 2003 ist maßgebend Art. 4 Abs. 1 der

Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom

7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für effektive Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie). Art. 5a Abs. 3 ONP-Richtlinie und

Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Rahmenrichtlinie legen übereinstimmend fest, dass es in

den Mitgliedstaaten „geeignete“ bzw. „wirksame“ Verfahren geben muss, nach

denen ein von einer Entscheidung der Regulierungsbehörde Betroffener einen

Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. In Art. 4 Abs. 1 Satz 2

und 3 Rahmenrichtlinie ist zum Erfordernis der „Wirksamkeit“ des Rechtsbehelfsverfahrens bestimmt, dass die über den Rechtsbehelf entscheidende Stelle

über den von der Aufgabe geforderten angemessenen Sachverstand verfügen

und das Rechtsbehelfsverfahren insgesamt so ausgestaltet sein muss, dass

den Umständen des Falles angemessen Rechnung getragen wird und

wirksame Einspruchsmöglichkeiten gegeben sind. Damit stellen Art. 4 Abs. 1

Satz 2 und 3 Rahmenrichtlinie lediglich eine Konkretisierung und Klarstellung

des in Abs. 1 Satz 1 der Vorschrift statuierten Erfordernisses der „Wirksamkeit“

des Rechtsbehelfsverfahrens dar. Im Sinne dieser Klarstellung ist auch der

Begriff der „Geeignetheit“ des Rechtsbehelfsverfahrens in Art. 5a Abs. 3 ONP-

Richtlinie zu verstehen. Auch diesem Erfordernis ist, ohne dass dies in der

ONP-Richtlinie ausdrücklich ausgesprochen sein muss, nur genügt, wenn die

entscheidende Stelle über den angemessenen Sachverstand verfügt und das

Rechtsbehelfsverfahren insgesamt so ausgestaltet ist, dass den Umständen

des Falles angemessen Rechnung getragen wird. Deshalb hat das, was der

Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 13. Juli 2006 - Rs C-438/04 -

Mobistar (CR 2006, 669 mit Anmerkung Schütze a.a.O. S. 665) zur Auslegung

des Art. 4 Abs. 1 Rahmenrichtlinie ausgeführt hat, der Sache nach auch Gültigkeit für Art. 5a Abs. 3 ONP-Richtlinie.

12Nach diesem Urteil des Europäischen Gerichtshofs ist Art. 4 Rahmenrichtlinie

dahin auszulegen, dass die Stelle, die zur Entscheidung über Rechtsbehelfe

gegen die Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörde berufen ist,

über sämtliche für die Prüfung der Begründetheit eines Rechtsbehelfs nötigen

Informationen verfügen muss, einschließlich etwaiger vertraulicher Informationen, die die Regulierungsbehörde beim Erlass der Entscheidung, die Gegenstand des Rechtsbehelfs ist, berücksichtigt hat. Diese Stelle hat jedoch die vertrauliche Behandlung der betreffenden Angaben zu gewährleisten und dabei die

Erfordernisse eines effektiven Rechtsschutzes zu beachten und die Wahrung

der Verteidigungsrechte der am Rechtsstreit Beteiligten sicherzustellen. Mit

diesem Inhalt sind Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie, die bei der Stellung des

Antrags der Beigeladenen nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO bereits galt, im

Zwischenverfahren sowie Art. 5a Abs. 3 ONP-Richtlinie und Art. 4 Abs. 1 Rahmenrichtlinie im Verfahren der Hauptsache zu beachten.

13Ob dieser Regelung, die trotz Ablaufs der Umsetzungsfristen bisher nicht in

deutsches Recht umgesetzt worden ist, unmittelbare Wirkung zukommt, kann

offenbleiben. Jedenfalls begründete und begründet sie aufgrund ihrer bloßen

Existenz als gültiges sekundäres Gemeinschaftsrecht die Verpflichtung der

deutschen Gerichte, in Prozessen der in der Richtlinie genannten und auch hier

vorliegenden Art das deutsche Recht in Übereinstimmung mit ihr auszulegen.

14Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs folgt das Gebot europarechtskonformer Auslegung bei versäumter oder unzureichender Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht aus der Verpflichtung der Mitglie-

der aus Art. 249 Abs. 3 EG, die in einer Richtlinie aufgestellten Ziele zu erreichen, und der sich aus Art. 10 EG ergebenden Obliegenheit, alle zur Erfüllung

dieser Verpflichtung geeigneten Maßnahmen zu ergreifen. Das Gebot der europarechtskonformen Auslegung trifft alle Träger öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten und damit im Rahmen ihrer Zuständigkeit auch die Gerichte

(EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2004 - Rs. C-379/01 bis 403/01 - Slg 2004,

I-8878 Rn. 110 m.w.N.). Das nationale Gericht muss das innerstaatliche Recht

soweit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks der Richtlinie auslegen, um das in ihr festgelegte Ergebnis zu erreichen und so Art. 249 Abs. 3 EG

nachzukommen (EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2004 a.a.O. Rn. 113). Der

Grundsatz der gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung des nationalen

Rechts verlangt, dass das nationale Gericht nicht nur die zur Umsetzung der

Richtlinie erlassenen Bestimmungen, sondern das gesamte nationale Recht so

auslegt, dass seine Anwendung nicht zu einem der Richtlinie widersprechenden

Ergebnis führt (EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2004 a.a.O. Rn. 115). Die

Verpflichtung zur gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung setzt nicht voraus,

dass die Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend bestimmt und ihr unmittelbare Wirkung eigen ist (vgl. Beschluss vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C

6.02 - BVerwGE 118, 128 <140> m.w.N.).

15Weil gemäß Art. 4 Abs. 1 Rahmenrichtlinie und Art. 5a Abs. 3 ONP-Richtlinie

nach der maßgebenden Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof das

Gericht, das über Klagen gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde befindet, über sämtliche für die Prüfung der Begründetheit dieses Rechtsbehelfs

nötigen Informationen einschließlich etwaiger vertraulicher Informationen, welche die Regulierungsbehörde bei Erlass der angefochtenen Entscheidung berücksichtigt hat, verfügen muss, ist die durch § 99 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1

VwGO eröffnete Möglichkeit, dass die zuständige Behörde die Vorlage der vom

Gericht zur Sachverhaltsaufklärung benötigten Akten wegen eines darin enthaltenen Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisses verweigert, durch Gemeinschaftsrecht verschlossen. Dies bedeutet, dass § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, wenn seine

Anwendung in Rechtsstreitigkeiten wegen einer Entscheidung der Regulierungsbehörde in den Angelegenheiten eines Nutzers oder Anbieters elektronischer Kommunikationsnetze oder -dienste in Frage steht, dahin auszulegen ist,

dass der Behörde kein Ermessen zusteht, ob sie die Akten vorlegt oder zurückhält, sondern dass sie ihr Ermessen wegen der ermessensverengenden Wirkung des höherrangigen Gemeinschaftsrechts zwingend im Sinne der Aktenvorlage ausüben muss. Mit diesem gemeinschaftsrechtskonformen Inhalt gilt

§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO für das Verfahren zur Hauptsache und das Zwischenverfahren. Die Vorenthaltung von Aktenbestandteilen und die Vorlage

geschwärzter Seiten der behördlichen Akten sind deshalb nach Prozessrecht

unzulässig und damit entgegen dem Antrag der Beigeladenen im Zwischenverfahren rechtswidrig.

16Der vorstehend dargelegten gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung (und

Anwendung) des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO steht die Bindungswirkung 31

Abs. 1 BVerfGG) des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom

14. März 2006 nicht entgegen, weil diese Wirkung auf die nationale Grundrechtsprüfung beschränkt ist. Enthält das sekundäre Gemeinschaftsrecht - wie

hier - zwingende Vorgaben für das nationale Verwaltungshandeln, so ist es

nicht an dem vom Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 14. März 2006

allein angelegten Maßstab der deutschen Grundrechte zu überprüfen, es sei

denn, dass die Europäischen Gemeinschaften und insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Grundrechtsschutz gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell vermissen lassen, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom

22. Oktober 1986 - 2 BvR 197/83 - BVerfGE 73, 339 <378 ff.>; Urteil vom

12. Oktober 1993 - 2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92 - BVerfGE 89, 155 <174 f.>;

Beschluss vom 7. Juni 2000 - 2 BvL 1/97 - BVerfGE 102, 147 <164>). Für ein

solches Schutzdefizit fehlt es derzeit an jedem Anhaltspunkt. Allerdings ist das

sekundäre Gemeinschaftsrecht - gewissermaßen anstelle der Prüfung am

Maßstab der deutschen Grundrechte - am höherrangigen Gemeinschaftsrecht

einschließlich der gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Grundrechte zu messen, zu denen auch die Berufsfreiheit gehört (vgl. Urteil vom 30. Juni 2005

- BVerwG 7 C 26.04 - BVerwGE 124, 47 <56 f., 62>). Dem gemeinschaftsrechtlichen Grundrecht der Berufsfreiheit und dem damit gewährleisteten Schutz von

Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen trägt der Europäische Gerichtshof in sei-

ner mehrfach zitierten Entscheidung vom 13. Juli 2006 (a.a.O.) in der Weise

Rechnung, dass er das Gericht der Hauptsache, dem aufgrund von Art. 4

Abs. 1 Rahmenrichtlinie Akten mit Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vorzulegen sind, als verpflichtet ansieht, die Vertraulichkeit der betreffenden Angaben

im gesamten weiteren Rechtsstreit zu wahren; zugleich hält er dieses Gericht

auch für verpflichtet, die Erfordernisse eines effektiven Rechtsschutzes zu

beachten und die Verteidigungsrechte der am Rechtsstreit Beteiligten zu wahren (vgl. zur Rechtsschutzgarantie näher: EuGH, Urteil vom 19. September

2006 - Rs. C-506/04 - NJW 2006, 3697 Rn. 45). Mit diesen Maßgaben entspricht die Pflicht der Behörde zur Aktenvorlage den Anforderungen des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsschutzes. Ebenso geht das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 14. März 2006 (a.a.O. S. 239 f.) davon

aus, dass ein „in camera“-Verfahren in der Hauptsache, wie es der Europäische

Gerichtshof aus gemeinschaftsrechtlichen Gründen für erforderlich hält, nicht

gegen die in Betracht kommenden nationalen Grundrechte verstößt, weil es

einerseits einen ausreichenden Geheimnisschutz gewährleistet, ohne andererseits den Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf effektiven Rechtsschutz und

auf rechtliches Gehör zu verletzen.

17Mit der Entscheidung des Senats im vorliegenden Zwischenstreit steht fest,

dass die zuständige Behörde die umstrittenen Aktenteile ungeachtet dessen zu

Recht offengelegt hat, ob diese - auch heute noch - Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten. Sie müssen dem Verwaltungsgericht auf dessen Verlangen zur Verfügung stehen, damit es sie bei seiner Entscheidung in der

Hauptsache verwerten kann. Andererseits ist das Verwaltungsgericht kraft Gemeinschaftsrechts verpflichtet, in dem nötigen Umfang die Vertraulichkeit der

Angaben in den Akten zu wahren und dabei auch den sonstigen vom Europäischen Gerichtshof beschriebenen grundrechtlichen Anforderungen gerecht zu

werden. Die Möglichkeit hierzu bietet ihm das Verfahren nach § 138 TKG, der

seit dem Inkrafttreten des novellierten Telekommunikationsgesetzes am

26. Juni 2004 den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen in telekommunikationsrechtlichen Streitigkeiten anstelle von § 99 VwGO spezialgesetzlich regelt. § 150 Abs. 14 TKG, wonach auf Anträge nach § 99 Abs. 2

VwGO das bisherige Recht anzuwenden ist, steht jedenfalls bei der gebotenen

gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung der Anwendung von § 138 TKG

nach dem Abschluss des vorliegenden Zwischenverfahrens nicht entgegen.

Diese Vorschrift ist - wiederum auf der Grundlage einer gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung - dahin zu verstehen, dass sie ein „in camera“-Verfahren

gestattet und vorsieht, das sich über den Zwischenstreit wegen der Aktenvorlage hinaus auf den Rechtsstreit in der Hauptsache selbst erstreckt.

18Gemäß § 138 Abs. 2 Satz 1 TKG entscheidet über die Vorlage von Unterlagen

auf Antrag eines Beteiligten das Gericht der Hauptsache. Die Regulierungsbehörde hat die Unterlagen auf Aufforderung des Gerichts vorzulegen 138

Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 TKG), wobei § 100 VwGO, der den Verfahrensbeteiligten

das Recht zur Einsicht in die vom Gericht beigezogenen Akten gewährt, keine

Anwendung findet 138 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 TKG). Die Mitglieder des

Gerichts sind zur Geheimhaltung verpflichtet 138 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1

TKG); ferner dürfen die Entscheidungsgründe Art und Inhalt der geheim gehaltenen Unterlagen nicht erkennen lassen 138 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 TKG).

Diese Vorschriften sind nach ihrem Wortlaut nicht zwingend so zu verstehen,

dass die gebotene Geheimhaltung nur das Zwischenverfahren betrifft, sondern

lassen auch ein weitergehendes, den Rechtsstreit in der Hauptsache einbeziehendes Verständnis zu. Namentlich ist das Wort „Entscheidungsgründe“ in

§ 138 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 TKG für eine Auslegung dahin offen, dass darunter nicht nur die Gründe für die Entscheidung im Zwischenstreit, sondern auch

diejenigen für die Entscheidung in der Hauptsache verstanden werden.

19Allerdings lässt § 99 VwGO, der für telekommunikationsrechtliche Streitigkeiten

durch § 138 TKG ersetzt wurde, nach der Rechtsprechung des Fachsenats (vgl.

Beschluss vom 15. August 2003 - BVerwG 20 F 3.03 - BVerwGE 118, 352

<356>) und des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 14. März 2006

a.a.O. S. 240) keine Auslegung im Sinne eines „in camera“-Verfahrens auch in

der Hauptsache zu. Das hat der Fachsenat (a.a.O.) aus dem Umstand

abgeleitet, dass § 99 Abs. 2 VwGO die gerichtlichen Befugnisse zur Überprüfung der behördlichen Entscheidung über die Aktenvorlage auf die Fachsenate

beschränkt hat, die im Zwischenverfahren abschließend darüber entscheiden,

ob Akten, die Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten, im Hauptsache-

verfahren vorgelegt und verwertet werden dürfen. Zwar hat der Gesetzgeber bei

der Formulierung des neuen § 138 TKG die Grenzziehung zwischen dem „in

camera“-Verfahren im Zwischen- und im Hauptsacheverfahren dadurch abgeschwächt, dass er im Gegensatz zu § 99 Abs. 2 VwGO nunmehr dem Gericht

der Hauptsache die Entscheidung über die Aktenvorlage zugewiesen hat (vgl.

BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 a.a.O. S. 240). Doch blieb er ersichtlich

dem in § 99 Abs. 2 VwGO realisierten Verfahrensmodell des „in camera“-

Verfahrens (nur) im Zwischenverfahren verhaftet. Das ergibt sich insbesondere

aus dem in § 138 Abs. 2 Satz 2 TKG für die Entscheidung über die Aktenvorlage formulierten Abwägungsprogramm und darüber hinaus auch aus dem in §

138 Abs. 4 TKG - freilich nur für den Fall der Nichtvorlage der Akten - normierten Verbot der Verwertung des Akteninhalts bei der Entscheidung zur Hauptsache. Diese Regelungen lassen erkennen, dass der Gesetzgeber bei der Formulierung des § 138 TKG nicht grundlegend anders als in § 99 Abs. 2 VwGO von

einer abschließenden, im Wesentlichen mittels einer umfassenden gerichtlichen

Interessenabwägung zu erzielenden Klärung der Geheimhaltungsbedürftigkeit

des Akteninhalts im Zwischenverfahren sowie von der Vorstellung ausging,

dass das weitere Verfahren im Falle der Verneinung der Geheimhaltungsbedürftigkeit durch die allgemeinen Vorschriften, insbesondere

durch § 100 VwGO, bestimmt wird.

20Gleichwohl ist § 138 TKG in dem dargelegten Sinne gemeinschaftsrechtskonform auszulegen. Denn die Möglichkeit einer solchen Auslegung endet erst

dort, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (vgl. zur verfassungskonformen Auslegung

BVerfG, Urteil vom 14. Dezember 1999 - 1 BvR 1327/98 - BVerfGE 101, 312

<329>). Diese Grenzen werden durch die in Rede stehende gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung nicht überschritten. Denn der Wortlaut des § 138

TKG lässt sie, wie dargelegt, zu. Ebenso wenig wird der Zweck der Vorschrift

verfehlt. Der Gesetzgeber wollte mit § 138 TKG, wie aus dessen Entstehungsgeschichte hervorgeht (vgl. BTDrucks 15/2316 S. 102 f.) den Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Unternehmen in einer den Besonderheiten der telekommunikationsrechtlichen Streitigkeiten angepassten Weise regeln, weil der Geheimnisschutz nach seiner Einschätzung in solchen Verfahren

einen zentralen Streitpunkt bildet. Dieser Gesetzeszweck wird nicht weniger

wirksam mit der Erstreckung des „in camera“-Verfahrens auf den Rechtsstreit in

der Hauptsache erreicht, ohne dass hiermit eine nicht zu rechtfertigende oder

nicht zu vermeidende Vernachlässigung anderer Belange als der Geheimhaltungsinteressen verbunden wäre. Schließlich hindert auch der Umstand, dass

sich durch die Möglichkeit der Geheimhaltung von Informationen (auch) im

Hauptsacheverfahren der Anwendungsbereich der behördlichen Pflicht zur Aktenvorlage nicht unerheblich verbreitert, die gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung des § 138 TKG nicht, weil die die Vorlagepflicht regelnde Vorschrift des

§ 99 Abs. 1 VwGO im Rahmen des § 138 TKG grundsätzlich weitergilt 138

Abs. 1 TKG) und, wie weiter oben dargelegt, ebenfalls gemeinschaftsrechtskonform ausgelegt werden kann.

21Nach alledem wird das Verwaltungsgericht nach der Beendigung des vorliegenden Zwischenverfahrens auf Antrag der Beigeladenen in dem neugeordneten Verfahren gemäß § 138 TKG, das die Möglichkeit der Geheimhaltung von

Angaben im Rechtsstreit über die Hauptsache einschließt, über den der Beigeladenen in diesem Rechtsstreit zustehenden Geheimnisschutz zu entscheiden

haben. Dabei wird es, wenn es weiterhin den Akteninhalt als entscheidungserheblich und daher - mangels anderer Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung - sämtliche Aktenbestandteile als vorlagebedürftig ansieht, zunächst zu

prüfen haben, ob und inwieweit die Akten auch in Anbetracht der seit ihrer Entstehung verstrichenen Zeit Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten.

Soweit sich der Akteninhalt hiernach nicht (mehr) als geheimhaltungsbedürftig

erweist, wird es die uneingeschränkte, d.h. mit dem Akteneinsichtsrecht nach

§ 100 VwGO verbundene Vorlage der Akten anordnen müssen. Bei Geheimhaltungsbedürftigkeit des Akteninhalts wird das Verwaltungsgericht das Geheimhaltungsinteresse der Beigeladenen mit dem Anspruch insbesondere der Klägerinnen auf rechtliches Gehör abzuwägen haben und je nach dem Ergebnis

dieser Abwägung die Vorlage der Akten unter gleichzeitigem Ausschluss des

Akteneinsichtsrechts gemäß § 100 VwGO oder aber die uneingeschränkte Aktenvorlage anordnen.

22

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Das selbstständige

Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO hat einen eigenen Streitgegenstand und erfordert eine Kostenentscheidung. Die Streitwertfestsetzung für dieses Zwischenverfahren beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG (a.F.) i.V.m. § 72

Nr. 1 GKG.

Dr. Bardenhewer Prof. Dawin Dr. Kugele

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil