Urteil des BVerwG vom 04.03.2010
Veröffentlichung, Verweigerung, Offenlegung, Bekanntgabe
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 3.09
OVG 10 SOV 884/07
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 4. März 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister
beschlossen:
Die Beschwerde des Beklagten gegen den Beschluss des
Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 13. Februar 2009
wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten (noch) über die Rechtmäßigkeit der Verweigerung einer
Aktenvorlage, soweit sie einzelne Seiten aus der über den Kläger vom Beklag-
ten geführten Personenakte betrifft.
Der Kläger begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden
Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht von dem Beklagten Auskunft
über alle zu seiner Person gespeicherten Daten sowie die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Sammlung dieser Daten und ihrer teilweisen Weitergabe.
Die vom Hauptsachegericht mit Beweisbeschluss vom 5. Mai 2006, ergänzt
durch Beschluss vom 23. Oktober 2006, angeordnete Aktenvorlage verweigerte
der Beigeladene mit Sperrerklärung vom 16. Oktober 2007 teilweise, indem er
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unter Geltendmachung von Geheimhaltungsgründen bestimmte Aktenteile nicht
oder nur teilweise vorlegte. Zu den noch in Streit stehenden Seiten 71 bis 74
der Personenakte des Klägers heißt es in der Sperrerklärung, dass es sich um
einen zusammenfassenden Erkenntnisvermerk handele; wenngleich in diesen
Vermerk keine quellengeschützten Erkenntnisse eingeflossen seien, werde das
Informationsaufkommen in dem angeführten Zeitraum präzise dargestellt und
lasse Rückschlüsse auf die Arbeitsweise der Verfassungsschutzbehörden zu.
Obwohl Aktenstücke zu einzelnen der dargestellten Informationen vorgelegt
worden seien, sei der Vermerk in seiner Gesamtheit trotz der verstrichenen Zeit
in einer Weise geheimhaltungsbedürftig, dass eine Aktenvorlage unterbleibe.
An anderer Stelle der Sperrerklärung heißt es, dass man von einer erwogenen
Teilschwärzung wegen des Umfangs der Geheimhaltungsbedürftigkeit abgese-
hen habe. In dem auf Antrag des Klägers geführten Zwischenverfahren hat der
Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts mit Beschluss vom 13. Februar 2009
festgestellt, dass (unter anderem) die Verweigerung der Vorlage der Seiten 71
bis 74 der Personenakte des Klägers rechtswidrig sei. Die Blätter enthielten
einen Vermerk mit einer Übersicht über Tätigkeiten des Klägers von 1985 bis
1994, die aus allgemein zugänglichen Quellen stammten und dem Kläger durch
die geöffneten Teile der Akten ohnehin bekannt seien. Rückschlüsse auf die
Arbeitsweise des Verfassungsschutzes lasse der gesperrte Vermerk nicht zu.
Ermessenserwägungen, die eine vollständige Zurückhaltung des Vermerks
rechtfertigten, seien nicht erkennbar. Dem Beigeladenen bleibe unbenommen,
gegebenenfalls durch Schwärzung bestimmter Anmerkungen erneut über die
Aktenvorlage zu entscheiden. Dagegen richtet sich die Beschwerde des Be-
klagten.
II
Die Beschwerde ist unbegründet. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts
hat mit Recht festgestellt, dass die Entscheidung des Beigeladenen, die Vorla-
ge der Seiten 71 bis 74 der Personenakte des Klägers insgesamt zu verwei-
gern, rechtswidrig ist.
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Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder
Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden
des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder
eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge
nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen,
kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder
Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem
Wohl des betroffenen Landes oder dem Bund Nachteile, ist ihre Geheimhaltung
ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober
1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <127 f.>; BVerwG, Beschluss vom
7. November 2002 - BVerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 <348>), das eine
Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann.
Ein Nachteil in diesem Sinne ist u.a. dann gegeben, wenn und soweit die Be-
kanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicher-
heitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden
erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden
würde (Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8
= Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 27, vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F
43.07 - juris Rn. 10, vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20 F 24.08 - juris Rn. 4 und
vom 2. Juli 2009 - BVerwG 20 F 4.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 8).
1. Der beschließende Senat vermag auf der Grundlage der Sperrerklärung vom
16. Oktober 2007 nicht zu erkennen, dass diese Geheimhaltungsgründe eine
generelle Verweigerung der Vorlage der in Rede stehenden Seiten rechtfertigen
können. Sie enthalten einen zusammenfassenden Erkenntnisvermerk, der
teilweise mit Organisationszeichen, Verfügungen und Namenszeichen versehen
ist. Hinsichtlich der formalen Merkmale wäre ihre Zurückhaltung, namentlich
eine Schwärzung, nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nicht zu
beanstanden, weil sich daraus vor allem im Rahmen einer umfangreichen Zu-
sammenschau Rückschlüsse auf Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnis-
gewinnung ableiten lassen (Beschluss vom 23. März 2009 - BVerwG 20 F
11.08 - juris Rn. 9 m.w.N.). Dass Gleiches aber auf den gesamten Vermerk zu-
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träfe, wie der Beigeladene geltend macht, ist nicht zu erkennen. Die Mehrzahl
der dort angeführten Erkenntnisse über den Kläger geht auf veröffentlichte Äu-
ßerungen zurück bzw. beschränkt sich auf die bloße Mitteilung des Umstandes
der Veröffentlichung oder des öffentlichen Auftretens. Ob die Informationen aus
allgemein zugänglichen Quellen stammen, wie der Fachsenat des Oberverwal-
tungsgerichts angenommen hat, oder ob Flugblätter und - mit der Beschwerde
so bezeichnete - Zeitschriften extremistischer Personenzusammenschlüsse
keine solchen Quellen sind, weil sie nur lokal und in geringer Stückzahl verbrei-
tet würden, mag dahingestellt bleiben. Der Beigeladene hat in der Sperrerklä-
rung jedenfalls ausdrücklich betont, dass in den Vermerk - was angesichts ihrer
Herkunft ohne Weiteres plausibel ist - keine quellengeschützten Erkenntnisse
eingeflossen seien. Daran muss er sich festhalten lassen. Es erscheint deshalb
nicht verständlich, warum die Freigabe dieser Erkenntnisse gleichwohl die be-
fürchteten Rückschlüsse auf die Informationszugänge der Verfassungsschutz-
behörden zulassen soll. Dass der Beklagte überhaupt zur Informationsbeschaf-
fung über den Kläger auch Flugblätter und Zeitschriften ausgewertet hat, ist
nicht geheimhaltungsbedürftig, sondern ergibt sich bereits aus den geöffneten
Teilen der Akten und ist im Übrigen vom Beklagten mit der Beschwerde selbst
vorgetragen worden.
Dass nach den Angaben in der Sperrerklärung das Informationsaufkommen für
einen bestimmten Zeitraum in dem Vermerk präzise dargestellt wird, begründet
ebenfalls nicht dessen vollständige Sperrung. Der Erkenntnisstand der Verfas-
sungsschutzbehörde ist gerade der Gegenstand des Auskunftsanspruchs. Eine
Verweigerung der Offenlegung mit dem Argument, ansonsten wisse der Betrof-
fene, welche Erkenntnisse der Verfassungsschutz über ihn gesammelt habe,
liefe darauf hinaus, jede Offenlegung verweigern zu dürfen. Entscheidend ist
vielmehr, sofern kein Quellenschutz in Rede steht, ob die Bekanntgabe des
Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden ein-
schließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren würde,
weil sie - wenn auch nur in einer Gesamtschau - Rückschlüsse auf deren Ar-
beitsweise zuließe. Unter diesem Aspekt kann auch der zu einem bestimmten
Zeitpunkt bei der Behörde vorhandene Erkenntnisstand geheimhaltungsbedürf-
tig sein, namentlich wenn die Gefahr bestünde, andernfalls eine geheimhal-
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tungsbedürftige Art und Weise der Informationsbeschaffung aufzudecken. Dafür
ist hier aber bislang nichts ersichtlich.
Rückschlüsse auf die Arbeitsweise der Verfassungsschutzbehörden können
sich allerdings ergeben, wenn die Information zwar nur in einer veröffentlichten
Äußerung von dem oder über den Betroffenen besteht, etwa einem Zeitungsar-
tikel, aber in bestimmter Weise bearbeitet worden ist, zum Beispiel durch
Randnotizen, Hervorhebungen oder Unterstreichungen (vgl. Beschluss vom
23. März 2009 a.a.O. Rn. 9). Damit vergleichbar ist eine auszugsweise oder
sinngemäße, auf das nach Ansicht der Verfassungsschutzbehörde Wesentliche
reduzierte Wiedergabe einer solchen Äußerung, nicht hingegen eine Informati-
on, die sich in der bloßen Mitteilung des Umstands der Veröffentlichung er-
schöpft. Letzteres unterscheidet sich nicht substanziell davon, dass nur die - als
solche regelmäßig nicht geheimhaltungsbedürftige - Veröffentlichung selbst
unbearbeitet zur Akte genommen wird.
Für das Vorliegen von Geheimhaltungsgründen ist ferner von Bedeutung, ob es
sich um Informationen handelt, die dem Betroffenen durch die geöffneten Teile
der Akten ohnehin schon bekannt sind. So ist eine auszugsweise, auf das nach
Ansicht der Verfassungsschutzbehörde Wesentliche reduzierte Wiedergabe
einer Veröffentlichung nicht mehr geheimhaltungsbedürftig, wenn die durch
entsprechende oder jedenfalls nahezu entsprechende Hervorhebungen bear-
beitete Veröffentlichung selbst einschließlich der Hervorhebungen bereits zu-
gänglich gemacht wurde. Das betrifft die auf Seite 73 der Personenakte ange-
führte Veröffentlichung, die der Beklagte in der Beschwerde erwähnt, sowie die
Information auf Seite 74 im ersten Absatz. Nicht geheimhaltungsbedürftig sind
schließlich Informationen über offenkundige Tatsachen wie etwa die Wahr-
nehmung von Führungsaufgaben in Verbänden oder Gewerkschaften.
2. Der Umstand, dass der Beigeladene in seiner Sperrerklärung auf eine ge-
nauere Differenzierung in dem vorstehend dargestellten Sinne verzichtet und
den Vermerk insgesamt als geheimhaltungsbedürftig eingestuft hat, führt
zugleich auf einen Ermessensfehler im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
Die Vorschrift überlässt der obersten Aufsichtsbehörde die Wahl, ob sie die
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Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält
oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Insofern ist
die Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO im Verhältnis zu den fachgesetzlich
geregelten Auskunftsansprüchen eine prozessrechtliche Spezialnorm (stRspr,
vgl. nur Beschluss vom 23. März 2009 a.a.O. Rn. 6 m.w.N.). Das bedeutet,
dass der obersten Aufsichtsbehörde auch in den Fällen Ermessen zugebilligt
ist, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen
einräumt. Die Sperrerklärung leidet demgemäß daran, dass der Beigeladene -
auf der Grundlage seiner unzutreffenden Annahme, die Tatbestands-
voraussetzungen der Geheimhaltungsbedürftigkeit seien insgesamt erfüllt - das
Ermessen unterschiedslos und damit in einer der Eigenart der zu treffenden
Entscheidung nicht genügenden Weise ausgeübt hat, anstatt genauer zu prü-
fen, ob nicht eine teilweise Schwärzung der Seiten ausreicht, um den geltend
gemachten Geheimhaltungsinteressen in Abwägung mit dem Interesse des
Klägers hinreichend Rechnung zu tragen. In der Sperrerklärung hat der Beige-
ladene ausdrücklich angegeben, wegen des Umfangs der Geheimhaltungsbe-
dürftigkeit von einer erwogenen Teilschwärzung abgesehen zu haben. Da er
den Umfang der Geheimhaltungsbedürftigkeit unzutreffend bestimmt hat, ist
auch die darauf beruhende Entscheidung, von einer teilweisen Offenlegung
abzusehen, fehlerhaft.
3. Die Feststellung der teilweisen Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung hindert
den Beigeladenen nicht, erneut eine Sperrerklärung abzugeben und dann bei
der Einstufung als geheimhaltungsbedürftig und bei der Ermessensausübung
nach den dargestellten Maßstäben und unter Berücksichtigung des Interesses
des Klägers an effektivem Rechtsschutz zu differenzieren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des
Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1,
§ 52 Abs. 2 GKG.
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