Urteil des BVerwG vom 23.11.2011

Persönliche Daten, Hauptsache, Geheimhaltung, Privates Interesse

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 22.10

BVerwG 7 A 6.08

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts

für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO

am 23. November 2011

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister

beschlossen:

Auf den Antrag der Antragstellerin wird festgestellt, dass

die Verweigerung der vollständigen und ungeschwärzten

Aktenvorlage durch das beigeladene Bundeskanzleramt

rechtswidrig ist,

soweit die Archivunterlagen der Signatur 100470

Blatt 126a bis 126o sowie Blatt 153 bis 171 und der

Signatur 3187 Blatt 019 bis 078 nicht vorgelegt worden

sind, soweit die Archivunterlagen der Signatur 100470

Blatt 125 und 126, Blatt 127 bis 130, Blatt 148 bis 152,

Blatt 313, Blatt 316 und Blatt 318 bis 321, der Signatur

121099 Blatt 2010 und 2011, Blatt 2019, Blatt 2070,

Blatt 2099 unter 1.b des Vermerks, Blatt 2100 bis 2103

sowie der Signatur 3187 Blatt 005 bis 009 mit der Begrün-

dung „Information ausländischer öffentlicher Stellen“ teil-

weise geschwärzt vorgelegt worden sind,

soweit die Archivunterlagen der Signatur 121099 Blatt 004

und 005, Blatt 1945, Blatt 2005 bis 2010, Blatt 2015 und

2016, Blatt 2018, Blatt 2064, Blatt 2068, Blatt 2075,

Blatt 2078, Blatt 2099, Blatt 2113, Blatt 2139, Blatt 2158,

Blatt 2165, Blatt 2184, Blatt 2190, Blatt 2195 und 2196,

Blatt 2199, Blatt 2208, Blatt 2216, Blatt 2223, Blatt 2229,

Blatt 2233, Blatt 2238, Blatt 2248, Blatt 2252 und 2253,

Blatt 2264, Blatt 2293, Blatt 2297, Blatt 2312, Blatt 2328,

Blatt 2358, Blatt 2416, Blatt 2421, der Signatur 100470

Deckblatt Pers.-Akte, Blatt 74 und 75, Blatt 172, Blatt 174,

Blatt 190 und 191, Blatt 272, Blatt 275 bis 279, Blatt 282,

Blatt 295, Blatt 410 und 411, Blatt 419, Blatt 432,

Blatt 443, der Signatur 100471 andere Paginierung

Blatt 192, Blatt 195 und 196, Blatt 444 sowie der Signatur

3187 Blatt 001, Blatt 004 und 005 mit der Begründung

„Nachrichtendienstliche Belange“ teilweise geschwärzt

vorgelegt worden sind und

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soweit die Archivunterlagen der Signatur 121099

Blatt 2101 unter f), Blatt 2102 und 2103, Blatt 2105 sowie

der Signatur 3187 Blatt 008 und 009 sowie Blatt 011 mit

der Begründung „Schutz personenbezogener Daten Drit-

ter“ teilweise geschwärzt vorgelegt worden sind.

Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt.

G r ü n d e :

Die Antragstellerin ist Journalistin und Publizistin. Im Verfahren der Hauptsache

begehrt sie, gestützt auf § 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 8 des Bundesarchiv-

gesetzes (BArchG), Zugang zu allen Informationen des Bundesnachrichten-

dienstes über die Themenkomplexe „Adolf Eichmann in Argentinien im weites-

ten Sinne“, „deutsch-israelische Zusammenarbeit bis zum Jahr 1960 (ein-

schließlich) auf nuklearem Gebiet“ und „Forschung deutscher Staatsbürger über

rüstungsrelevante Themen nach dem Zweiten Weltkrieg in Argentinien“ ein-

schließlich der als Verschlusssachen eingestuften Informationen. Den hierauf

gerichteten Antrag lehnte der Bundesnachrichtendienst ab.

Die Antragstellerin hat nach erfolglosem Widerspruch Klage beim Bundesver-

waltungsgericht erhoben (Verfahren BVerwG 7 A 6.08). Die Antragsgegnerin

hat im Klageverfahren mitgeteilt, dem Bundesnachrichtendienst lägen nur Un-

terlagen zu dem Themenkomplex „Adolf Eichmann in Argentinien im weitesten

Sinne“ vor. Nachdem der Vorsitzende die Antragsgegnerin aufgefordert hatte,

dem Gericht der Hauptsache die in Rede stehenden Archivunterlagen vorzule-

gen, hat das beigeladene Bundeskanzleramt eine Sperrerklärung abgegeben,

die die näher bezeichneten Archivunterlagen vollständig erfasst hat. Auf Antrag

der Antragstellerin hat das Bundesverwaltungsgericht - Fachsenat für Entschei-

dungen nach § 99 Abs. 2 VwGO - durch Beschluss vom 19. April 2010

- BVerwG 20 F 13.09 - (BVerwGE 136, 345 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58)

festgestellt, dass die Verweigerung der Aktenvorlage durch das beigeladene

Bundeskanzleramt rechtswidrig ist, soweit sie sich auf die zurückgehaltenen

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Archivunterlagen bezieht. Insoweit hat der Fachsenat zur Begründung ausge-

führt: Die geltend gemachten Geheimhaltungsgründe seien nur teilweise hinrei-

chend belegt und den verschiedenen Aktenbestandteilen nicht hinreichend zu-

geordnet. Sie erlaubten deshalb keine vollständige Verweigerung der Aktenvor-

lage.

Auf die erneute Aufforderung des Gerichts der Hauptsache, die Archivunterla-

gen vorzulegen, hat der Bundesnachrichtendienst Archivunterlagen aus insge-

samt fünf Aufbewahrungseinheiten übersandt. Entsprechend der zugleich ab-

gegebenen erneuten Sperrerklärung des beigeladenen Bundeskanzleramts

wurden dabei zahlreiche nach Blattzahlen der jeweiligen Aufbewahrungseinheit

bezeichnete Dokumente gar nicht oder teilweise geschwärzt vorgelegt. Bei den

vorgelegten Unterlagen handelt es sich zum überwiegenden Teil um Ausdrucke

von Mikrofilmen; insoweit sind nach den Angaben des Bundesnachrichtendiens-

tes die Originaldokumente in den achtziger Jahren archivarisch verfilmt und an-

schließend vernichtet worden. Soweit Dokumente gar nicht oder teilweise ge-

schwärzt wurden, hat das beigeladene Bundeskanzleramt die vollständige Vor-

lage mit der Begründung verweigert: Bei diesen Dokumenten handele es sich

zum Teil um Informationen ausländischer öffentlicher Stellen. Sie seien dem

Bundesnachrichtendienst unter Zusage der Geheimhaltung übermittelt worden

und daher schutzwürdig. Andere Teile der Archivunterlagen könnten nur ge-

schwärzt vorgelegt werden, weil das Bekanntwerden ihres Inhalts geeignet sei,

die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland und insbeson-

dere die Tätigkeit des Bundesnachrichtendienstes zu beeinträchtigen. Weitere

Dokumente hätten zum Schutz von Informanten, aus nachrichtendienstlichen

Belangen und zum Schutz personenbezogener Daten Dritter teilweise ge-

schwärzt werden müssen.

Die Antragstellerin hat daraufhin beantragt, festzustellen, dass die Weigerung

rechtswidrig ist, die Archivunterlagen vollständig und ungeschwärzt vorzulegen.

Nach erneuter Abgabe der Sache an den Fachsenat hat das beigeladene Bun-

deskanzleramt seine Sperrerklärung teilweise aufgehoben, nämlich soweit sie

sich auf Abschriften der sogenannten „Sassen-Interviews“ bezog (Signatur

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121099 Blatt 067 bis 989). Die Vorlage dieses Teils der archivierten Unterlagen

hatte das beigeladene Bundeskanzleramt zunächst unter Hinweis darauf ver-

weigert, es handele sich um Informationen ausländischer Stellen. Die Freigabe

hat es damit begründet, das israelische Staatsarchiv habe kürzlich auf seiner

Homepage Unterlagen zum Verfahren Eichmann publiziert, die als Abschriften

der sogenannten „Sassen-Interviews“ hätten identifiziert werden können. Diese

Unterlagen hat der Bundesnachrichtendienst als Ausdruck von Mikrofilmen vor-

gelegt.

Die Antragstellerin beantragt nunmehr zusammengefasst,

festzustellen, dass die Verweigerungserklärung des beige-

ladenen Bundeskanzleramts vom 26. August 2010

rechtswidrig ist,

festzustellen, dass die mit Schriftsatz vom 26. August

2010 durch die Antragsgegnerin vorgenommene Vorlage

der Akten rechtswidrig ist,

der Antragsgegnerin aufzuerlegen, die mit Schreiben vom

9. Mai 2011 übersandten Unterlagen vollständig, im Origi-

nal, lesbar und ungeschwärzt vorzulegen,

die Antragsgegnerin und das beigeladene Bundeskanzler-

amt aufzufordern, mitzuteilen, welche weiteren Akten zu

dem streitgegenständlichen Akteneinsichtsanspruch sich

in ihrem Besitz befinden und welche Akten insbesondere

nach Antragstellung durch die Antragstellerin und nach

Klageerhebung von der Antragsgegnerin an das beigela-

dene Bundeskanzleramt bzw. Dritte weitergegeben wor-

den sind,

die Antragsgegnerin und das beigeladene Bundeskanzler-

amt aufzufordern, vollständige Aktenpläne und Bestands-

übersichten ihrer Archive mit dem Verzeichnis aller vor-

handenen Akten (Signatur, Titel, Laufzeit) vorzulegen,

der Antragsgegnerin und dem beigeladenen Bundeskanz-

leramt aufzuerlegen, unverzüglich sämtliche bei ihnen be-

findlichen Akten dem Fachsenat vorzulegen.

Die Antragstellerin hält die Weigerung, weitere Archivunterlagen (unge-

schwärzt) vorzulegen, für rechtswidrig. Sie beanstandet, die vorgelegten Ar-

chivunterlagen seien zum Teil nicht, zum Teil nur sehr schwer lesbar. Sie ist

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darüber hinaus der Ansicht, das Verhalten der Antragsgegnerin zeige, dass sich

in ihrem Besitz weitere Unterlagen zu den Themen befinden müssten, die Ge-

genstand ihres Begehrens auf Informationszugang seien.

Die Antragsgegnerin verteidigt ihre Weigerung, die Archivunterlagen vollständig

und ungeschwärzt vorzulegen.

Der Antrag hat zu einem Teil Erfolg.

1. Der Antrag ist nur zulässig, soweit die Antragstellerin begehrt, die Rechtswid-

rigkeit der Sperrerklärung des beigeladenen Bundeskanzleramts in dem jetzt

noch aufrechterhaltenen Umfang festzustellen. Die weitergehenden Anträge

sind hingegen in diesem Verfahren unstatthaft und deshalb unzulässig. Der

Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO entscheidet nur dar-

über, ob die Weigerung der obersten Aufsichtsbehörde rechtmäßig ist, dem Ge-

richt der Hauptsache von ihm angeforderte und zur Entscheidungsfindung be-

nötigte Akten uneingeschränkt vorzulegen. Der Gegenstand des Verfahrens vor

dem Fachsenat wird mithin durch die Aufforderung, bestimmte Akten vorzule-

gen, und die hierauf bezogene Weigerung der obersten Dienstbehörde be-

grenzt. Der Fachsenat entscheidet nur über die Rechtmäßigkeit dieser Weige-

rung.

Die Anträge im Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom

1. Juni 2011 haben die Vermutung zum Hintergrund, die Antragsgegnerin habe

mit den von ihr bisher bezeichneten und teilweise vorgelegten Archivunterlagen

gegenüber dem Gericht der Hauptsache nicht alle Unterlagen benannt, die dem

Bundesnachrichtendienst zu den Themen vorliegen, auf die sich der Antrag der

Antragstellerin auf Informationszugang bezieht. Die Antragstellerin regt mit ih-

ren Anträgen in diesem Schriftsatz weitere Ermittlungen zu der Frage an, ob

noch weitere Archivunterlagen zu den einschlägigen Themen vorhanden sind.

Das betrifft zunächst die Frage, ob die Antragsgegnerin den geltend gemachten

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materiellen Anspruch mit den bisher von ihr benannten und jedenfalls teilweise

vorgelegten Archivunterlagen erfüllt hat oder ob dazu noch die Vorlage weiterer

Archivunterlagen erforderlich ist. Hierüber zu befinden ist (zunächst) Sache des

Gerichts der Hauptsache.

Dasselbe gilt im Ergebnis auch, soweit die Antragstellerin beanstandet, die mit

den Schriftsätzen vom 26. August 2010 und vom 9. Mai 2011 in Ablichtung vor-

gelegten Unterlagen seien nicht oder nur schwer lesbar. Dabei handelt es sich

um die Unterlagen, deren Vorlage die Antragsgegnerin nicht oder nicht mehr

verweigert. Insoweit steht allein die Frage in Mitten, ob die Antragsgegnerin mit

der Vorlage dieser Ablichtungen die Aufforderung des Gerichts der Hauptsache,

zur Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts bestimmte Archiv-

unterlagen vorzulegen, darüber hinaus aber auch den materiellen Einsichtsan-

spruch der Antragstellerin erfüllt hat, soweit ihm keine Geheimhaltungsgründe

entgegenstehen. Hierüber hat das Gericht der Hauptsache zu befinden. Es hat

zu entscheiden, in welcher Form der Antragstellerin nach den maßgeblichen

Vorschriften des Bundesarchivgesetzes Einsicht in nicht gesperrte Archivbe-

stände zu gewähren ist, ob sie sich also bei Archivunterlagen, die nicht mehr im

Original, sondern nur noch auf Mikrofilm vorhanden sind, mit Ausdrucken der

Mikrofilme begnügen muss oder ob und gegebenenfalls unter welchen Bedin-

gungen sie in die Mikrofilme selbst Einsicht nehmen kann. Allerdings ist eine

Einsichtnahme in Mikrofilme selbst ausgeschlossen, soweit der Fachsenat im

Folgenden die Vorlage teilweise geschwärzter Ausdrucke der Mikrofilme als

rechtmäßig bestätigt. Kann eine Archivunterlage technisch nur durch Ausdruck

und Schwärzung teilweise zugänglich gemacht und spiegelbildlich damit die

Kenntnisnahme von den geschützten Teilen der Unterlage verhindert werden,

sind die entsprechenden Mikrofilme als solche gänzlich der Einsichtnahme ent-

zogen, weil sonst die Teile des Dokuments zugänglich würden, auf die sich ein

berechtigter Weigerungsgrund bezieht.

2. Die Weigerung, die Archivunterlagen vollständig und ungeschwärzt vorzule-

gen, ist nur zu einem Teil rechtmäßig. Die geltend gemachten Weigerungs-

gründe liegen nicht für alle gar nicht oder nur geschwärzt vorgelegten Teile der

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Archivunterlagen vor. Insoweit war die abgegebene Sperrerklärung für rechts-

widrig zu erklären.

Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder

Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden

des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder

eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge

nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen,

kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder

Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

a) Ein Nachteil für das Wohl des Bundes kann gegeben sein, wenn und soweit

mit der Bekanntgabe des Akteninhalts eine Beeinträchtigung der auswärtigen

Beziehungen des Bundes verbunden wäre (Beschluss vom 19. April 2010

- BVerwG 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 10 = Buchholz 310 § 99 VwGO

Nr. 58). Ob dies der Fall ist, unterliegt gerade im Hinblick auf mögliche außen-

politische Folgen einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der Bun-

desregierung. Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das

Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Ge-

staltungsspielraum ein (BVerfG, Urteil vom 7. Mai 2008 - 2 BvE 1/03 - BVerfGE

121, 135 <158>). Demgemäß ist auch die Prognose, ob eine Offenbarung be-

stimmter Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen er-

warten lässt, verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar (vgl. Urteil

vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 20).

Das beigeladene Bundeskanzleramt hat in seiner Sperrerklärung die von ihm

konkret befürchteten Nachteile für die auswärtigen Beziehungen des Bundes,

soweit dies nach den Umständen und unter Wahrung des in Anspruch genom-

menen Geheimnisschutzes möglich war, bezogen auf die Archivunterlagen der

Signatur 121099 Blatt 1758 bis 1766, Blatt 1887 und 1888, Blatt 2140 und

Blatt 2147 nunmehr nachvollziehbar und verständlich dargelegt (Seite 6 der

Sperrerklärung mit Anlage). Das Bundeskanzleramt verweist darauf, diese nur

geschwärzt vorgelegten Dokumente gäben außenpolitische Zielsetzungen und

Interessen anderer Staaten wieder. Ihre vollständige Offenlegung ließe befürch-

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ten, dass die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu

diesen Staaten beeinträchtigt werden könnten. Trotz der verstrichenen Zeit

dürfte auch heute noch das Bekanntwerden negativ aufgenommen werden. Ge-

rade in Regionen mit politisch instabilen Verhältnissen sei es von hohem au-

ßenpolitischem Interesse, die Vertrauensstellung Deutschlands aufrechtzuer-

halten. Angesichts des Inhalts der teilweise zurückgehaltenen Unterlagen er-

scheint dem Fachsenat die Einschätzung des Bundeskanzleramts plausibel und

Nachteile für die auswärtigen Beziehungen des Bundes im Falle einer vollstän-

digen Veröffentlichung nicht fernliegend. Eine weitere Begründung ist nach § 99

Abs. 2 Satz 10 VwGO ausgeschlossen.

b) Ein Nachteil für das Wohl des Bundes kann gegeben sein, wenn die Be-

kanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicher-

heitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden,

zumal mit Nachrichtendiensten anderer Staaten, erschweren würde (Beschlüs-

se vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8 = Buchholz 310

§ 99 VwGO Nr. 27, vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F 43.07 - juris Rn. 10

und vom 19. April 2010 a.a.O. Rn. 14).

Das beigeladene Bundeskanzleramt sieht aus diesen Gründen Nachteile für

das Wohl des Bundes, soweit Unterlagen offengelegt werden sollen, die dem

Bundesnachrichtendienst von einem ausländischen Nachrichtendienst zur Ver-

fügung gestellt worden sind (Seite 4 und 5 der Sperrerklärung). Es verweist ins-

besondere darauf, diese Informationen seien dem Bundesnachrichtendienst

unter Zusage der Geheimhaltung übermittelt worden. Die betroffene ausländi-

sche Stelle habe noch im Juli 2010 auf erneute Anfrage des Bundesnachrich-

tendienstes ihre Zustimmung zur Veröffentlichung der Informationen in schriftli-

cher Form ausdrücklich verweigert.

Zwar kann die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden er-

schwert und dadurch ein Nachteil für das Wohl des Bundes begründet werden,

wenn die von der anderen Stelle vertraulich übermittelten Informationen von der

Antragsgegnerin unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten

Vertraulichkeit gleichwohl an Dritte bekannt gegeben werden. Rechtsstaatliche

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Belange erfordern aber auch insoweit ein Mindestmaß an Plausibilität; andern-

falls würde die vom Gesetzgeber in § 99 Abs. 2 VwGO vorgesehene Überprü-

fung der mit der Sperrerklärung geltend gemachten Weigerungsgründe in derar-

tigen Konstellationen praktisch leerlaufen und in Konflikt mit der Verpflichtung

zur Gewährung noch effektiven Rechtsschutzes geraten (Beschluss vom

19. April 2010 a.a.O. Rn. 14).

Ein derartiges Mindestmaß an Plausibilität fehlt, soweit die Antragsgegnerin die

Archivunterlagen der Signatur 100470 Blatt 126a bis 126o sowie Blatt 153 bis

171 und der Signatur 3187 Blatt 019 bis 078 dem Gericht der Hauptsache nicht

vorgelegt hat.

Ein Grund, die Vorlage dieser Archivunterlagen zu verweigern, ergibt sich nicht

daraus, dass aus der Vorlage der Unterlagen bekannt wird, mit welchen Stellen

welchen ausländischen Staates der Bundesnachrichtendienst im Zusammen-

hang mit dem Prozess gegen Eichmann zusammengearbeitet hat. Das beigela-

dene Bundeskanzleramt hat sich nicht darauf gestützt, dass schon das Be-

kanntwerden der Zusammenarbeit als solcher eine Gefahr für die künftige Erle-

digung der Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes begründet. Insoweit ist

zudem jedenfalls jetzt bekannt, dass israelische Stellen die zurückgehaltenen

Unterlagen dem Bundesnachrichtendienst im Zuge nachrichtendienstlicher Zu-

sammenarbeit übermittelt haben. Das beigeladene Bundeskanzleramt hatte

zunächst zusammen mit den jetzt noch zurückgehaltenen Archivunterlagen

auch die Archivunterlagen der Signatur 121099 Blatt 067 bis Blatt 989 unter

Hinweis auf die Übermittlung durch eine ausländische Stelle nicht vorgelegt, die

Sperrerklärung jedoch insoweit aufgehoben und die Unterlagen vorgelegt,

nachdem das israelische Staatsarchiv sie im Internet publiziert hatte.

Der Inhalt der zurückgehaltenen Unterlagen lässt nichts dafür erkennen, ihre

Offenlegung könne heute noch ernsthafte Verstimmungen der ausländischen

Stellen mit nachhaltigen Folgen für die Zusammenarbeit mit ihnen auslösen.

Dass und warum auf israelischer Seite ein noch fortdauerndes Geheimhal-

tungsinteresse besteht, erschließt sich aus dem Inhalt der Unterlagen nicht.

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Zum einen handelt es sich um anonyme Droh- und Schmähbriefe (Signatur

100470 Blatt 126a bis 126o; Blatt 153 bis 171), die nach der Entführung Eich-

manns nach Israel während des dort gegen ihn geführten Verfahrens überwie-

gend aus der Bundesrepublik Deutschland an Persönlichkeiten des öffentlichen

Lebens in Israel geschickt worden waren. Diese Briefe haben sich in der Folge

als haltlose Drohungen offensichtlich unbelehrbarer Antisemiten herausgestellt.

Für die zeitgeschichtliche Forschung sind sie ohne Belang, so dass ihre inhaltli-

che Weiterverbreitung auch bei einer Einsichtnahme kaum zu erwarten ist. Wie-

so die Zusammenarbeit mit ausländischen Stellen erschwert wird, wenn der

Inhalt solcher Pamphlete zugänglich gemacht wird, hätte wenigstens in Ansät-

zen einer weiteren Begründung bedurft.

Können die Briefe selbst nicht von der Vorlage ausgenommen werden, sind

auch Schwärzungen in weiteren Unterlagen nicht von einem Weigerungsgrund

gedeckt, soweit sie nur den Umstand verdecken sollen, dass diese Briefe dem

Bundesnachrichtendienst übergeben wurden (Signatur 100470 Blatt 125 und

126 und Blatt 127 bis 130; Blatt 152; Blatt 313; Blatt 318 mit eingekreister 1 ge-

kennzeichnet). Das gilt namentlich für eigene Untersuchungen des Bundes-

nachrichtendienstes (Signatur 100470 Blatt 148 bis 151) oder von ihm veran-

lasste Untersuchungen anderer (Signatur 100470 Blatt 319 bis 321) mit dem

Ziel, die Absender der Briefe zu ermitteln oder jedenfalls die Ernsthaftigkeit der

ausgestoßenen Drohungen abzuschätzen. Hinsichtlich schützenswerter perso-

nenbezogener Daten Dritter sind Schwärzungen hingegen zulässig.

Soweit in dem sonst vollständig offengelegten Dokument der Signatur 100470

Blatt 314 bis 316 (Psychologische Beurteilung eines anonymen Briefes) eine

Stelle (Blatt 316) unter Hinweis auf eine Information ausländischer öffentlicher

Stellen geschwärzt wurde, ist diese Schwärzung zudem schon für sich genom-

men nicht nachvollziehbar. Das Dokument selbst stammt nicht von einer aus-

ländischen öffentlichen Stelle und die geschwärzte Stelle ermöglicht es nicht,

eine Verbindung zu einer ausländischen Stelle herzustellen.

Zum anderen handelt es sich um ein Personenregister mit Fundstellen, das die

umfangreichen, dem Bundesnachrichtendienst offenbar vorliegenden Protokolle

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über die Vernehmung Eichmanns erschließt (Signatur 3187 Blatt 019 bis 078).

Die Protokolle über die Vernehmung stehen offensichtlich ohnehin für eine

Auswertung zur Verfügung, sind jedenfalls auszugsweise veröffentlicht (zum

Beispiel: Jochen von Lang, Das Eichmann-Protokoll, Tonbandaufzeichnungen

der israelischen Verhöre, erschienen im Propyläen-Verlag, mit einem Nachwort

von Hauptmann Avner W. Less, dem israelischen Beamten, der seinerzeit die

Verhöre geführt hatte). Vor diesem Hintergrund ist es nicht nachvollziehbar,

warum die Zusammenarbeit mit ausländischen Stellen erschwert wird, wenn der

Inhalt eines bloßen Registers zugänglich gemacht wird.

Kein Grund für eine Geheimhaltung besteht deshalb auch für die geschwärzten

Hinweise in anderen Dokumenten, aus denen nur hervorgeht, dass dem Bun-

desnachrichtendienst die Verhörprotokolle vorlagen (Signatur 121099

Blatt 2010 mit eingekreister 3 gekennzeichnet, Blatt 2099 unter 1.b des Ver-

merks; Signatur 3187 Blatt 005 mit eingekreister 3 gekennzeichnet, Blatt 006,

Blatt 007, Blatt 008 jeweils mit eingekreister 1 gekennzeichnet), oder in denen

(zusätzlich) aus den Verhörprotokollen zitiert wird (Signatur 121099 Blatt 2011

mit eingekreister 3 gekennzeichnet, Blatt 2019, Blatt 2070 mit eingekreister 2

gekennzeichnet, Blatt 2100 sowie Blatt 2101, Blatt 2102, Blatt 2103 jeweils mit

eingekreister 1 gekennzeichnet; Signatur 3187 Blatt 009 mit eingekreister 1 ge-

kennzeichnet).

c) Nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann die zuständige oberste Aufsichtsbehör-

de die Vorlage der Akten unter anderem verweigern, wenn die Vorgänge ihrem

Wesen nach geheim gehalten werden müssen. Personenbezogene Daten sind

grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig. Bei personenbezo-

genen Daten besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grund-

rechtlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die

ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen

und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mittei-

lungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Inte-

ressen des Antragstellers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung

besteht.

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Das gilt grundsätzlich auch im Fall von Personen, die einer Behörde Informatio-

nen zur Erfüllung ihrer Aufgaben geben (vgl. Beschluss vom 22. Juli 2010

- BVerwG 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 9 f. = Buchholz 310 § 99 VwGO

Nr. 60). Neben das grundrechtlich abgesicherte Interesse des Betroffenen, sei-

ne persönlichen Daten geheim zu halten, tritt im Falle des Informantenschutzes

das öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben sicher-

zustellen. Sind Behörden - wie dies namentlich auf den Bundesnachrichten-

dienst zutrifft - bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter

angewiesen, dürfen sie zum Schutz des Informanten dessen Identität geheim

halten (Urteil vom 27. Februar 2003 - BVerwG 2 C 10.02 - BVerwGE 118, 10

<14> = Buchholz 237.7 § 85 NWLBG Nr. 9 S. 3 f.). Behörden werden die Infor-

mationen, die für eine effektive Erfüllung ihrer Aufgaben unentbehrlich sind, von

Dritten in der Regel nur erhalten, wenn sie dem Informanten Vertraulichkeit der

personenbezogenen Daten zusichern (vgl. Beschluss vom 22. Juli 2010 a.a.O.

Rn. 11). Der Bruch einer zugesagten lebenslangen Vertraulichkeit gegenüber

dem Informanten wäre generell geeignet, die Aufgabenwahrnehmung des Bun-

desnachrichtendienstes zu beeinträchtigen, indem die künftige Anwerbung von

Informanten erschwert würde. Die Vertraulichkeit und der Schutz der Informan-

ten der Sicherheitsbehörden stellen deshalb einen berechtigten Geheimhal-

tungsgrund dar (Beschluss vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 -

BVerwGE 136, 345 Rn. 17 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58).

Der Fachsenat hat sich durch Einsichtnahme in die ungeschwärzten Archivun-

terlagen davon überzeugt, dass das beigeladene Bundeskanzleramt unter Hin-

weis auf den Schutz von Informanten nur solche Teile der Unterlagen ge-

schwärzt hat, aus denen sich entweder unmittelbar die Person eines Informan-

ten ergibt oder die Rückschlüsse auf eine bestimmte Person zulassen. Ebenso

hat sich der Fachsenat davon überzeugt, dass diese Informanten auch heute

noch des Schutzes ihrer persönlichen Daten, namentlich ihrer Identität bedür-

fen. Von einer weiteren Begründung muss der Fachsenat gemäß § 99 Abs. 2

Satz 10 VwGO absehen.

d) Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann erschwert

und damit dem Wohl des Bundes ein Nachteil bereitet werden, wenn sich aus

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einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen vor allem im Rahmen einer um-

fangreichen Zusammenschau Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation

der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, ak-

tuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammen-

arbeit mit anderen Stellen ableiten lassen (Beschlüsse vom 4. März 2010

- BVerwG 20 F 3.09 - juris Rn. 6 und vom 19. April 2010 a.a.O. Rn. 19). Zu sol-

chen Rückschlüssen grundsätzlich geeignet sind beispielsweise Vorgangs-

vorblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügun-

gen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise,

Randbemerkungen und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstrei-

chungen (Beschluss vom 23. März 2009 - BVerwG 20 F 11.08 - juris Rn. 9).

Nachrichtendienstliche Belange in diesem Sinne können zum Schutz der nach-

richtendienstlichen Arbeitsweise und Aufklärungsarbeit des Bundesnachrich-

tendienstes die Weigerung rechtfertigen, Akten vollständig, insbesondere unge-

schwärzt vorzulegen.

Dieser Schutz nachrichtendienstlicher Belange besteht aber nicht um ihrer

selbst willen, sondern wird nur mit Blick auf die künftige Arbeit der Sicherheits-

behörden gewährt. Bei seit langem abgeschlossenen Vorgängen muss daher

erkennbar sein, dass ihre vollständige Offenlegung auch heute noch Rück-

schlüsse auf die gegenwärtige Arbeitsweise oder die gegenwärtige Aufklä-

rungsarbeit des Bundesnachrichtendienstes zulässt.

Soweit das beigeladene Bundeskanzleramt Schwärzungen in den Unterlagen

unter Hinweis auf nachrichtendienstliche Belange vorgenommen hat, ist die

hierzu gegebene Begründung an Hand der ungeschwärzt vorgelegten Akten

nicht nachvollziehbar. Das beigeladene Bundeskanzleramt verweist nur darauf,

insbesondere Hinweise auf operative Details gefährdeten die Aufgabenerfüllung

des Bundesnachrichtendienstes. Bei diesen operativen Details, die geschwärzt

worden sind, handelt es sich weitgehend um Decknamen, denen offensichtlich

jeder gegenwärtige Bezug fehlt. Dass der Bundesnachrichtendienst überhaupt

in seinen internen Unterlagen Decknamen verwendet, ist für sich kein Detail,

dessen Bekanntwerden die künftige Arbeit des Bundesnachrichtendienstes be-

einträchtigen könnte, weil dies den allgemein verbreiteten Vorstellungen von

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nachrichtendienstlicher Arbeit entspricht. Bei anderen operativen Details han-

delt es sich um Hinweise auf andere ebenfalls längst erledigte Operationen

oder Vorgänge.

Aus diesem Grund liegen für den größeren Teil der Schwärzungen, für die das

beigeladene Bundeskanzleramt nachrichtendienstliche Belange geltend ge-

macht hat, berechtigte Weigerungsgründe nicht vor. Hierzu gehören bloße

Querverweise auf andere Vorgänge (Signatur 121099 Blatt 004 und 005; Signa-

tur 100470 Blatt 75 unter 1, Blatt 190, Blatt 191; Signatur 100471 andere Pagi-

nierung Blatt 192, Blatt 195 und Blatt 196) oder die Bezeichnung (der Deckna-

me) abgeschlossener Operationen (Signatur 121099 Blatt 1945 mit eingekreis-

ter 1 gekennzeichnet, Blatt 2005 mit eingekreister 2 gekennzeichnet, Blatt 2006

bis 2009 jeweils mit eingekreister 1 gekennzeichnet, Blatt 2010 mit eingekreis-

ter 2 gekennzeichnet, Blatt 2015 mit eingekreister 1 gekennzeichnet, Blatt 2016,

Blatt 2018 mit eingekreister 2 gekennzeichnet, Blatt 2064, Blatt 2075 jeweils mit

eingekreister 1 gekennzeichnet, Blatt 2099, Blatt 2113 jeweils mit eingekreister

2 gekennzeichnet, Blatt 2139, Blatt 2158, Blatt 2165, Blatt 2184, Blatt 2190 je-

weils mit eingekreister 1 gekennzeichnet, Blatt 2199 mit eingekreister 2 ge-

kennzeichnet, Blatt 2208, Blatt 2216, Blatt 2223, Blatt 2229, Blatt 2248,

Blatt 2252, Blatt 2253, Blatt 2264, Blatt 2293, Blatt 2297, Blatt 2312, Blatt 2328

jeweils mit eingekreister 1 gekennzeichnet, Blatt 2358, Blatt 2416 und

Blatt 2421 jeweils mit eingekreister 2 gekennzeichnet; Signatur 3187 Blatt 001,

Blatt 004 jeweils mit eingekreister 1 gekennzeichnet, Blatt 005 mit eingekreister

2 gekennzeichnet), Decknamen offenbar eines Ortes (Signatur 121099

Blatt 2068; Signatur 100470 Blatt 410; Signatur 100471 Blatt 444 mit einge-

kreister 1 gekennzeichnet) oder sonstige Decknamen (Signatur 121099

Blatt 2078 mit eingekreister 2 gekennzeichnet, Blatt 2233, Blatt 2238 mit einge-

kreister 2 gekennzeichnet; Signatur 100470 Deckblatt Pers.-Akte), beispiels-

weise für Israel oder israelische Stellen (Signatur 121099 Blatt 2195, Blatt 2196;

Signatur 100470 Blatt 74 mit eingekreister 1 gekennzeichnet, Blatt 75 mit ein-

gekreister 2 gekennzeichnet; Blatt 172, Blatt 174, Blatt 272 und Blatt 275,

Blatt 276 mit eingekreister 1 gekennzeichnet, Blatt 277, Blatt 278, Blatt 279 mit

eingekreister 2 gekennzeichnet, Blatt 282, Blatt 295 mit eingekreister 2 gekenn-

zeichnet; Blatt 411, Blatt 419, Blatt 432 mit eingekreister 2 gekennzeichnet,

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Blatt 443 mit eingekreister 1 gekennzeichnet; Signatur 100471 Blatt 444 mit

eingekreister 1 gekennzeichnet).

Im Übrigen stehen nach Prüfung durch den Fachsenat die geltend gemachten

nachrichtendienstlichen Belange einer vollständigen Offenlegung jetzt noch

entgegen (Dokument der Signatur 121099 Blatt 1791 und 1792), soweit nicht

ohnehin zugleich schützenswerte personenbezogene Daten Dritter betroffen

sind (Signatur 121099 Blatt 1801, Blatt 1844).

e) Ihrem Wesen nach geheim zu halten im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO

sind - wie schon erwähnt - die persönlichen Daten dritter Personen. Ein grund-

rechtlich abgesichertes Interesse betroffener Dritter an einer Geheimhaltung

bestimmter persönlicher Daten ist ein tragfähiger Grund, um die Vorlage von

Akten in einem gerichtlichen Verfahren nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu ver-

weigern (Beschlüsse vom 1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 - juris Rn. 9,

vom 23. März 2009 a.a.O. Rn. 8, 11 und vom 9. März 2010 - BVerwG 20 F

16.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 57 Rn. 7).

Allerdings erfasst dieser Schutzzweck grundsätzlich nur die Daten als solche

und nicht die gesamten Vorgänge, in denen sie erwähnt werden. Zum anderen

greift der Schutz persönlicher Daten nicht unterschiedslos, sondern nur soweit,

als diese Daten tatsächlich (noch) schutzwürdig sind. Daran fehlt es namentlich

dann, wenn es sich um Personen der Zeitgeschichte handelt, die in den Unter-

lagen nur in ohnehin bereits bekannten Zusammenhängen angeführt werden,

oder wenn es sich um persönliche Daten handelt, die in allgemein zugänglichen

Quellen erwähnt worden sind, und diese Quellen, etwa Zeitungsberichte oder

sonstige Publikationen, in den Unterlagen lediglich wiedergegeben sind, ohne

dass dadurch weiterführende Rückschlüsse ermöglicht werden. Ansonsten ist

dem Schutz dieser Daten durch ihre Schwärzung hinreichend Rechnung getra-

gen (Beschluss vom 19. April 2010 a.a.O. Rn. 22).

Dies hat das beigeladene Bundeskanzleramt bei Abgabe seiner Sperrerklärung

berücksichtigt, wie seine Ausführungen in der Sperrerklärung (dort Seite 11 und

12) belegen. Die Überprüfung der ungeschwärzten Unterlagen durch den Fach-

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senat hat ergeben, dass das beigeladene Bundeskanzleramt diese Vorgaben

bei der Vornahme von Schwärzungen weithin zutreffend umgesetzt hat. Dabei

ist nicht zu beanstanden, dass das beigeladene Bundeskanzleramt in einigen

Fällen zwar nicht die Namen betroffener Personen, etwa als Personen der Zeit-

geschichte, wohl aber im Zusammenhang mit dem Namen genannte weitere

persönliche Daten geschwärzt hat. Der Fachsenat hat sich davon überzeugt,

dass diese weiteren Daten für sich genommen aus Gründen des Persönlich-

keitsschutzes, auch von Angehörigen oder Nachkommen der Person selbst, zu

Recht nicht offengelegt worden sind.

Allerdings hat das beigeladene Bundeskanzleramt übersehen, dass der Name

des israelischen Beamten (Hauptmann Avner W. Less), der das Verhör von

Eichmann geführt hat, anderweit bekannt ist, beispielsweise durch das Nach-

wort, das er zur auszugsweisen Veröffentlichung der Verhörprotokolle ge-

schrieben hat; dasselbe gilt für den Vorgesetzten von Hauptmann Less, Oberst

Hofstadter, der beispielsweise in dem Nachwort von Avner W. Less erwähnt

wird. Soweit das beigeladene Bundeskanzleramt diese Namen unter Hinweis

auf den Schutz persönlicher Daten geschwärzt hat, besteht der geltend ge-

machte Geheimhaltungsgrund nicht (Signatur 121099 Blatt 2101 unter f), Blatt

2102, Blatt 2103 jeweils mit eingekreister 2 gekennzeichnet, Blatt 2105; Signa-

tur 3187 Blatt 008, Blatt 009 jeweils mit eingekreister 2 gekennzeichnet,

Blatt 011).

In einzelnen Fällen hat das beigeladene Bundeskanzleramt Namen anderer

Personen der Zeitgeschichte geschwärzt. Der Fachsenat hat davon abgesehen,

diese offensichtlich versehentlich vorgenommenen Schwärzungen ausdrücklich

für rechtswidrig zu erklären, wenn die Person ohnehin aus den Angaben über

ihre Funktion erkennbar ist. So ist in dem Dokument der Signatur 121099

Blatt 1980 aus den (nicht geschwärzten) Angaben „Generalstaatsanwalt“ und

„Frankfurt/Main“ der geschwärzte Name „Bauer“ ohne weiteres zu erschließen.

Dasselbe gilt für den Namen Heinz Galinski, der in dem Dokument der Signatur

10470 Blatt 401 geschwärzt wurde.

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f) Soweit danach Gründe im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO einer voll-

ständigen (ungeschwärzten) Vorlage der Archivunterlagen entgegenstehen, hat

das beigeladene Bundeskanzleramt sein deshalb eröffnetes Ermessen fehler-

frei ausgeübt.

Das beigeladene Bundeskanzleramt hat das ihm durch § 99 Abs. 1 Satz 2

VwGO eröffnete Ermessen erkannt und geprüft, ob überwiegende Interessen

an der unbeschränkten Offenlegung der Archivunterlagen trotz ihres geheimen

Inhalts gegeben sind. Es hat sich nicht darauf beschränkt, die Gründe für die

Verweigerung aufzuzeigen, sondern hat das festgestellte Geheimhaltungsinte-

resse sowohl gegen das öffentliche Interesse an der von Amts wegen gebote-

nen Sachverhaltsaufklärung durch das Hauptsachegericht als auch gegen das

private Interesse der Antragstellerin an der Aufarbeitung zeitgeschichtlicher

Themen abgewogen. Es hat dabei nicht verkannt, dass mit der inzwischen ver-

strichenen Zeit und dem Alter der Archivunterlagen das Interesse an ihrer Ge-

heimhaltung schwinden kann, durfte sich mit Blick auf das Gewicht der Ge-

heimhaltungsgründe einerseits und die geringe Relevanz der jetzt noch auch

nach Auffassung des Fachsenats zu Recht zurückgehaltenen Unterlagen für

eine Aufarbeitung zeitgeschichtlicher Themen andererseits ermessensfehlerfrei

für deren Geheimhaltung entscheiden.

Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem

Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht (vgl. dazu Beschluss vom 16. Dezem-

ber 2010 - BVerwG 20 F 15.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 62 Rn. 11). Ei-

ner Streitwertfestsetzung bedarf es ebenfalls nicht, da Gerichtsgebühren man-

gels Gebührentatbestand im Verfahren vor dem Fachsenat nicht anfallen.

Neumann

Dr. Bumke

Buchheister