Urteil des BVerwG vom 28.07.2015
Verfassungsschutz, Geheimhaltung, Bundesamt, Auskunft
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 2.14
VG 20 K 7050/11
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach
§ 99 Abs. 2 VwGO
am 28. Juli 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt und Dr. Fleuß
beschlossen:
Die Sperrerklärung des beigeladenen Bundesministeriums
des Innern vom 21. Oktober 2013 ist rechtswidrig, soweit
sie sich auf Blatt 8, 9, 10, 23, 24, 70, 74-78, 85, 94-99,
104-108, 194, 197, 199, 252-253, 305, 309, 342, 345, 362,
370, 372, 416, 420, 443, 445, 447, 468, 602, 603, 604,
606, 622, 653, 656, 658, 670, 769, 770, 771, 785, 793,
794, 796, 858-860, 861-863, 867-869, 885-887, 888-889,
893-895, 915-917, 918-920, 921-923, 973-976, 993-996,
1085, 1137, 1159-1161, 1163, 1164, 1165 und 1198-1200,
1242-1244 und 1253-1255 der Unterlagen bezieht.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
G r ü n d e :
I
Der Kläger begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden
Hauptsacheverfahren auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 BVerfSchG vollständi-
ge Auskunft über die beim Bundesamt für Verfassungsschutz zu seiner Person
gespeicherten Daten und deren anschließende Löschung (§ 12 Abs. 2
BVerfSchG).
Auf Antrag des Klägers teilte das Bundesamt für Verfassungsschutz diesem
mit, dass bestimmte - konkret benannte - Erkenntnisse, etwa über die Teilnah-
me an Demonstrationen und Veranstaltungen und Hinweise auf seine Zugehö-
rigkeit zur Antifaschistischen Initiative H. und zur R. e.V. vorlägen. Diese Aus-
kunft wurde im Widerspruchsverfahren ergänzt. Eine weitergehende Auskunft
lehnte das Bundesamt für Verfassungsschutz ab. Im Rahmen des anschließen-
den Klageverfahrens gab das Verwaltungsgericht Köln dem Bundesamt für Ver-
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fassungsschutz mit Beschluss vom 4. Januar 2013 auf, die Personenakte des
Klägers vorzulegen.
Daraufhin gab der Beigeladene unter dem 21. Oktober 2013 eine Sperrerklä-
rung ab und legte die Akten dementsprechend nur teilweise und mit Schwär-
zungen vor. Eine vollständige Vorlage der Akten würde zum einen wegen der
Erschwerung der Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden das Wohl des
Bundes und der Länder beeinträchtigen. Zum anderen seien Verwaltungsvor-
gänge insbesondere dann geheim zu halten, soweit sie Namen dritter Personen
enthielten. Die dann gebotene Abwägung der gegenläufigen öffentlichen und
privaten Interessen rechtfertige die Geheimhaltung der betreffenden Informatio-
nen.
II
Der - nach ordnungsgemäßer Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit
der angefochtenen Unterlagen durch das Verwaltungsgericht - zulässige, ins-
besondere auch hinreichend bestimmte Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO ist teil-
weise begründet. Die Weigerung, die streitige Personenakte vollständig und
ungeschwärzt vorzulegen, ist rechtswidrig, soweit sie die im Entscheidungsaus-
spruch benannten Blätter betrifft. Für diese Unterlagen kann der Fachsenat
nicht feststellen, dass die insoweit geltend gemachten Weigerungsgründe ihre
Vorlage in nur beschränktem Umfang rechtfertigen. Im Übrigen ist die Weige-
rung, die angeforderten Aktenbestandteile vollständig und ungeschwärzt vorzu-
legen, von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
1. Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden
oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekannt-
werden des Inhalts dieser Urkunden, Akten und Auskünfte dem Wohl des Bun-
des oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vor-
gänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden
müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkun-
den oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO).
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a) Ein Nachteil für das Wohl des Bundes im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1
VwGO ist unter anderem dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des
Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden ein-
schließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren würde.
Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann erschwert
werden, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen vor al-
lem im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau Rückschlüsse auf die
gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer
Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten
Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen (BVerwG,
Beschlüsse vom 4. März 2010 - 20 F 3.09 - juris Rn. 6 und vom 27. Oktober
2014 - 20 F 6.14 - LKV 2015, 129 Rn. 7, jeweils m.w.N.). Zu solchen Rück-
schlüssen grundsätzlich geeignet sind beispielsweise Vorgangsblätter, Akten-
zeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und nament-
lich Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitsweise, Randbemerkungen
und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen.
b) Auch dürfen die Behörden, soweit sie zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufga-
ben auf Angaben Dritter angewiesen sind, zum Schutz des Informanten dessen
Identität geheim halten. Als personenbezogene Daten zählen solche Angaben
zugleich zu den Vorgängen, die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO ihrem
Wesen nach geheim gehalten werden müssen; das grundrechtlich geschützte
private Interesse an der Geheimhaltung erfasst dabei nicht nur personenbezo-
gene Daten, die ohne weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern
auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig
sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Ab-
wägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Ge-
heimhaltung besteht (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 -
BVerwGE 136, 345 Rn. 17). Die Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2
Alt. 1 und 3 VwGO können schließlich auch bei den Namen Dritter, über die der
Beklagte ebenfalls im Rahmen seiner gesetzlichen Aufgaben Nachrichten
sammeln könnte, einschlägig sein (BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2012
- 20 F 1.11 - AfP 2012, 298 Rn. 33 m.w.N.).
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2. a) Bei Anlegung dieser rechtlichen Maßstäbe bestätigt die Durchsicht der im
Original vorgelegten Unterlagen, die ihrerseits auch ungeschwärzte Kopien um-
fassen, bezüglich des weit überwiegenden Teils der Personenakte sowohl die in
der Sperrerklärung detailliert bezogen auf die einzelnen Aktenbestandteile dar-
gelegten Weigerungsgründe als auch die hierauf bezogene Ermessensent-
scheidung (siehe hierzu BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 20 F
2.07 - BVerwGE 130, 236 Rn. 19). Dies gilt auch für die in der Sperrerklärung
nicht besonders erwähnten und in der geschwärzten Fassung nicht durch Leer-
blätter kenntlich gemachten Aktenvorblätter, die den eigentlichen Aktenbestand-
teilen jeweils vorgeheftet sind und - ähnlich etwa der Beschriftung von Aktende-
ckeln - ausschließlich formale Merkmale zum Zwecke der Aktenführung enthal-
ten, sowie für das in der Sperrerklärung gleichermaßen nicht erwähnte, nach
Blatt 272 unpaginiert eingeheftete Aktenblatt.
Entgegen der Auffassung des Klägers kommt es im vorliegenden rechtlichen
Zusammenhang nicht darauf an, ob die Beklagte die den Kläger betreffenden
Erkenntnisse zu Recht gesammelt hat. Denn der Fachsenat hat im Zwischen-
verfahren nur darüber zu entscheiden, ob die Sperrerklärung des Bundesminis-
teriums des Innern gemessen an den Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
rechtmäßig ist, nicht hingegen darüber, ob die Datenerhebung die fachgesetz-
lich und gegebenenfalls verfassungsrechtlich gezogenen Grenzen beachtet hat
(BVerwG, Beschlüsse vom 9. März 2010 - 20 F 16.09 - Buchholz 310 § 99
VwGO Nr. 57 Rn. 10 und vom 5. Februar 2009 - 20 F 24.08 - juris Rn. 13).
Das an den Prozessbevollmächtigten des Klägers gerichtete Schreiben des
Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit vom
19. Dezember 2012 gibt ebenso wenig Anlass für eine abweichende Beurtei-
lung. Die darin geäußerte Auffassung, dass "aus der … vorgelegten Abwägung
zwischen dem Geheimhaltungsbedürfnis des Bundesamtes für Verfassungs-
schutz und den grundrechtlich abgesicherten Informationsansprüchen (des Klä-
gers) … das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Auskunftsverweigerung
gemäß § 15 Abs. 2 BVerfSchG nicht (zu) erkennen (sei)", ist zwar nicht schon
deswegen von vornherein unbeachtlich, weil das Schreiben sich mit den fach-
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gesetzlichen Geheimhaltungsgründen befasst und sich nicht auf die prozess-
rechtlichen Sonderregelungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO bezieht. Denn die
Bestimmungen sind, wie die Bezugnahme auf das Wohl des Bundes oder eines
Landes (§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BVerfSchG) und dessen Ausprägungen in
§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BVerfSchG (Gefährdung der Aufgabenerfül-
lung, Quellenschutz) sowie der Verweis auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit
nach einer Rechtsvorschrift oder dem Wesen nach (§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4
BVerfSchG) belegt, im Wesentlichen deckungsgleich. Ob sich die rechtliche
Einschätzung des Bundesbeauftragten durch eine (unzulängliche) Darlegung
der für die Abwägung maßgeblichen Erwägungen erklärt, kann dahinstehen.
Jedenfalls auf der Grundlage der ausführlichen Zuordnung von Weigerungs-
gründen in der Sperrerklärung ist die von ihm vertretene Rechtsansicht in ihrer
Allgemeinheit nicht nachvollziehbar. So ist insbesondere nicht ansatzweise er-
kennbar, dass diese den Erfordernissen des von der Beklagten und vom Beige-
ladenen für einen Großteil des Akteninhalts in Anspruch genommenen Quellen-
schutzes Rechnung trägt.
b) Eine von der Sperrerklärung abweichende rechtliche Bewertung ist indessen
bei einer Reihe von Aktenblättern geboten.
aa) Dies gilt zunächst bei einer Reihe von Schwärzungen, bei denen sich die
Sperrerklärung nach Ziffer IV.1.d auf den Schutz von Hervorhebungen und Un-
terstreichungen beruft. Solche Hinweise in den Akten können Rückschlüsse auf
operative Interessen und Ziele des Bundesamts für Verfassungsschutz zulas-
sen. Die mit so bearbeiteten Texten versehenen Aktenseiten werden im Inte-
resse des Schutzes der Arbeitsweise des Bundesamts für Verfassungsschutz
vorzugsweise ausgetauscht oder die betreffenden Passagen werden, falls dies
nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich ist, insgesamt ge-
schwärzt. Das Geheimhaltungsinteresse ist allerdings nur dann schutzwürdig,
wenn die Unterstreichungen und Hervorhebungen auf Erkenntnisinteressen
schließen lassen, die sich nicht bereits ohne weiteres aus der Zuordnung des
Schriftstücks zur Personenakte des Klägers ergeben. Auch wenn ein Geheim-
haltungsinteresse angenommen wird, so können solche Schwärzungen ihren
Zweck allerdings nur dann erfüllen, wenn der gesamte Text nicht anderweitig
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leicht verfügbar ist. Dies ist insbesondere bei Ausschnitten aus Presseerzeug-
nissen und Pressemitteilungen anzunehmen, gilt aber auch für Schriftstücke,
die gerade dem Kläger bekannt sind oder deren Kenntnis er sich durch ein be-
sonderes Näheverhältnis zum Urheber ohne besonderen Aufwand verschaffen
kann. Vor diesem Hintergrund sind die entsprechenden Schwärzungen auf Blatt
305, 309, 342, 345, 370, 372, 416, 420, 602, 603, 604, 606, 622, 653, 656, 658,
670, 769, 770, 771, 785, 793, 794, 796, 1085, 1137, 1163, 1164 und 1165 je-
denfalls ermessensfehlerhaft, weil sie nicht geeignet sind, den mit ihnen verfolg-
ten Zweck zu erreichen. Gleiches gilt für die Schwärzung auf Blatt 197 und 199.
bb) Der Schutz der Persönlichkeitsrechte und sonstiger Belange Dritter (Ziffer
IV.1.e der Sperrerklärung) wird von der Sperrerklärung zu Unrecht in Anspruch
genommen, soweit es sich um Namen und sonstige personenbezogene Daten
handelt, die in für die Öffentlichkeit bestimmten Schriftstücken und Internetsei-
ten aufgeführt (Bl. 194, 468, 658) oder dem Kläger ersichtlich ohnehin bekannt
sind (Bl. 85). Der Name und die Kommunikationsdaten der Pressesprecherin
eines Landesministeriums, die auf einer in den Akten enthaltenen Presseinfor-
mation angegeben sind, bedürfen ebenso wenig der Geheimhaltung (Bl. 362).
cc) Der Schutz von Aktenvermerken, Arbeitshinweisen, Randbemerkungen und
Querverweisen (Sperrerklärung Ziffer IV.1.c) rechtfertigt mangels eines nach-
vollziehbaren Geheimhaltungsinteresses weder die Schwärzung des Namens
des Klägers auf Blatt 443 und 445 noch die Schwärzung auf Blatt 447 der als
solchen offensichtlichen Bezeichnung des Inhalts der nachfolgenden Aktensei-
ten.
dd) Soweit auf den - in der Personenakte als Fotokopien eingehefteten - Blät-
tern 8, 10, 23 und 24 der Stempelaufdruck "Original schlecht lesbar" ge-
schwärzt worden ist, handelt es sich ersichtlich um einen Irrtum, da insoweit ein
Geheimhaltungsgrund offensichtlich nicht vorliegt. Auch wenn mit dieser Infor-
mation bei isolierter Betrachtung für den Kläger ein nennenswerter Erkenntnis-
gewinn nicht verbunden ist, ist ein hierauf bezogener gerichtlicher Ausspruch
gleichwohl angezeigt, um das Ausmaß der zulässigen Schwärzung zu verdeut-
lichen.
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ee) Bei einer Reihe von Deckblattberichten erschließt sich nicht, dass insbe-
sondere aus Gründen des Quellenschutzes selbst jeglicher Hinweis auf den
Anlass, über den berichtet wird, zu unterbleiben hat. Dies gilt für Veranstaltun-
gen, in erster Linie Demonstrationen, bei denen die Identität der Quelle auf-
grund der Anonymität eines großen nicht individualisierbaren Teilnehmerkreises
verborgen bleiben kann. Dass allein mit der Offenlegung der Tatsache, dass
über eine bestimmte Veranstaltung Erkundigungen eingezogen worden sind,
schützenswerte Geheimnisse über operative Interessen des Bundesamts für
Verfassungsschutz enthüllt werden, ist angesichts der bereits jetzt gewährten
Auskünfte nicht ersichtlich. Eine differenzierende Bewertung des Inhalts der
Berichte liegt nicht zuletzt dann nahe, wenn darin jeweils auf verschiedene VS-
Grade hingewiesen und Teile der Unterlagen als gerichtsverwertbar eingestuft
werden oder festgehalten wird, dass Teile der Berichte "sinngemäß 'offen' ver-
wertet werden" können. (Bl. 74-78, 94-99, 104-108, 252-253, 858-860, 861-863,
867-869, 885-887, 888-889, 893-895, 915-917, 918-920, 921-923, 973-976,
993-996, 1159-1161, 1198-1200, 1242-1244 und 1253-1255).
Schließlich ist auf Blatt 70 ein Geheimhaltungsinteresse hinsichtlich der dort
eingefügten Kopie eines Zeitungsartikels nicht dargetan. Denn das Aufklärungs-
interesse in Bezug auf die dort erwähnte Veranstaltung folgt bereits aus der in
den Aktenblättern 66 und 67 dokumentierten Demonstrationsanmeldung, die
gegenüber dem Kläger nicht geschwärzt worden ist.
Neumann
Brandt
Dr. Fleuß
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