Urteil des BVerwG vom 04.03.2010, 20 F 3.09

Entschieden
04.03.2010
Schlagworte
Veröffentlichung, Verweigerung, Offenlegung, Bekanntgabe, Zusammenarbeit, Wiedergabe, Erfüllung, Daten, Rechtswidrigkeit, Auskunft
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 3.09 OVG 10 SOV 884/07

In der Verwaltungsstreitsache

hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO am 4. März 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister

beschlossen:

Die Beschwerde des Beklagten gegen den Beschluss des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 13. Februar 2009 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 festgesetzt.

Gründe:

I

1Die Beteiligten streiten (noch) über die Rechtmäßigkeit der Verweigerung einer

Aktenvorlage, soweit sie einzelne Seiten aus der über den Kläger vom Beklagten geführten Personenakte betrifft.

2Der Kläger begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden

Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht von dem Beklagten Auskunft

über alle zu seiner Person gespeicherten Daten sowie die Feststellung der

Rechtswidrigkeit der Sammlung dieser Daten und ihrer teilweisen Weitergabe.

Die vom Hauptsachegericht mit Beweisbeschluss vom 5. Mai 2006, ergänzt

durch Beschluss vom 23. Oktober 2006, angeordnete Aktenvorlage verweigerte

der Beigeladene mit Sperrerklärung vom 16. Oktober 2007 teilweise, indem er

unter Geltendmachung von Geheimhaltungsgründen bestimmte Aktenteile nicht

oder nur teilweise vorlegte. Zu den noch in Streit stehenden Seiten 71 bis 74

der Personenakte des Klägers heißt es in der Sperrerklärung, dass es sich um

einen zusammenfassenden Erkenntnisvermerk handele; wenngleich in diesen

Vermerk keine quellengeschützten Erkenntnisse eingeflossen seien, werde das

Informationsaufkommen in dem angeführten Zeitraum präzise dargestellt und

lasse Rückschlüsse auf die Arbeitsweise der Verfassungsschutzbehörden zu.

Obwohl Aktenstücke zu einzelnen der dargestellten Informationen vorgelegt

worden seien, sei der Vermerk in seiner Gesamtheit trotz der verstrichenen Zeit

in einer Weise geheimhaltungsbedürftig, dass eine Aktenvorlage unterbleibe.

An anderer Stelle der Sperrerklärung heißt es, dass man von einer erwogenen

Teilschwärzung wegen des Umfangs der Geheimhaltungsbedürftigkeit abgesehen habe. In dem auf Antrag des Klägers geführten Zwischenverfahren hat der

Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts mit Beschluss vom 13. Februar 2009

festgestellt, dass (unter anderem) die Verweigerung der Vorlage der Seiten 71

bis 74 der Personenakte des Klägers rechtswidrig sei. Die Blätter enthielten

einen Vermerk mit einer Übersicht über Tätigkeiten des Klägers von 1985 bis

1994, die aus allgemein zugänglichen Quellen stammten und dem Kläger durch

die geöffneten Teile der Akten ohnehin bekannt seien. Rückschlüsse auf die

Arbeitsweise des Verfassungsschutzes lasse der gesperrte Vermerk nicht zu.

Ermessenserwägungen, die eine vollständige Zurückhaltung des Vermerks

rechtfertigten, seien nicht erkennbar. Dem Beigeladenen bleibe unbenommen,

gegebenenfalls durch Schwärzung bestimmter Anmerkungen erneut über die

Aktenvorlage zu entscheiden. Dagegen richtet sich die Beschwerde des Beklagten.

II

3Die Beschwerde ist unbegründet. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts

hat mit Recht festgestellt, dass die Entscheidung des Beigeladenen, die Vorlage der Seiten 71 bis 74 der Personenakte des Klägers insgesamt zu verweigern, rechtswidrig ist.

4Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder

Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden

des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder

eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge

nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen,

kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder

Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

5Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem

Wohl des betroffenen Landes oder dem Bund Nachteile, ist ihre Geheimhaltung

ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober

1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <127 f.>; BVerwG, Beschluss vom

7. November 2002 - BVerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 <348>), das eine

Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann.

Ein Nachteil in diesem Sinne ist u.a. dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden

erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden

würde (Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8

= Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 27, vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F

43.07 - juris Rn. 10, vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20 F 24.08 - juris Rn. 4 und

vom 2. Juli 2009 - BVerwG 20 F 4.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 8).

61. Der beschließende Senat vermag auf der Grundlage der Sperrerklärung vom

16. Oktober 2007 nicht zu erkennen, dass diese Geheimhaltungsgründe eine

generelle Verweigerung der Vorlage der in Rede stehenden Seiten rechtfertigen

können. Sie enthalten einen zusammenfassenden Erkenntnisvermerk, der

teilweise mit Organisationszeichen, Verfügungen und Namenszeichen versehen

ist. Hinsichtlich der formalen Merkmale wäre ihre Zurückhaltung, namentlich

eine Schwärzung, nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nicht zu

beanstanden, weil sich daraus vor allem im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau Rückschlüsse auf Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung ableiten lassen (Beschluss vom 23. März 2009 - BVerwG 20 F

11.08 - juris Rn. 9 m.w.N.). Dass Gleiches aber auf den gesamten Vermerk zu-

träfe, wie der Beigeladene geltend macht, ist nicht zu erkennen. Die Mehrzahl

der dort angeführten Erkenntnisse über den Kläger geht auf veröffentlichte Äußerungen zurück bzw. beschränkt sich auf die bloße Mitteilung des Umstandes

der Veröffentlichung oder des öffentlichen Auftretens. Ob die Informationen aus

allgemein zugänglichen Quellen stammen, wie der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts angenommen hat, oder ob Flugblätter und - mit der Beschwerde

so bezeichnete - Zeitschriften extremistischer Personenzusammenschlüsse

keine solchen Quellen sind, weil sie nur lokal und in geringer Stückzahl verbreitet würden, mag dahingestellt bleiben. Der Beigeladene hat in der Sperrerklärung jedenfalls ausdrücklich betont, dass in den Vermerk - was angesichts ihrer

Herkunft ohne Weiteres plausibel ist - keine quellengeschützten Erkenntnisse

eingeflossen seien. Daran muss er sich festhalten lassen. Es erscheint deshalb

nicht verständlich, warum die Freigabe dieser Erkenntnisse gleichwohl die befürchteten Rückschlüsse auf die Informationszugänge der Verfassungsschutzbehörden zulassen soll. Dass der Beklagte überhaupt zur Informationsbeschaffung über den Kläger auch Flugblätter und Zeitschriften ausgewertet hat, ist

nicht geheimhaltungsbedürftig, sondern ergibt sich bereits aus den geöffneten

Teilen der Akten und ist im Übrigen vom Beklagten mit der Beschwerde selbst

vorgetragen worden.

7Dass nach den Angaben in der Sperrerklärung das Informationsaufkommen für

einen bestimmten Zeitraum in dem Vermerk präzise dargestellt wird, begründet

ebenfalls nicht dessen vollständige Sperrung. Der Erkenntnisstand der Verfassungsschutzbehörde ist gerade der Gegenstand des Auskunftsanspruchs. Eine

Verweigerung der Offenlegung mit dem Argument, ansonsten wisse der Betroffene, welche Erkenntnisse der Verfassungsschutz über ihn gesammelt habe,

liefe darauf hinaus, jede Offenlegung verweigern zu dürfen. Entscheidend ist

vielmehr, sofern kein Quellenschutz in Rede steht, ob die Bekanntgabe des

Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren würde,

weil sie - wenn auch nur in einer Gesamtschau - Rückschlüsse auf deren Arbeitsweise zuließe. Unter diesem Aspekt kann auch der zu einem bestimmten

Zeitpunkt bei der Behörde vorhandene Erkenntnisstand geheimhaltungsbedürftig sein, namentlich wenn die Gefahr bestünde, andernfalls eine geheimhal-

tungsbedürftige Art und Weise der Informationsbeschaffung aufzudecken. Dafür

ist hier aber bislang nichts ersichtlich.

8Rückschlüsse auf die Arbeitsweise der Verfassungsschutzbehörden können

sich allerdings ergeben, wenn die Information zwar nur in einer veröffentlichten

Äußerung von dem oder über den Betroffenen besteht, etwa einem Zeitungsartikel, aber in bestimmter Weise bearbeitet worden ist, zum Beispiel durch

Randnotizen, Hervorhebungen oder Unterstreichungen (vgl. Beschluss vom

23. März 2009 a.a.O. Rn. 9). Damit vergleichbar ist eine auszugsweise oder

sinngemäße, auf das nach Ansicht der Verfassungsschutzbehörde Wesentliche

reduzierte Wiedergabe einer solchen Äußerung, nicht hingegen eine Information, die sich in der bloßen Mitteilung des Umstands der Veröffentlichung erschöpft. Letzteres unterscheidet sich nicht substanziell davon, dass nur die - als

solche regelmäßig nicht geheimhaltungsbedürftige - Veröffentlichung selbst

unbearbeitet zur Akte genommen wird.

9Für das Vorliegen von Geheimhaltungsgründen ist ferner von Bedeutung, ob es

sich um Informationen handelt, die dem Betroffenen durch die geöffneten Teile

der Akten ohnehin schon bekannt sind. So ist eine auszugsweise, auf das nach

Ansicht der Verfassungsschutzbehörde Wesentliche reduzierte Wiedergabe

einer Veröffentlichung nicht mehr geheimhaltungsbedürftig, wenn die durch

entsprechende oder jedenfalls nahezu entsprechende Hervorhebungen bearbeitete Veröffentlichung selbst einschließlich der Hervorhebungen bereits zugänglich gemacht wurde. Das betrifft die auf Seite 73 der Personenakte angeführte Veröffentlichung, die der Beklagte in der Beschwerde erwähnt, sowie die

Information auf Seite 74 im ersten Absatz. Nicht geheimhaltungsbedürftig sind

schließlich Informationen über offenkundige Tatsachen wie etwa die Wahrnehmung von Führungsaufgaben in Verbänden oder Gewerkschaften.

102. Der Umstand, dass der Beigeladene in seiner Sperrerklärung auf eine genauere Differenzierung in dem vorstehend dargestellten Sinne verzichtet und

den Vermerk insgesamt als geheimhaltungsbedürftig eingestuft hat, führt

zugleich auf einen Ermessensfehler im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

Die Vorschrift überlässt der obersten Aufsichtsbehörde die Wahl, ob sie die

Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält

oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Insofern ist

die Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO im Verhältnis zu den fachgesetzlich

geregelten Auskunftsansprüchen eine prozessrechtliche Spezialnorm (stRspr,

vgl. nur Beschluss vom 23. März 2009 a.a.O. Rn. 6 m.w.N.). Das bedeutet,

dass der obersten Aufsichtsbehörde auch in den Fällen Ermessen zugebilligt

ist, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen

einräumt. Die Sperrerklärung leidet demgemäß daran, dass der Beigeladene -

auf der Grundlage seiner unzutreffenden Annahme, die Tatbestandsvoraussetzungen der Geheimhaltungsbedürftigkeit seien insgesamt erfüllt - das

Ermessen unterschiedslos und damit in einer der Eigenart der zu treffenden

Entscheidung nicht genügenden Weise ausgeübt hat, anstatt genauer zu prüfen, ob nicht eine teilweise Schwärzung der Seiten ausreicht, um den geltend

gemachten Geheimhaltungsinteressen in Abwägung mit dem Interesse des

Klägers hinreichend Rechnung zu tragen. In der Sperrerklärung hat der Beigeladene ausdrücklich angegeben, wegen des Umfangs der Geheimhaltungsbedürftigkeit von einer erwogenen Teilschwärzung abgesehen zu haben. Da er

den Umfang der Geheimhaltungsbedürftigkeit unzutreffend bestimmt hat, ist

auch die darauf beruhende Entscheidung, von einer teilweisen Offenlegung

abzusehen, fehlerhaft.

113. Die Feststellung der teilweisen Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung hindert

den Beigeladenen nicht, erneut eine Sperrerklärung abzugeben und dann bei

der Einstufung als geheimhaltungsbedürftig und bei der Ermessensausübung

nach den dargestellten Maßstäben und unter Berücksichtigung des Interesses

des Klägers an effektivem Rechtsschutz zu differenzieren.

12Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des

Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1,

§ 52 Abs. 2 GKG.

Dr. Bardenhewer Dr. Bumke Buchheister

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil