Urteil des BVerwG vom 24.08.2009

Rechtliches Gehör, Verweigerung, Ermessensausübung, Geheimhaltung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 2.09

OVG 14 PS 3/08

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen

nach § 99 Abs. 2 VwGO

am 24. August 2009

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. Bardenhewer, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister

beschlossen:

Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des

Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. März

2009 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Zwischenverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zwischen-

verfahren auf 5 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Der Kläger begehrt mit der diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Kla-

ge die Verpflichtung des Beklagten, ihn einzubürgern. Mit gerichtlichem Schrei-

ben vom 18. Juli 2008 bat das Gericht der Hauptsache das Landesamt für Ver-

fassungsschutz unter Hinweis auf § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO um Übersendung

der den Kläger betreffenden Unterlagen, soweit sie dessen Aktivitäten für die

DHKP-C zum Gegenstand haben. Mit Sperrerklärung vom 27. Oktober 2008

verweigerte der Senator für Inneres und Sport als zuständige oberste Auf-

sichtsbehörde die Vorlage unter Hinweis auf § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO mit der

Begründung, die Vorlage würde dem Wohl des Bundes und des Landes

Bremen Nachteile bereiten; es handele sich um Unterlagen, die ihrem Wesen

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nach geheim gehalten werden müssten. Mit Beschluss vom 15. Dezember 2008

legte das Gericht der Hauptsache unter ausführlicher Begründung zur Ent-

scheidungserheblichkeit der verweigerten Unterlagen das Verfahren dem Fach-

senat des Oberverwaltungsgerichts vor. Nach ihrer Beiladung übersandte die

oberste Aufsichtsbehörde dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts die

verweigerten Unterlagen - eine Quellenmeldung vom 5. März 2004 - zusammen

mit einem Schreiben vom 12. Februar 2009. Der Fachsenat des Oberverwal-

tungsgerichts sandte dem Beigeladenen beides umgehend zurück. Daraufhin

übersandte der Beigeladene die Unterlagen nunmehr ohne das Schreiben vom

12. Februar 2009. Mit Beschluss vom 9. März 2009 stellte der Fachsenat des

Oberverwaltungsgerichts fest, dass die Verweigerung der Vorlage rechtmäßig

ist. Gegen diesen Beschluss hat der Kläger Beschwerde eingelegt. Im Be-

schwerdeverfahren legte der Beigeladene das Schreiben vom 12. Februar 2009

vor, dessen Einstufung als VS-Sache zwischenzeitlich aufgehoben worden war

und das nunmehr als offen eingestuft ist.

Die Beschwerde des Klägers ist unbegründet. Zu Recht hat der Fachsenat des

Oberverwaltungsgerichts entschieden, dass die Weigerung des Beigeladenen,

die begehrten Akten der Verfassungsschutzbehörde des Landes Bremen vorzu-

legen, rechtmäßig ist.

1. Mit dem Beschluss vom 15. Dezember 2008 liegt eine förmliche Äußerung

des Gerichts der Hauptsache zur rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für

die Entscheidung des anhängigen Rechtsstreits vor. Unschädlich ist, dass der

Beigeladene bereits zuvor - auf das gerichtliche Schreiben vom 18. Juli 2008

hin - die Sperrerklärung vom 27. Oktober 2008 abgegeben hat. Zwar genügt

eine solche vorgreifliche Ermessensentscheidung nicht den Anforderungen des

§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Das Erfordernis der förmlichen Verlautbarung der

Entscheidungserheblichkeit vor Abgabe an den Fachsenat gewährleistet, dass

die oberste Aufsichtsbehörde auf dieser Grundlage in die gesetzlich geforderte

Ermessensabwägung eintreten kann (Beschluss vom 22. Januar 2009

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- BVerwG 20 F 5.08 - juris Rn. 5

hen>). Das Verwaltungsgericht hatte jedoch bereits mit Schreiben vom 18. Juli

2008 - wenn auch nur in groben Züge - die Entscheidungserheblichkeit der an-

geforderten Unterlagen dargelegt. Daher ist nicht zu beanstanden, dass das

Verwaltungsgericht den Beigeladenen nach Erlass des Beschlusses vom

15. Dezember 2008 nicht erneut zur Abgabe einer Sperrerklärung aufgefordert,

sondern die Sache dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts vorgelegt hat

(vgl. auch Beschluss vom 15. Oktober 2008 - BVerwG 20 F 1.08 - Buchholz 310

§ 99 VwGO Nr. 50 Rn. 4). Da der Beigeladene Kenntnis von dem Beschluss er-

halten hat, hatte er die Möglichkeit zu überprüfen, ob er an seiner auf der

Grundlage des Schreibens vom 18. Juli 2008 getroffenen Entscheidung, die

Vorlage zu verweigern, festhalten wollte. Mit seinem Schreiben an den Fachse-

nat des Oberverwaltungsgerichts vom 16. Februar 2009 hat er die getroffene

Entscheidung bekräftigt. In diesem Fall bedarf es keiner erneuten förmlichen

Verweigerungsentscheidung.

Abgesehen davon ist eine förmliche Äußerung des Hauptsachegerichts zur Klä-

rung der rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entscheidung des

Rechtsstreits ausnahmsweise entbehrlich, wenn die zurückgehaltenen Unterla-

gen zweifelsfrei rechtserheblich sind (stRspr, vgl. nur Beschluss vom 15. Feb-

ruar 2008 - BVerwG 20 F 13.07 - juris Rn. 4). Wie der Senat bereits entschie-

den hat, ist eine förmliche Äußerung zur Entscheidungserheblichkeit in Fall-

konstellationen wie der vorliegenden entbehrlich, weil es offensichtlich ist, dass

nur mit Hilfe der Unterlagen, deren Vorlage verweigert wird, gerichtlich geklärt

werden kann, ob die Erkenntnisse der zuständigen Verfassungsschutzbehörde

des Landes die darauf gestützte Ablehnung der Einbürgerung rechtfertigen (Be-

schlüsse vom 4. Mai 2006 - BVerwG 20 F 3.05 - und vom 3. März 2009

- BVerwG 20 F 9.08 - juris Rn. 6).

2. Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem

Wohl des betroffenen Landes oder dem Bund Nachteile, ist ihre Geheimhaltung

ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober

1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <127 f.>; BVerwG, Beschluss vom

7. November 2002 - BVerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 <348>), das eine

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Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann.

Ein Nachteil in diesem Sinne ist u.a. dann gegeben, wenn und soweit die Be-

kanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicher-

heitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden

erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden

würde (Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8

= Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 27, vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F

43.07 - juris Rn. 10, vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20 F 24.08 - juris Rn. 4,

vom 3. März 2009 a.a.O. Rn. 7 und vom 2. Juli 2009 - BVerwG 20 F 4.09 - juris

Rn. 8 ).

Gemäß § 1 Satz 1 des Gesetzes über den Verfassungsschutz im Lande Bre-

men vom 28. Februar 2006 (GBl S. 87, zuletzt geändert durch Gesetz vom

23. Juni 2009 ) - BremVerfSchG - ist es Aufgabe der Verfas-

sungsschutzbehörde des Landes Bremen, Gefahren für die freiheitlich demo-

kratische Grundordnung, den Bestand und die Sicherheit der Bundesrepublik

Deutschland und ihrer Länder abzuwehren. Dazu gehört es, diese Gefahren

durch Sammlung und Auswertung von Informationen gemäß § 3 Abs. 1

BremVerfSchG frühzeitig zu erkennen, um deren Abwehr durch die zuständigen

Stellen zu ermöglichen. Dieses Ziel kann die Geheimhaltung gewonnener ver-

fassungsschutzdienstlicher Informationen und Informationsquellen, Arbeitswei-

sen und Methoden der Erkenntnisgewinnung rechtfertigen (vgl. nur Beschlüsse

vom 18. Juni 2008 - BVerwG 20 F 44.07 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 49

Rn. 9 , vom 5. November 2008 - BVerwG 20 F 6.08 - juris Rn. 5, vom

5. Februar 2009 a.a.O. Rn. 5 und vom 3. März 2009 a.a.O. Rn. 8).

Die Durchsicht der zurückgehaltenen Quellenmeldung vom 5. März 2004 (Bei-

akte C) belegt die Geheimhaltungsgründe. Unter Berücksichtigung der Ver-

pflichtung zur Geheimhaltung gemäß § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO ei-

nerseits und der Pflicht zur Begründung gemäß § 122 Abs. 2 Satz 1 VwGO an-

dererseits ist festzuhalten, dass die Quellenmeldung vom 5. März 2004 (Beiak-

te C) gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geheimhaltungsbedürftig ist. Es handelt

sich um eine als vertraulich eingestufte Verschlusssache, die neben Mitteilun-

gen der Quelle unter anderem Aktenzeichen und Organisationskennzeichen

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enthält. Die Überprüfung durch den Senat hat keine Beanstandungen ergeben.

Auch eine nur teilweise Schwärzung der Aktenteile kommt nicht in Betracht.

3. Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorla-

ge bei Geheimhaltungsbedarf (Sperrerklärung) eine Ermessensausübung ge-

mäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO voraus. Der Fachsenat des Oberverwaltungsge-

richts und damit auch der Beschwerdesenat haben insoweit zu überprüfen, ob

die Entscheidung den an die Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2

VwGO gestellten Anforderungen genügt.

Durch die Ermessenseinräumung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO wird der

obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Interesse

und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung

in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den

Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben

(Beschlüsse vom 19. August 1964 - BVerwG 6 B 15.62 - BVerwGE 19, 179

<186>, vom 15. August 2003 - BVerwG 20 F 8.03 - Buchholz 310 § 99 VwGO

Nr. 34, vom 13. Juni 2006 - BVerwG 20 F 5.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO

Nr. 42 und vom 1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 - juris Rn. 5 f.). § 99

Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Ver-

hältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten Behörde(n)

zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachge-

rechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Ver-

hältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermes-

sen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft

wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des

effektiven Rechtsschutzes willen absieht (Beschluss vom 13. Juni 2006 a.a.O.).

Da die Sperrerklärung als Erklärung des Prozessrechts auf die Prozesslage

abgestimmt sein muss, in der sie abgegeben wird, genügt es grundsätzlich

nicht, in ihr lediglich auf die die Sachentscheidung tragenden Gründe des - je

nach Fachgesetz im Einzelnen normierten - Geheimnisschutzes zu verweisen.

Die oberste Aufsichtsbehörde ist vielmehr im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2

VwGO gefordert, in besonderer Weise in den Blick zu nehmen, welche rechts-

schutzverkürzende Wirkung die Verweigerung der Aktenvorlage im Prozess für

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den Betroffenen haben kann. Darin liegt die Besonderheit ihrer Ermessensaus-

übung nach dieser Verfahrensbestimmung. Dementsprechend ist der obersten

Aufsichtsbehörde auch in den Fällen Ermessen zugebilligt, in denen das Fach-

gesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen einräumt (stRspr, vgl. nur

Beschlüsse vom 1. August 2007 a.a.O. Rn. 5, vom 21. Februar 2008 - BVerwG

20 F 2.07 - BVerwGE 130, 236 Rn. 19 und vom 5. Februar 2009 a.a.O. Rn. 8).

Maßstab ist dabei neben dem privaten Interesse an effektivem Rechtsschutz

und dem - je nach Fallkonstellation - öffentlichen oder privaten Interesse an

Geheimnisschutz auch das öffentliche Interesse an der Wahrheitsfindung

(BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03 -

BVerfGE 115, 205 <241>).

4. Nach diesen Grundsätzen ist die Verweigerung der Aktenvorlage im Ergebnis

nicht zu beanstanden.

4.1 Die Sperrerklärung vom 27. Oktober 2008 genügt gerade noch den Anfor-

derungen an die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderte Ermessensaus-

übung. Die Sperrerklärung beschränkt sich zwar nur auf einen pauschalen Hin-

weis auf § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO und enthält keine ausdrücklichen Erwägun-

gen zur Ermessensausübung im Hinblick auf die rechtsschutzverkürzende Wir-

kung, die aus der Verweigerung der Aktenvorlage folgen kann. Zu Recht hat der

Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts aber darauf abgestellt, dass der Beige-

ladene jedenfalls der Sache nach den Gründen des Geheimnisschutzes nicht

von vornherein und pauschal den Vorrang vor den Interessen des Klägers ein-

geräumt hat. Denn er hat in der Sperrerklärung vom 27. Oktober 2008 eine Zu-

sammenfassung des Inhalts der zurückgehaltenen Quellenmeldung vom

5. März 2004 (Beiakte C) sowie eines weiteren Quellenberichts aus dem Jahr

1999 gegeben. Damit hat der Beigeladene zum Ausdruck gebracht, dass er

auch die prozessuale Lage des Klägers und dessen Interesse an der Verfol-

gung seiner Rechte im Einbürgerungsrechtsstreit bei der Verweigerung der Vor-

lage in den Blick genommen und bei der Abwägung berücksichtigt hat.

Die Einwände des Klägers in der Beschwerdebegründung, die im Wesentlichen

in einem Bestreiten der in der Sperrerklärung zusammengefassten Angaben

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bestehen, beziehen sich nicht auf die Ermessensausübung nach § 99 Abs. 1

Satz 2 VwGO, sondern betreffen Fragen des Hauptsacheverfahrens. Soweit es

um die Richtigkeit der Angaben geht, kann der Senat nur feststellen, dass die

Durchsicht der zurückgehaltenen Quellenmeldung vom 5. März 2004 (Beiak-

te C) ergibt, dass sich die in der Sperrerklärung mitgeteilten Angaben mit den

Angaben in der Beiakte C decken. Es ist aber nicht Aufgabe des Fachsenats

des Oberverwaltungsgerichts - ebenso wenig wie die des Beschwerdesenats -

den Inhalt der dem Geheimnisschutz unterfallenden Akten auf Richtigkeit zu

überprüfen. Ob dies auch gilt, wenn die Unrichtigkeit von Angaben offensichtlich

ist, bedarf keiner Entscheidung. Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben.

4.2 Zu Recht hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts nur auf die

Sperrerklärung des Beigeladenen vom 27. Oktober 2008 abgestellt und das

Schreiben des Beigeladenen vom 12. Februar 2009, das dieser zum damaligen

Zeitpunkt als geheimhaltungsbedürftig eingestuft hat, nicht berücksichtigt, son-

dern umgehend an ihn zurückgesandt.

Zwar hat der Kläger als Beteiligter unter dem Gesichtspunkt des rechtlichen Ge-

hörs auch im Zwischenverfahren einen Anspruch darauf, sich zu jeder dem

Gericht zur Entscheidung unterbreiteten schriftlichen Stellungnahme der Ge-

genseite zu äußern. Davon sieht § 99 Abs. 2 VwGO keine Ausnahme vor. Einer

Behörde steht es nicht zu, durch Erklärung, dass ein an das Gericht gerichteter

Schriftsatz als Verschlusssache einzustufen sei, die dem Gericht in Ausübung

seiner Rechtsprechungsgewalt zustehende Verfügungsbefugnis über den

Schriftsatz zu verkürzen. Denn das Recht und die Pflicht des Gerichts, den Be-

teiligten nach dem auch im „in-camera“-Verfahren geltenden Grundsatz des

rechtlichen Gehörs grundsätzlich alle prozessrelevanten Äußerungen im Rah-

men des gerichtlichen Verfahrens zur Kenntnis zu geben, steht nicht zur Dispo-

sition der Behörde. Eine Einschränkung des rechtlichen Gehörs bei der Ausges-

taltung des „in-camera“-Verfahrens ist auch nicht erforderlich, um den Geheim-

nisschutz zu sichern. Ebenso wie die Entscheidungsgründe des Fachsenats Art

und Inhalt der geheim gehaltenen Urkunden oder Akten nicht erkennen lassen

dürfen, kann die über die Aktenvorlage entscheidende Behörde ihre Äußerun-

gen gegenüber dem Gericht so abfassen, dass der von ihr begehrte Geheim-

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nisschutz auch dann gewahrt bleibt, wenn der Schriftsatz prozessordnungsge-

mäß dem Gegner zugestellt wird (Beschluss vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20

F 24.08 - juris Rn. 16).

Gleichwohl hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts den Anspruch des

Klägers auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) nicht verletzt. Denn der

Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat erkannt, dass das Schreiben des

Beigeladenen vom 12. Februar 2009 nicht zur Gerichtsakte gehört und daher

mit Eingang an den Beigeladenen zurückgesandt werden musste (vgl. Be-

schlüsse vom 17. November 2003 - BVerwG 20 F 16.03 - Buchholz 310 § 99

VwGO Nr. 35 und vom 5. Februar 2009 a.a.O. Rn. 17 f.). Das Schreiben war

damit nicht vom Recht der Akteneinsicht gemäß § 100 Abs. 1 VwGO umfasst

(Beschlüsse vom 5. Februar 2009 a.a.O. Rn. 17, vom 5. November 2008

- BVerwG 20 F 6.08 - juris Rn. 14 und vom 6. November 2008 - BVerwG 20 F

7.08 - juris Rn. 16).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des

Werts des Streitgegenstandes ergibt sich aus § 52 Abs. 2 GKG.

Dr. Bardenhewer Dr. Bumke Buchheister