Urteil des BVerwG vom 05.10.2011

Privates Interesse, Hauptsache, Offenlegung, Unternehmen

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 24.10

VGH 27 F 1081/10

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts

am 5. Oktober 2011

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt

beschlossen:

Die Beschwerden der Beklagten und des Beigeladenen

zu 2 gegen den Beschluss des Hessischen Verwaltungs-

gerichtshofs vom 11. Oktober 2010 werden zurück-

gewiesen.

Die Beklagte und der Beigeladene zu 2 tragen je zur Hälf-

te die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme

der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1, die

diese selbst trägt.

G r ü n d e :

Der Kläger begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden

Verfahren auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes

(IFG) Einsicht in Unterlagen der beklagten Bundesanstalt für Finanzdienst-

leistungsaufsicht, die im Zusammenhang mit der Aufsicht über die Beigeladene

zu 1 in den Geschäftsjahren 2001 bis 2007 angefallen sind.

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Mit Beschluss vom 2. März 2010 forderte der Verwaltungsgerichtshof als Ge-

richt der Hauptsache - nach Durchführung eines Erörterungstermins - die Be-

klagte auf, die vom Kläger unter Bezugnahme auf den Erörterungstermin präzi-

sierten Unterlagen vorzulegen. Der Ausgang des Rechtsstreits hänge allein da-

von ab, ob die Voraussetzungen für eine Informationsverweigerung nach § 3

Nr. 4 IFG i.V.m. der spezialgesetzlich normierten Geheimhaltungspflicht nach

§ 9 Abs. 1 KWG vorlägen. Daraufhin gab der Beigeladene zu 2 als oberste Auf-

sichtsbehörde mit Schreiben vom 15. April 2010 eine Sperrerklärung ab und

führte zur Begründung aus: Die in den Akten enthaltenen Vorgänge seien ihrem

Wesen nach geheim zu halten. Dies folge aus den sonst drohenden nach-

teiligen Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtsaufgaben der Beklagten im

Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG sowie aus dem Ausschlussgrund nach § 9

Abs. 1 KWG. Die Abwägung im Rahmen der Ermessensentscheidung könne

nicht zur Freigabe der Akten führen. Es gehe nicht an, über das prozessuale

Einsichtsrecht nach § 100 Abs. 1 VwGO die Entscheidung in der Hauptsache

vorweg zu nehmen und damit gesetzliche Verschwiegenheitspflichten und ge-

setzlich anerkannte Geheimhaltungsinteressen irreversibel zu verletzen. Ge-

genüber diesen besonderen Geheimhaltungsinteressen fielen weder das öffent-

liche Interesse an einer hinreichend transparenten Rechtsfindung noch das In-

teresse des Klägers an der Gewährung effektiven Rechtsschutzes ent-

scheidend ins Gewicht. Denn im Ergebnis werde beiden Interessen auch in

einem in-camera-Verfahren hinreichend Rechnung getragen.

Mit Beschluss vom 11. Oktober 2010 hat der Fachsenat des Verwaltungs-

gerichtshofs festgestellt, dass die Verweigerung der Vorlage der angeforderten

Unterlagen der Beklagten rechtswidrig ist. Zur Begründung hat er ausgeführt:

Der Beigeladene zu 2 berufe sich mit der in § 9 Abs. 1 KWG normierten Ver-

schwiegenheitspflicht der Beklagten, die über § 3 Nr. 4 IFG dem Informations-

anspruch entgegenstehe, zwar auf einen gesetzlichen Geheimhaltungsgrund im

Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Es fehlte an der substantiierten Dar-

legung, inwiefern diese Voraussetzungen in Bezug auf die angeforderten Unter-

lagen im Einzelnen vorlägen. Es bedürfe einer konkreten Zuordnung der Ge-

heimhaltungsgründe zu den einzelnen Aktenbestandteilen. Demgegenüber stel-

le die Sperrerklärung ohne Differenzierung darauf ab, dass der gesamte Akten-

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inhalt zurückgehalten werden müsse und verweise lediglich pauschal auf die

Ausführungen der Beklagten im Verfahren. Es müsse dargelegt werden, dass

es sich um die im Beweisbeschluss aufgeführten, entscheidungserheblichen

Unterlagen handele. Der Sperrerklärung lasse sich folglich auch nicht ent-

nehmen, dass eine Ermessensausübung auf der Grundlage einer umfassenden

und ordnungsgemäßen Sachverhaltsermittlung erfolgt sei. Auch die Voraus-

setzungen einer Geheimhaltungsbedürftigkeit wegen des Ausschlusstat-

bestands nach § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG seien nicht mit einer nachvollziehbar

begründeten, durch konkrete Fakten untermauerten Prognose dargelegt.

Hiergegen richten sich die Beschwerden der Beklagten und des Beigeladenen

zu 2.

Die zulässigen Beschwerden (vgl. dazu Beschluss vom 23. Juni 2011- BVerwG

20 F 21.10 - juris Rn. 6) sind nicht begründet. Zu Recht hat der Fachsenat des

Verwaltungsgerichtshofs festgestellt, dass die Sperrerklärung vom 15. April

2010 rechtswidrig ist.

Der Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO ist zulässig. Das Gericht der Hauptsache

hat, wie als Voraussetzung des Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO in der Re-

gel geboten, mit dem Beschluss vom 2. März 2010 (- 6 A 1684/08 - NVwZ

2010, 1036) ausführlich dargelegt, dass die Vorlage der Unterlagen für das an-

hängige Klagebegehren entscheidungserheblich ist. Nach der insoweit maß-

geblichen Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache (stRspr, vgl. Be-

schluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 = Buch-

holz 310 § 99 VwGO Nr. 60 Rn. 7) kommt es für die Entscheidung über den

geltend gemachten Informationszugangsanspruch allein darauf an, ob die frag-

lichen Unterlagen Tatsachen enthalten, deren Geheimhaltung im Sinne von § 9

Abs. 1 KWG im Interesse der Beigeladenen zu 1 oder eines Dritten liegen.

Der Antrag ist auch begründet. Die Sperrerklärung erweist sich als rechtswidrig.

Zu Recht geht der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs davon aus, dass es

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an der ordnungsgemäßen Darlegung eines Weigerungsgrunds nach § 99

Abs. 1 Satz 2 VwGO fehlt; die Ermessenserwägungen können ebenfalls keinen

Bestand haben.

1. Die Weigerung, die angeforderten Unterlagen vorzulegen, kann nicht auf

§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO in Verbindung mit § 9 Abs. 1 KWG gestützt

werden. Schutzwürdigen Belangen der Beigeladenen zu 1 nicht auf der Grund-

lage von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO Rechnung zu tragen. Danach kann die

Vorlage von Unterlagen verweigert werden, wenn die Vorgänge nach einem

Gesetz geheim zu halten sind. Um ein solches Gesetz handelt es sich bei der

Verschwiegenheitspflicht nach § 9 Abs. 1 KWG nicht. Der Tatbestand der Ge-

heimhaltung nach einem Gesetz ist nicht bereits dann gegeben, wenn eine ge-

setzlich angeordnete Pflicht zur Verschwiegenheit besteht. Ein besonderes ge-

setzlich geschütztes Geheimnis im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO

dient dem Schutz eines grundrechtlich geschützten Lebensbereichs von hoher

Bedeutung. Hieran fehlt es bei § 9 Abs. 1 KWG (Beschluss vom 23. Juni 2011

- BVerwG 20 F 21.10. - juris Rn. 10 ff.). Die von der Beklagten hiergegen er-

hobenen Einwände geben dem Senat keinen Anlass von seiner Auffassung

abzurücken. Allein der von der Beklagten betonte grundrechtliche Bezug der

Verschwiegenheitspflicht rechtfertigt die Einordnung des § 9 KWG als gesetzli-

che Geheimhaltungsvorschrift nicht. Denn auch die allgemeine Verpflichtung

zur Amtsverschwiegenheit (§ 67 Abs. 1 Satz 1 BBG, § 37 BeamtStG), die durch

das allgemeine Amtsgeheimnis (§ 30 VwVfG) ergänzt wird, findet insbesondere

mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zugleich eine grund-

rechtliche Rechtfertigung. Dies führt aber gleichwohl nicht zu der von der Be-

klagten befürworteten Rechtsfolge.

Die der Aufsicht der Beklagten unterworfenen Unternehmen sind bei dieser

prozessrechtlichen Einordnung der Verschwiegenheitspflicht nach § 9 KWG

nicht schutzlos gestellt. Grundrechtliche Schutzansprüche Dritter begründen

„ihrem Wesen nach“ einen Geheimhaltungsgrund im Sinne des § 99 Abs.1

Satz 2 VwGO, sofern kein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse

vorliegt, das ausnahmsweise eine Offenbarung rechtfertigt. Hiernach können

insbesondere die in § 9 Abs. 1 KWG ausdrücklich erwähnten und von Art. 12

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Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse

zu den ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen zählen

(stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087, 2111/03 -

BVerfGE 115, 205 <230 f.>; Beschlüsse vom 8. Februar 2011 - BVerwG 20 F

14.10 - juris Rn. 16 m.w.N. und vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 juris

Rn.14).

2. Ob die mit dem Beweisbeschluss angeforderten Unterlagen wegen ge-

schützter Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zu 1 dem

Wesen nach geheim zu halten sind und ihre Vorlage deshalb nach § 99 Abs. 1

Satz 2 VwGO ganz oder teilweise verweigert werden darf, kann der Senat auf

der Grundlage der abgegebenen Sperrerklärung nicht nachvollziehen. Die

Sperrerklärung genügt nicht den Anforderungen, die an die Darlegung eines

Weigerungsgrunds zu stellen sind. Bereits die Sperrerklärung muss hinreichend

deutlich erkennen lassen, dass die in Anspruch genommenen

Weigerungsgründe vorliegen. Insoweit muss die oberste Aufsichtsbehörde -

hier der Beigeladene zu 2 - die Akten aufbereiten und je nach Inhalt der

Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen (vgl.

auch Beschlüsse vom 8. März 2010 - BVerwG 20 F 11.09 - Buchholz 310 § 99

VwGO Nr. 56 und vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 - BVerwGE 136,

345 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58 Rn. 15, jeweils zur Zuordnung zu je

unterschiedlichen Geheimhaltungsgründen). Erst dann ist eine effektive

gerichtliche Überprüfung durch den Fachsenat möglich.

Zu den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zählen alle auf ein Unternehmen

bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die nicht offenkundig sind.

Neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zugrunde liegenden Informationen

setzt ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis ein berechtigtes Interesse des Un-

ternehmens an deren Nichtverbreitung voraus. Ein solches Interesse besteht,

wenn die Offenlegung der Informationen geeignet ist, exklusives technisches

oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen

und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen.

Geschäftsgeheimnisse zielen auf den Schutz kaufmännischen Wissens; sie

betreffen alle Konditionen, durch welche die wirtschaftlichen Verhältnisse eines

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Unternehmens maßgeblich bestimmt werden können. Dazu gehören u.a. Um-

sätze, Ertragslage, Geschäftsbücher, Kundenlisten, Marktstrategien, Unterlagen

zur Kreditwürdigkeit und Kalkulationsunterlagen (Beschluss vom 8. Februar

2011 - BVerwG 20 F 14.10 - juris Rn. 16 m.w.N.).

Die mit dem Beweisbeschluss angeforderten Unterlagen beziehen sich zwar in

ihrer allgemeinen Umschreibung auf nicht offenkundige Umstände, die wirt-

schaftliche Verhältnisse der Beigeladenen zu 1 sowie deren Bewertung be-

treffen. Allein damit sind die Voraussetzungen eines Geschäftsgeheimnisses

nach den obigen Kriterien aber nicht erfüllt. Es fehlt nämlich an der Feststellung

eines berechtigten Interesses der Beigeladenen zu 1 an der Nichtverbreitung

der betreffenden Informationen. Ein solches Interesse versteht sich hier nicht

von selbst; es kann nicht in generalisierender Weise für alle Informationen an-

genommen werden. Die Wettbewerbsrelevanz der Informationen ist vielmehr

insbesondere für die Unterlagen, die sich auf bereits länger zurückliegende Vor-

gänge und eine gegebenenfalls abgeschlossene Geschäftspolitik beziehen, im

Einzelnen darzutun. Des Weiteren ist nicht ausgeschlossen, dass sich in den

vorgelegten Unterlagen nicht zuletzt wegen der dem Kläger nach seinem Vor-

bringen bereits bekannten einschlägigen Vorgänge auch Schriftstücke befinden,

die keiner Geheimhaltung mehr bedürfen. Dem hat der Beigeladene zu 2 bis-

lang nicht Rechnung getragen. Er hat auch im Beschwerdeverfahren lediglich

fünf Vorgänge beispielhaft benannt, bei denen die Voraussetzungen eines Ge-

schäftsgeheimnisses vorliegen sollen. Damit ist der Substantiierungspflicht für

das gesamte vorgelegte Aktenkonvolut mit einem Umfang von über 24 000 Sei-

ten nicht Genüge getan.

3. Das Vorliegen eines Weigerungsgrunds wegen der behaupteten Beein-

trächtigung der Kontroll- und Aufsichtsaufgaben der Beklagten hat der Fach-

senat des Verwaltungsgerichtshofs ebenfalls zu Recht verneint. Ein Nachteil

kann dem Wohl des Bundes im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt.1 VwGO zwar

dann erwachsen, wenn durch die Offenlegung von Informationen eine wirksame

Beaufsichtigung von Finanzdienstleistungen behindert wird. Dieser Zusammen-

hang muss wiederum nachvollziehbar belegt werden (Beschluss vom 23. Juni

2011 - BVerwG 20 F 21.10 - juris Rn. 20). Hier gilt im Ergebnis nichts anderes

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als beim Ausschluss des fachgesetzlichen Informationszugangs nach § 3 Nr. 1

Buchst. d IFG, auf den sich der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs bezieht

(vgl. Urteil vom 24. Mai 2011 - BVerwG 7 C 6.10 - NVwZ 2011, 1012 Rn. 13. An

einem solchen Vortrag fehlt es weiterhin; überzogene Anforderungen an die

Darlegungslast liegen dieser Einschätzung nicht zugrunde. Der Einwand einer

Beeinträchtigung der Finanzaufsicht durch eine verminderte Kooperations-

bereitschaft der Finanzinstitute, die allein mittels der Durchsetzung gesetzlicher

Mitwirkungspflichten insbesondere wegen der damit verbundenen Ver-

zögerungen nicht ausgeglichen werden könne, wird auch durch den vor-

gelegten Zeitungsbericht über die Reaktionen der Banken zu einer eventuellen

Veröffentlichung der Ergebnisse des so genannten Stresstests durch die

Europäische Bankenaufsichtsbehörde nicht plausibel gemacht. Dies gilt nicht

zuletzt deswegen, weil insoweit nach einer offensichtlich nicht vergleichbaren

Rechtslage den von der Veröffentlichung betroffenen Geschäftsgeheimnissen

keinerlei rechtliche Bedeutung zugemessen wird.

4. Schließlich wäre die Sperrerklärung auch dann rechtswidrig, wenn entgegen

den vorstehenden Ausführungen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die

Verweigerung der Vorlage gegeben wären. Denn die Ermessenserwägungen

sind nicht tragfähig. Sie verkennen die Eigenständigkeit der im Rahmen des

§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderten Ermessensausübung (vgl. nur Be-

schlüsse vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - BVerwGE 130, 236 =

Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 46 Rn. 11, 22 und vom 18. Juni 2008 - BVerwG

20 F 44.07 - Buchholz § 99 VwGO Nr. 49).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3

VwGO sowie § 100 Abs. 1 ZPO.

Neumann

Dr. Bumke

Brandt