Urteil des BVerwG, Az. 20 F 2.11

Daten, Geheimnisschutz, Hauptsache, Ausnahme
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 2.11
VGH 27 F 1667/10
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
am 12. April 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt
beschlossen:
Auf die Beschwerden wird der Beschluss des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Januar 2011 geändert.
Der Antrag wird abgelehnt, soweit sich die Sperrerklärung
auf die Unterlagen mit dem Aktenzeichen BA 31-K 5005-
104007/001 - 009 bezieht.
Im Übrigen werden die Beschwerden zurückgewiesen.
Die Beklagte und die Beigeladenen zu 1 und zu 2 tragen
die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten des
Klägers zu je einem Drittel. Im Übrigen tragen die Beteilig-
ten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
G r ü n d e :
I
Der Kläger begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden
Verfahren auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes
(IFG) Einsicht in Unterlagen der beklagten Bundesanstalt für Finanzdienstleis-
tungsaufsicht, die im Rahmen der Aufsicht über die Hypo Real Estate Bank AG,
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die mittlerweile in der Beigeladenen zu 1 aufgegangen ist, im Jahre 2008 ange-
fallen sind.
Mit Beschluss vom 18. Mai 2010 forderte das Verwaltungsgericht als Gericht
der Hauptsache die Beklagte auf, im Einzelnen aufgelistete Unterlagen (54 Ak-
tenbände, ca. 1354 Seiten) vorzulegen. Die Versagungsgründe nach § 3 Nr. 1
Buchst. a, b, d und g und Nr. 7 IFG lägen nicht vor. Entscheidungserheblich
komme es darauf an, ob die Beklagte sich zu Recht auf den Weigerungsgrund
nach § 3 Nr. 4 i.V.m. § 9 KWG sowie auf den Schutz personenbezogener Daten
(§ 5 IFG) und den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 6 Satz 2
IFG) berufe. Daraufhin gab der Beigeladene zu 2 als oberste Aufsichtsbehörde
unter dem 29. Juli 2010 eine Sperrerklärung bezüglich der angeforderten Unter-
lagen ab, von der lediglich sechs Seiten ausgenommen waren, und führte zur
Begründung aus: Die Geheimhaltungsbedürftigkeit nach § 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO ergebe sich primär aus § 9 Abs. 1 KWG als gesetzlicher Geheimhal-
tungsvorschrift, daneben auch aus dem Wesen der erbetenen Informationen,
die auch personenbezogene Informationen sowie Betriebs- und Geschäftsge-
heimnisse umfassten. Die Abwägung im Rahmen der Ermessensentscheidung
nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO könne nicht zur Vorlage der vom Beschluss er-
fassten Aktenteile führen. Die Vorlage sei zu verweigern, damit nicht über das
prozessuale Einsichtsrecht nach § 100 Abs. 1 VwGO zwingende gesetzliche
Verschwiegenheitspflichten und grundgesetzlich anerkannte Geheimhaltungsin-
teressen irreversibel verletzt würden. Demgegenüber würden sowohl dem öf-
fentlichen Interesse an einer transparenten Rechtsfindung als auch dem Inte-
resse des Klägers an der Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Ergebnis
Rechnung getragen. Darüber hinaus sei zu beachten, dass der Informationsan-
spruch des Klägers durch Allgemeininteressen getragen sei, während die ent-
gegenstehenden Interessen der Beigeladenen zu 1 und Dritter grundrechtlich
geschützt seien.
Mit Beschluss vom 26. Januar 2011 hat der Fachsenat des Verwaltungsge-
richtshofs festgestellt, dass die Verweigerung der Vorlage der begehrten Unter-
lagen der Beklagten rechtswidrig ist. Es fehle bereits an der erforderlichen sub-
stantiierten Darlegung eines der Tatbestandsmerkmale, die die Vorlageverwei-
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gerung zuließen. Der Beigeladene zu 2 berufe sich zwar mit der Geheimhal-
tungsbedürftigkeit nach einem Gesetz oder dem Wesen nach auf das Vorliegen
zweier Tatbestandsmerkmale des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, doch lasse die
Sperrerklärung die erforderliche konkrete Zuordnung der Geheimhaltungsgrün-
de zu den einzelnen Aktenbestandteilen vermissen. Der Beigeladene zu 2 habe
demgegenüber die einzelnen Aktenbände pauschal dem Geschäftsgeheimnis
der Beigeladenen zu 1 oder dem Schutz der Daten Dritter zugeordnet. Die Ak-
ten enthielten allerdings jeweils verschiedene und unterschiedliche Schriftstü-
cke, für die mit einer derartigen pauschalen Kategorisierung ein Geheimhal-
tungsgrund nicht substantiiert ersichtlich sei. Erst aufgrund einer substantiierten
Darlegung eines Geheimhaltungsgrundes für jedes Schriftstück, dessen Vorla-
ge verweigert werde, könne auch die Ermessensentscheidung überprüft wer-
den.
Hiergegen wenden sich die Beschwerden der Beklagten, der Beigeladenen zu 1
und des Beigeladenen zu 2.
II
Die zulässigen Beschwerden (vgl. dazu Beschluss vom 23. Juni 2011 - BVerwG
20 F 21.10 - DVBl 2011, 1092 ) sind nur zu einem geringen Teil
begründet. Mit Ausnahme der (nach der Aufzählung im angefochtenen Be-
schluss die z.T. von der Sperrerklärung abweicht) Unterlagen Nr. 2 (Az:
BA 31 K 5005-104007; 9 Bände) hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichts-
hofs zu Recht festgestellt, dass die Sperrerklärung des Beigeladenen zu 2 vom
29. Juli 2010 rechtswidrig ist.
Der Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat,
wie als Voraussetzung des Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO in der Regel
geboten, mit dem Beschluss vom 18. Mai 2010 ausführlich dargelegt, dass die
Vorlage der im Einzelnen bezeichneten Unterlagen für das anhängige Klagebe-
gehren entscheidungserheblich ist. Nach der insoweit maßgeblichen Rechtsauf-
fassung des Gerichts der Hauptsache (stRspr, vgl. Beschluss vom 22. Juli 2010
- BVerwG 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 60
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Rn. 7) kommt es für die Entscheidung über den geltend gemachten Informati-
onszugangsanspruch darauf an, ob die fraglichen Unterlagen Tatsachen enthal-
ten, deren Geheimhaltung im Sinne von § 9 Abs. 1 KWG im Interesse der Bei-
geladenen zu 1 oder eines Dritten liegen, oder ob dem Informationszugang der
Schutz personenbezogener Daten oder der Schutz von Betriebs- und Ge-
schäftsgeheimnissen (§§ 5, 6 IFG) entgegenstehen.
Der Antrag ist zum weit überwiegenden Teil begründet. Der Fachsenat des
Verwaltungsgerichtshofs geht davon aus, dass es an der ordnungsgemäßen
Darlegung eines Weigerungsgrundes nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO fehlt. Der
Senat teilt diese Einschätzung mit Ausnahme der im Tenor genannten, auf die
Geschäftsleiter bezogenen Unterlagen.
1. Die Weigerung, die angeforderten Unterlagen vorzulegen, kann nicht auf
§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO in Verbindung mit § 9 Abs. 1 KWG gestützt
werden. Schutzwürdigen Belangen der Beigeladenen zu 1 und Dritter ist nicht
auf der Grundlage von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO Rechnung zu tragen.
Danach kann die Vorlage von Unterlagen verweigert werden, wenn die Vorgän-
ge nach einem Gesetz geheim zu halten sind. Um ein solches Gesetz handelt
es sich bei der Verschwiegenheitspflicht nach § 9 Abs. 1 KWG nicht (Beschlüs-
se vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - DVBl 2011, 1092
und vom 5. Oktober 2011 - BVerwG 20 F 24.10 - juris Rn. 8).
An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest. Der Hinweis der Beschwerde auf
den Schutzzweck des § 9 Abs. 1 KWG führt nicht dazu, dass diese Bestimmung
in gleicher Weise wie das Steuergeheimnis nach § 30 AO als gesetzlicher Ge-
heimhaltungsgrund im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO anzusehen ist.
Denn beide Vorschriften unterscheiden sich wesentlich. § 9 Abs. 1 KWG regelt
ausdrücklich eine Verschwiegenheitspflicht. Verschwiegenheitspflichten normie-
ren als reine Geheimhaltungsmittel grundsätzlich ein Amtsgeheimnis im formel-
len Sinne; ihre Ausgestaltung reicht über den materiellen Geheimhaltungs-
zweck hinaus, um eine dem Problem angemessene Entscheidungszuständig-
keit über die Geheimhaltungsbedürftigkeit zu gewährleisten (vgl. Düwel, Das
Amtsgeheimnis, 1965, S. 36, 98; Seer, in: Tipke/Kruse, AO/FGO, § 86 FGO
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Rn. 10). Als spezielle Verschwiegenheitspflicht ist § 9 Abs. 1 KWG zwar auf den
materiellen Geheimnisschutz bezogen. Inhaltliche Maßstäbe für diesen Ge-
heimnisschutz gibt das Gesetz jedoch nicht vor; lediglich beispielhaft nennt es
Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse. Angesichts der Bedeutung der Garantie
des effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG ist ein materieller Geheim-
nisschutz indessen nur dann im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO beacht-
lich, wenn die privaten Geheimhaltungsinteressen durch eine grundrechtliche
Absicherung gleichrangig sind. Die insoweit erforderliche Abwägung ist bei An-
wendung des Weigerungsgrundes der wesensmäßigen Geheimhaltungsbedürf-
tigkeit (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO) zu leisten. Diesen Weigerungsgrund
nimmt die Sperrerklärung, wenn auch nachrangig, mit dem Verweis auf
- grundrechtlich geschützte - Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und perso-
nenbezogene Daten zutreffend ebenfalls in den Blick. Auch die von der Beklag-
ten angeführten unionsrechtlichen Bestimmungen gebieten keine andere Ge-
setzesauslegung. Denn Regelungen über das Berufsgeheimnis stehen neben
der prozessrechtlichen Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
2. Die Sperrerklärung muss hinreichend deutlich erkennen lassen, dass der
vom rechtlichen Ansatzpunkt zutreffend in Anspruch genommene Weigerungs-
grund vorliegt. Die oberste Aufsichtsbehörde muss die angeforderten Akten und
Unterlagen aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke nachvollziehbar dar-
legen, dass die Voraussetzungen des betreffenden Geheimhaltungsgrundes
vorliegen. Wie differenziert sie dabei vorzugehen hat - ob sie sich zu jedem ein-
zelnen Schriftstück verhalten muss oder ob sie sich zusammenfassend zu um-
fangreicheren Aktenbestandteile äußern kann -, richtet sich nach den Umstän-
den des Einzelfalles. Maßgeblich ist dabei, ob eine effektive gerichtliche Kon-
trolle durch den Fachsenat möglich ist (Beschluss vom 5. Oktober 2011
- BVerwG 20 F 24.10 - juris Rn. 10 m.w.N.).
a) Diesen Anforderungen genügt die Sperrerklärung nur in geringem Umfang.
Bei den meisten Erläuterungen zu den einzelnen Unterlagen wird ein tragfähi-
ger Weigerungsgrund bereits deswegen nicht nachvollziehbar dargelegt, weil
der Beigeladene zu 2 auf die Schutzbedürftigkeit nach § 9 Abs. 1 KWG und
damit auf einen unzutreffenden rechtlichen Maßstab abstellt. Insbesondere un-
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zureichend sind die Ausführungen, wenn allein geltend gemacht wird, dass es
sich um unternehmensbezogene Informationen handele, die aus der Aufsichts-
tätigkeit der Beklagten entstammten. Schon im angefochtenen Beschluss wird
beispielhaft auf das Aktenstück Nr. 38 (nach der Sperrerklärung Nr. 37), Az.:
BA 31-K-5100-104007 („Allgemeiner Schriftverkehr“) verwiesen, das verschie-
denste Unterlagen enthält, die eine differenzierende Bewertung erfordern und
bei denen sich teilweise eine Geheimhaltungsbedürftigkeit in keiner Weise auf-
drängt.
Soweit der Beigeladene zu 2 bei weiteren Akten spezifizierend darauf verweist,
dass in den Unterlagen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen
zu 1 sowie personenbezogene Daten Dritter enthalten seien, macht sie zwar
den tauglichen Weigerungsgrund der wesensmäßigen Geheimhaltungsbedürf-
tigkeit geltend. Doch fehlt es auch insoweit an auf die jeweiligen Aktenbestand-
teile bezogenen präzisierenden Ausführungen, aus denen sich etwa ergibt, wa-
rum bestimmte Informationen auch bei länger zurückliegenden Vorgängen noch
eine Wettbewerbsrelevanz aufweisen (so etwa bei den Unterlagen Nr. 12 - 36
„Grenzüberschreitende Dienstleistungen“ Az.:
BA 31-K-5031, sowie den Unterlagen Nr. 42 „Auswertungen von Prüfungen“
Az.: BA 31-K-5120, Nr. 43 „Auswertungen/Reports durch Institut“ Az.:
BA 31-K-5122, und Nr. 44 „Liquiditätsrisiken“ Az.: BA 31-K-5305), oder wie sich
die (spätere) Publizitätspflicht auf die rechtliche Bewertung der - fortdauernden -
Geheimhaltungsbedürftigkeit auswirkt (so etwa Nr. 1 „Übernahmen/Fusionen“
Az.: BA 31-K-5002, Nr. 3 „Beteiligungen“ Az.: BA 31-K-5022-104007/001, Nr. 4
„Beteiligungen/Anzeigen nach § 31 KWG“ Az.: BA 31-K-5022-104007/002 so-
wie Nr. 40 „Jahres- und Konzernabschlüsse“ Az.: BA 31-K-5110). Auch fehlt es
an jeglicher Darlegung, inwieweit dem Schutz personenbezogener Daten nicht
durch eine Schwärzung Rechnung getragen werden kann (siehe etwa Nr. 45
„Anfragen und Beschwerden“ Az.: BA 31-K-5403 sowie Nr. 46 „Anfragen nach
dem Informationsfreiheitsgesetz“ Az.: BA 31-K-5404).
b) Anders verhält es sich indessen mit den in der Sperrerklärung genannten
Unterlagen Nr. 2 „Geschäftsleiter“ 31-K-5005-104007/001-009). Hier verweist
die Sperrerklärung auf den Schutz personenbezogener Daten. Die Durchsicht
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der Akten hat das Vorliegen eines entsprechenden Weigerungsgrundes bestä-
tigt. Schwärzungen würden die Akten inhaltsleer machen; verbleibende Akten-
bestandteile hätten keinerlei Aussagewert.
In dieser Hinsicht ist auch die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderliche Er-
messensentscheidung nicht zu beanstanden. Es ist zwar verfehlt, wenn der Bei-
geladene zu 2 die Vermeidung der mit der Offenlegung verbundenen Möglich-
keit der Akteneinsicht nach § 100 Abs. 1 VwGO als ermessensleitenden Ge-
sichtspunkt bezeichnet. Im Folgenden stellt der Beigeladene zu 2 jedoch - in-
soweit selbstständig tragend - auf das Gewicht des grundrechtlich verankerten
Schutzes personenbezogener Informationen ab, das gegenläufige Interessen
überwiege. Das begegnet insbesondere auch deswegen keinen rechtlichen Be-
denken, weil das Prüfprogramm sich insoweit faktisch den fachgesetzlichen
Vorgaben der Hauptsache annähert, die wiederum den Schutz personenbezo-
gener Daten gewährleisten (§ 5 IFG).
3. Ohne Erfolg macht die Beklagte schließlich geltend, dass die Veröffentli-
chung der bei ihr vorhandenen Informationen wegen der Beeinträchtigung der
Aufsichtseffizienz geeignet sei, im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO
dem Wohl des Bundes Nachteile zu bereiten. Denn auf diesen Weigerungs-
grund hat sich der Beigeladene zu 2 in seiner Sperrerklärung nicht berufen; ei-
ne Auswechslung der Begründung kommt jedenfalls wegen der zu treffenden
Ermessensentscheidung nicht in Betracht (Beschluss vom 18. April 2012
- BVerwG 20 F 5.11 - ).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 155 Abs. 1 Satz 3,
§ 159 Satz 1 VwGO und § 100 Abs. 1 ZPO. Der Senat sieht angesichts des nur
geringfügigen Obsiegens der Beschwerde keinen Anlass, die in Nr. 5502 des
Kostenverzeichnisses (Anlage 1 zum GKG) vorgesehene Festgebühr von 50 €
zu ermäßigen.
Neumann
Dr. Bumke
Brandt
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