Urteil des BVerwG vom 19.01.2012, 20 F 3.11

Entschieden
19.01.2012
Schlagworte
Privates Interesse, Öffentliche Aufgabe, Offenlegung, Ermessensausübung, Zusammenarbeit, Geheimhaltung, Ausnahme, Muster, Erfüllung, Anbieter
Urteil herunterladen

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 3.11 OVG 95 A 1.11

In der Verwaltungsstreitsache

hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO am 19. Januar 2012 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt

beschlossen:

Es wird festgestellt, dass die Verweigerung der Aktenvorlage durch die oberste Aufsichtsbehörde rechtswidrig ist, soweit sie sich auf die Schwärzungen der Präambel, § 1, § 2 Abs. 1 und Abs. 2, § 3 Satz 3, § 7, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1 und § 12 Abs. 1 der Rahmenvereinbarung bezieht.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Gründe:

I

1Der Antragsteller begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes

(IFG) Einsicht in die zwischen der beklagten Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium des Innern, und der Beigeladenen am

9. Oktober 2000 geschlossenen „Rahmenvereinbarung über die Herstellung

und Lieferung von Dokumenten“ mit Ausnahme der § 4 und § 11. Im Berufungsverfahren hat das Oberverwaltungsgericht der Antragsgegnerin im Rahmen der mündlichen Verhandlung mit Beschluss vom 31. August 2010 aufgegeben die Rahmenvereinbarung vorzulegen mit Ausnahme der § 4 und § 11

sowie der Passagen, deren Offenlegung die Antragsgegnerin im Gefolge des

Urteils des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2008 - VG 2 A 167.06 -

nicht mehr verweigert. Daraufhin gab das Bundesministerium des Innern in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde unter dem 6. Januar 2011 eine

Sperrerklärung ab. Auf den Antrag des Antragstellers nach § 99 Abs. 2 VwGO

hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts, dem das Verfahren vom für

das Berufungsverfahren zuständigen Senat des Gerichts vorgelegt worden war,

das Verfahren mit Beschluss vom 21. April 2011 an das Bundesverwaltungsgericht - Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO - verwiesen.

II

2Der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts hat über den Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung vom 6. Januar 2011 zu entscheiden. Der Verweisungsbeschluss des Fachsenats des Oberverwaltungsgerichts, der sich an der Rechtsprechung des Senats orientiert (vgl. Beschluss

vom 9. Mai 2003 - BVerwG 20 F 12.03 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 32), entfaltet gemäß § 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG analog Bindungswirkung (Beschluss vom 10. August 2010 - BVerwG 20 F 5.10 - juris

Rn. 5).

3Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder

Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden

des Inhalts der Akten dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes

Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder

ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige

oberste Aufsichtsbehörde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Vorlage der

Akten verweigern. Entgegen der Auffassung der obersten Aufsichtsbehörde,

dem Bundesministerium des Innern, liegen Geheimhaltungsgründe i.S.d. § 99

Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht für alle geschwärzten Passagen der Rahmenvereinbarung vor. Die Sperrerklärung vom 6. Januar 2011 ist im tenorierten Umfang

rechtswidrig. Im Übrigen erweist sich die Sperrerklärung als rechtmäßig. Insoweit war der Antrag abzulehnen.

41. Soweit sich das Bundesministerium des Innern zur Begründung der Vorlageverweigerung des § 6 der Rahmenvereinbarung darauf beruft, dass eine Offenlegung zu Nachteilen für das Wohl des Bundes führe, ist ein Geheimhaltungsgrund i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gegeben.

5Nachteile für das Wohl des Bundes setzen Beeinträchtigungen wesentlicher

Bundesinteressen voraus. Dazu zählen namentlich Gefährdungen des Bestandes oder der Funktionsfähigkeit des Bundes sowie Bedrohungen der äußeren

oder inneren Sicherheit. Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes

fordern gewichtige Gründe. Ein Nachteil in diesem Sinne ist nach der ständigen

Rechtsprechung des Senats insbesondere dann gegeben, wenn und soweit die

Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich ihrer Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde

(Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8 =

Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 27 S. 1 f., vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F

43.07 - juris Rn. 10, vom 3. März 2009 - BVerwG 20 F 9.08 - juris Rn. 7, vom

2. Juli 2009 - BVerwG 20 F 4.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 8, vom

25. Juni 2010 - BVerwG 20 F 1.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 59 Rn. 17

und vom 6. April 2011 - BVerwG 20 F 20.10 - NVwZ 2011, 880 Rn. 15; vgl.

auch BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1981 - 2 BvR 215/81 - BVerfGE 57, 250

<284>).

6Der Senat hat sich durch Einsicht in die ungeschwärzt vorgelegte Rahmenvereinbarung vergewissert, dass § 6 der Rahmenvereinbarung Informationen enthält, die sich auf Maßnahmen zur Gewährleistung der Fälschungssicherheit von

Dokumenten beziehen. Ungeachtet der allgemein gehaltenen Formulierung

lässt der Text Rückschlüsse zur Fertigung und Produktqualität der Dokumente

zu. Das genügt angesichts des besonderen öffentlichen Interesses an einer vor

Fälschungen sicheren und verlässlichen Identitätsprüfung. Die Fälschungssicherheit von hoheitlichen Identitätspapieren ist von herausragender Bedeutung

für die Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden sowie den privaten und

öffentlichen Rechtsverkehr.

72. Soweit das Bundesministerium des Innern die Offenlegung der geschwärzten

Regelungen unter Berufung auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse verweigert, ist die Sperrerklärung nur zum Teil rechtmäßig.

8Bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen handelt es sich um Vorgänge, die

nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ihrem Wesen nach geheim zu halten sind (Beschlüsse vom 12. Oktober 2009 - BVerwG 20 F 1.09 - juris Rn. 7 und vom

11. Juni 2010 - BVerwG 20 F 12.09 - juris Rn. 7). Als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse werden alle auf ein Unternehmen bezogene Tatsachen, Umstände

und Vorgänge verstanden, die nicht offenkundig sind. Ein Geschäfts- oder Betriebsgeheimnis setzt neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zugrunde liegenden Informationen ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren

Nichtverbreitung voraus. Ein solches Interesse besteht, wenn die Offenlegung

der Informationen geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches

Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Geschäftsgeheimnisse zielen auf den Schutz kaufmännischen Wissens; sie betreffen alle

Konditionen, durch welche die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens maßgeblich bestimmt werden können. Dazu gehören unter anderem Umsätze, Ertragslagen, Geschäftsbücher, Kundenlisten oder Bezugsquellen. Auch

konkrete Vertragsgestaltungen, d.h. ein bestimmtes Vertragswerk, können als

Geschäftsgeheimnis geschützt sein (Beschlüsse vom 8. Februar 2011

- BVerwG 20 F 13.10 - DVBl 2011, 501 Rn. 16 und BVerwG 20 F 14.10 - juris

Rn. 17, vom 10. August 2010 - BVerwG 20 F 5.10 - juris Rn. 10, vom

12. Oktober 2009 a.a.O., vom 11. Juni 2010 a.a.O. und vom 19. Januar 2009

- BVerwG 20 F 23.07 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 52 Rn. 11; Urteil vom

28. Mai 2009 - BVerwG 7 C 18.08 - Buchholz 406.252 § 9 UIG Nr. 1 Rn. 12, 18

UIG und IFG>; BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087,

2111/03 - BVerfGE 115, 205 <230 f.>).

92.1 Die Durchsicht der vorgelegten Rahmenvereinbarung hat gezeigt, dass § 2

Abs. 3, § 5, § 8 Abs. 2, § 9 Abs. 2 und 3, § 10, § 12 Abs. 2, § 13, § 14 Abs. 2

und § 15 Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten. In diesen Bestimmungen finden sich Angaben zur Herstellung und zum Geschäftskonzept der Beigeladenen 2 Abs. 3, § 10 Abs. 1), zur Produktion und Qualitätssicherung 5

und § 9 Abs. 3), zu sicherheitsrelevanten Besonderheiten bei der personellen

Ausstattung 8 Abs. 2 und § 12 Abs. 2), zur Überprüfung der Sicherheitsstandards 9 Abs. 2), zur Aufstellung des Wirtschaftsplans und zur Definition be-

triebsgewöhnlicher Geschäfte 10 Abs. 2 bis 4), zum Umfang von Lizenzen

13) und zur wirtschaftlichen Stellung der Beigeladenen bei Beendigung der

Zusammenarbeit 14 Abs. 2 und § 15). Die Angaben erlauben gewisse Rückschlüsse auf die betriebliche und geschäftliche Ausrichtung der Beigeladenen.

102.2 Dagegen vermag der Senat bei den weiteren geschwärzten Passagen einen Geheimhaltungsgrund nicht zu erkennen.

11Entgegen der Auffassung des Bundesministeriums des Innern enthält die Präambel kein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis. Dass die Beigeladene „Dokumente, deren Muster vom Bundesministerium des Innern festgelegt werden“,

also z.B. Reisepässe und Personalausweise herstellt, ist - wie sich auch aus

dem Internetauftritt der Beigeladenen ergibt - allgemein bekannt. Im Übrigen

beschränkt sich die Präambel darauf, die Motivlage für den Vertragsabschluss

zu umschreiben. Welche weiteren Rückschlüsse sich aus der Präambel zum

Umfang der Beauftragung ergeben sollen, erschließt sich dem Senat nicht.

Konkrete Angaben zur Produktpalette - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - enthält die Präambel nicht. Die Umschreibung der Aufgaben in § 1 steht

nicht in Bezug zum konkreten Geschäftskonzept der Beigeladenen, sondern

stellt sich - ähnlich wie eine vergaberechtliche Ausschreibung - als allgemeine

Aufgabenbeschreibung dar, die für jeden Anbieter sicherheitsrelevanter Dokumente zu gelten hätte. Diesem Muster folgen auch die Regelungen in § 2

Abs. 1 und in § 2 Abs. 2. Soweit sich in § 1 eine Bewertung der bisherigen Zusammenarbeit mit der Beigeladenen findet, handelt es sich um eine subjektive

Einschätzung, die, wenn sie als Referenz verstanden wird, zwar möglicherweise einen positiven wirtschaftlichen Wert haben könnte. Inwieweit diese Angabe

aber - wie in der Sperrerklärung geltend gemacht wird - die Wettbewerbsposition der Beigeladenen nachteilig beeinflussen könnte, erschließt sich dem Senat

nicht. Bei der Regelung in § 3 Satz 3 handelt es sich lediglich um eine Folgeregelung zu den bereits offengelegten Vorgaben in Satz 1 und 2; dass dieser allgemein gehaltene Verweis in Satz 3 seinerseits wettbewerbsrelevante Informationen enthält, vermag der Senat nicht zu erkennen. § 7, der die Bestellung eines Qualitätssicherungs-Beauftragten regelt, betrifft zwar den Umfang der Personalausstattung und damit einen Aspekt der Kostenkalkulation, ist ebenfalls so

allgemein gehalten, dass nicht zu erkennen ist, dass dieser Gesichtspunkt zum

speziellen Geschäftskonzept der Beigeladenen gehört. Es liegt auf der Hand,

dass jeder Anbieter personelle Vorsorge - mit entsprechenden Kostenfolgen -

zur Einhaltung der Qualitätssicherung wird treffen müssen. Konkrete Rückschlüsse zur Kostenkalkulation der Beigeladenen lassen sich aus der Regelung

nicht ziehen. Auch die in § 8 Abs. 1 vereinbarte Informationspflicht sowie die in

§ 9 Abs. 1 präzisierte Reichweite der öffentlich-rechtlich begründeten Befugnisse des Bundesministeriums des Innern und der Behörden sind - wie § 2 Abs. 1

und insbesondere § 2 Abs. 2 - nicht Ausdruck eines speziellen Geschäftskonzepts der Beigeladenen, sondern dem Umstand geschuldet, dass die Herstellung von hoheitlichen Identitätspapieren eine hoch sensible öffentliche Aufgabe

ist, mithin eine staatliche Gewährleistungs- und Überwachungsverantwortlichkeit voraussetzt. Ebendies wird mit den allgemein gehaltenen Regelungen klargestellt. Es ist weder erkennbar noch nachvollziehbar dargelegt, inwiefern eine

Offenlegung dieser Regelungen - wie vom Bundesministerium des Innern geltend gemacht - die künftige Verhandlungsposition der Beigeladenen mit öffentlichen oder privaten Auftraggebern deutlich schwächen könnte. Das gilt auch für

die Regelung in § 12 Abs. 1. Auch hier vermag der Senat nicht zu erkennen,

welche Rückschlüsse sich speziell auf die betrieblich-konzeptionelle Ausrichtung der Beigeladenen ergeben können.

123. Die Sperrerklärung genügt überdies nicht den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensausübung i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Denn das

Bundesministerium des Innern hat - in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde - auf Grund seiner Annahme, mangels Einwilligung der Beigeladenen

in die Offenlegung sei das Ermessen auf Null reduziert, das ihm eingeräumte

Ermessen undifferenziert und damit in einer der Eigenart der zu treffenden Entscheidung nicht genügenden Weise ausgeübt. In der Sperrerklärung wird zwar

ausgeführt, dass bei „jeder vorenthaltenen, d.h. geschwärzten Information eine

Abwägung vorgenommen“ worden sei. Die Erwägungen sind aber erkennbar

auf den fachgesetzlichen Verweigerungsgrund des § 6 Satz 2 IFG und die prozessualen Folgen des § 100 VwGO und die Probleme ausgerichtet, die sich

daraus ergeben, dass der Gesetzgeber darauf verzichtet hat, im Fall der Geltendmachung eines Auskunftsanspruchs im Hauptsacheverfahren die Möglich-

keit eines „in-camera“-Verfahrens vor dem Hauptsachegericht zu eröffnen (vgl.

dazu nur Beschluss vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - BVerwGE

130, 236 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 46 Rn. 11 f., 22). Das Bundesministerium des Innern verkennt die Besonderheit der Ermessensausübung gemäß

§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, wenn es sich darauf beruft, nach den fachgesetzlichen Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes sei für diesen Fall keine

Güterabwägung vorgesehen. Durch die Ermessenseinräumung nach § 99

Abs. 1 Satz 2 VwGO wird der obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung

der Schriftstücke zu geben (stRspr vgl. nur Beschluss vom 1. August 2007

- BVerwG 20 F 10.06 -). Das ist bei Abgabe der Sperrerklärung nicht beachtet

worden.

13Soweit - wie dargelegt - ein Geheimhaltungsgrund vorliegt, wirkt sich der Fehler

aber nicht aus. Bezogen auf die unter II. 1. und 2.1. genannten Vertragsbestimmungen war eine selbstständige Ermessensentscheidung der obersten

Aufsichtsbehörde ausnahmsweise entbehrlich. Denn das Ergebnis der Ermessensausübung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist durch den Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit rechtlich zwingend vorgezeichnet. Dies kommt in Betracht,

wenn - wie hier mit Blick auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen - ein privates Interesse an der Geheimhaltung besteht, das grundrechtlich geschützt ist. Denn Beeinträchtigungen von Grundrechten sind nur dann

zulässig, wenn sie durch hinreichende, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

genügende Gründe gerechtfertigt werden (vgl. nur Beschlüsse vom 21. Februar

2008 a.a.O. Rn. 20, vom 19. Januar 2009 a.a.O. Rn. 9 und vom 22. Juli 2010

- BVerwG 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 18 = Buchholz 310 § 99 VwGO

Nr. 60). Besondere Umstände, aus denen sich ein überwiegendes öffentliches

oder privates Interesse ergeben könnte, das ausnahmsweise eine Offenbarung

geschützter Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zu rechtfertigen vermag,

sind nicht zu erkennen (vgl. im Fall eines Betriebsgeheimnisses Beschluss vom

19. Januar 2009 a.a.O. Rn. 12 ff.). Das gilt auch soweit die Geheimhaltung mit

einer Beeinträchtigung wesentlicher Bundesinteressen begründet wird.

14Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem

Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht (vgl. dazu Beschluss vom 16. Dezember 2010 - BVerwG 20 F 15.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 62 Rn. 11). Einer Streitwertfestsetzung bedarf es ebenfalls nicht, da Gerichtsgebühren mangels Gebührentatbestands im Verfahren vor dem Fachsenat nicht anfallen.

Neumann Dr. Bumke Brandt

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil