Urteil des BVerwG vom 09.03.2010
Verfassungsschutz, Zusammenarbeit, Ermessen, Bundesamt
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 16.09
VG 20 K 1523/07
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 9. März 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister
beschlossen:
Der Antrag der Antragstellerin wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Zwischenverfah-
rens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zwischen-
verfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Die Antragstellerin, Abgeordnete des Deutschen Bundestages und Mitglied der
Fraktion „Die Linke“, begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrunde lie-
genden Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht von der Antragsgeg-
nerin umfassende Auskunft über die zu ihrer Person erhobenen Daten. Das
Bundesamt für Verfassungsschutz hatte der Antragstellerin im Verwaltungsver-
fahren einige ihm vorliegende Informationen mitgeteilt, eine vollständige Aus-
kunft der weiteren vorliegenden Einzelinformationen, die im Zusammenhang mit
Datenerhebungen angefallen sind, jedoch zum Schutz der den Verfassungs-
schutzbehörden übertragenen Aufgabenerfüllung, zum Schutz von Drittinteres-
sen und zum Quellenschutz verweigert. Das Verwaltungsgericht hat die An-
tragsgegnerin im Hauptsacheverfahren mit Beschluss vom 30. Juni 2008 ver-
pflichtet, die Personenakte der Antragstellerin vorzulegen. Daraufhin hat der
Beigeladene als oberste Aufsichtsbehörde des Bundesamts für Verfassungs-
schutz unter dem 24. Februar 2009 eine „geschwärzte Fassung“ der über die
Antragstellerin gesammelten Erkenntnisse vorgelegt und zugleich eine Sperrer-
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klärung abgegeben. Danach werden zahlreiche nach Blattzahlen der Original-
akte bezeichnete Dokumente nur mit teilweisen Schwärzungen, gar nicht oder
in Form von Austauschblättern vorgelegt.
II
Der gegen die Sperrerklärung gerichtete Antrag der Antragstellerin ist unbe-
gründet. Die Weigerung des Beigeladenen, dem Verwaltungsgericht die von
ihm angeforderten und zur Entscheidungsfindung benötigten Akten uneinge-
schränkt vorzulegen, ist rechtmäßig.
1. Das Verwaltungsgericht hat durch Beschluss vom 30. Juni 2008 der Antrags-
gegnerin die Vorlage der umstrittenen Personenakte aufgegeben und damit zu
erkennen gegeben, dass es diese Akte als entscheidungserheblich ansieht.
Einer weiteren Beschlussfassung anlässlich der Vorlage der Hauptsacheakten
an den Fachsenat - wie es der Antragstellerin möglicherweise vorschwebt - be-
durfte es nicht.
2. Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem
Wohl des Bundes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des
Gemeinwohls (stRspr, vgl. nur Beschlüsse vom 7. November 2002 - BVerwG
2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 und vom 23. März 2009 - BVerwG 20 F 11.08 -
juris Rn. 5), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO rechtfertigen kann. Ein Nachteil in diesem Sinne ist u.a. dann gegeben,
wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der
Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit
anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Per-
sonen gefährden würde (stRspr, vgl. u.a. Beschlüsse vom 29. Juli 2002
- BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 27, vom
25. Februar 2008 - BVerwG 20 F 43.07 - juris Rn. 10, vom 3. März 2009
- BVerwG 20 F 9.08 - juris Rn. 7 und vom 2. Juli 2009 - BVerwG 20 F 4.09 -
Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 8).
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Gemäß § 15 Abs. 1 BVerfSchG erteilt das Bundesamt für Verfassungsschutz
dem Betroffenen über zu seiner Person gespeicherte Daten auf Antrag unent-
geltliche Auskunft, soweit er hierzu auf einen konkreten Sachverhalt hinweist
und ein besonderes Interesse an einer Auskunft darlegt. Gemäß § 15 Abs. 2
BVerfSchG unterbleibt die Auskunftserteilung, wenn einer der dort genannten
Geheimhaltungsgründe vorliegt. Wird der Auskunftsanspruch nach § 15
BVerfSchG vor dem Verwaltungsgericht geltend gemacht und beabsichtigt die
oberste Aufsichtsbehörde, die Vorlage der vom Verwaltungsgericht zum Zweck
der Sachverhaltsaufklärung angeforderten Akten gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO wegen Geheimhaltungsbedürftigkeit ganz oder teilweise zu verweigern,
so genügt es nicht, dass sie in ihrer Erklärung gegenüber dem Gericht auf die
Geheimhaltungsgründe des Fachgesetzes verweist. Die oberste Aufsichtsbe-
hörde hat vielmehr neben der Geheimhaltungsbedürftigkeit der Akten zusätzlich
(gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO) in den Blick zu nehmen, dass das angerufe-
ne Gericht der Hauptsache auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist, um zu
einer sachgerechten Entscheidung zu kommen. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO über-
lässt der obersten Aufsichtsbehörde die Wahl, ob sie die Akten oder die Aus-
kunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um
des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Insofern ist die Vorschrift des §
99 Abs. 1 Satz 2 VwGO im Verhältnis zu den fachgesetzlich geregelten Aus-
kunftsansprüchen eine prozessrechtliche Spezialnorm (stRspr, vgl. nur Be-
schluss vom 23. März 2009 a.a.O. Rn. 6 m.w.N.). Das bedeutet, dass der
obersten Aufsichtsbehörde auch in den Fällen Ermessen zugebilligt ist, in de-
nen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen einräumt.
3. In der Sperrerklärung vom 24. Februar 2009 hat der Beigeladene das ihm
eingeräumte Ermessen erkannt. So hat er ausgeführt, dass bei der gebotenen
Güterabwägung nicht nur das Interesse an einer lückenlosen Sachverhaltsauf-
klärung durch das Gericht, sondern auch das private Interesse der Antragstelle-
rin an der begehrten Auskunft zu berücksichtigen sei. Dabei seien alle Aspekte
des Einzelfalls, namentlich die Aktualität der in Rede stehenden Angaben und
der jeweilige Grad einer möglichen Gefährdung für die zukünftige Aufgabener-
füllung des Bundesamts für Verfassungsschutz im Falle ihrer Offenlegung, die
Folgen der Zurückhaltung dieser Aktenbestandteile für die gerichtliche Sach-
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verhaltsaufklärung als eines wesentlichen Elements des Rechtsstaatsprinzips
und die Individualinteressen der Antragstellerin zu berücksichtigen (Ab-
schnitt III 1 und 2 der Sperrerklärung, S. 4 bis 5).
Bei seiner Abwägung ist der Beigeladene unter Berücksichtigung etwaiger Be-
sonderheiten des Einzelfalls nach dem Regel-Ausnahme-Prinzip verfahren und
hat zunächst nach verschiedenen Geheimhaltungsinteressen geordnete Grup-
pen gebildet, innerhalb derer die Zurückhaltung der Information jeweils durch
denselben Geheimhaltungsgrund gerechtfertigt ist (Abschnitt IV 1 der Sperrer-
klärung, S. 5 bis 9). Dabei ist es - wie der Senat bereits wiederholt entschieden
hat (vgl. nur Beschlüsse vom 1. August 2007 a.a.O. Rn. 6 f. und vom 23. März
2009 a.a.O. Rn. 8) - nicht zu beanstanden, dass der Beigeladene in der Sperr-
erklärung die Gesichtspunkte Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und
Arbeitstitel (Abschnitt IV 1 a), Verfügungen und namentliche Hinweise auf Be-
arbeiter (Abschnitt IV 1 b), Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen
und Querverweise (Abschnitt IV 1 c) sowie Hervorhebungen und Unterstrei-
chungen (Abschnitt IV 1 d) als für eine Geheimhaltung der Akten sprechend
berücksichtigt hat. Diese Informationen sind grundsätzlich geeignet, vor allem
im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau, die künftige Aufgabenerfül-
lung der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit ande-
ren Behörden zu erschweren, weil sich daraus Rückschlüsse auf Arbeitsweisen
und Methoden der Erkenntnisgewinnung ableiten lassen (Beschluss vom
23. März 2009 a.a.O. Rn. 9 m.w.N.). Ferner ist nicht zu beanstanden, dass der
Beigeladene, sofern er kein vorrangiges Aufklärungsinteresse der Antragstelle-
rin feststellen konnte, die Namen von in den Akten genannten anderen Perso-
nen unkenntlich gemacht hat, über die das Bundesamt für Verfassungsschutz
Informationen sammeln könnte (Abschnitt IV 1 e). Dies dient dem Schutz der
Persönlichkeitsrechte der Betroffenen und - insbesondere bei Unterstreichun-
gen und Hervorhebungen von Namen - der Vermeidung von Rückschlüssen auf
weitere Beobachtungsobjekte, die Arbeitsweise und den Erkenntnisstand des
Bundesamts. Der Beigeladene hat auch erkannt, dass dem öffentlichen Interes-
se an der gerichtlichen Sachverhaltsaufklärung wie auch dem privaten Informa-
tionsinteresse der Antragstellerin zumindest teilweise dadurch Rechnung getra-
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gen werden konnte, dass als milderes Mittel zu einer Schwärzung der Aus-
tausch von Seiten vorgenommen wurde.
Weiter ist nicht zu beanstanden, dass der Beigeladene darüber hinaus im Rah-
men von Einzelfallabwägungen (Abschnitt IV 2, S. 9 bis 32 der Sperrerklärung)
weitere Seiten der Akte ganz oder teilweise zurückgehalten hat, weil sie - mitun-
ter zusätzlich zu den bereits angesprochen formalen Aspekten - Informationen
enthalten, deren Sperrung dem Quellenschutz dient, Methoden der operativen
Arbeit des Bundesamts für Verfassungsschutz oder der Zusammenarbeit mit
anderen Behörden offenbaren oder Rückschlüsse auf die interne Arbeits- und
Verfahrensweise des Bundesamts ermöglichen würden (Deckblattberichte,
Vermerke zur Aktenverwaltung, Schriftverkehr mit anderen Behörden, Ge-
sprächsdokumentationen). Das gilt auch für (nunmehr) allgemein oder jeden-
falls einem größeren Kreis zugängliche Dokumente, die aber wegen des Zeit-
punkts der Kenntniserlangung im kleinen Personenkreis oder der Art ihrer Zu-
sammenstellung Rückschlüsse auf die Quelle erlauben können.
Der Senat hat die dem Verwaltungsgericht vorgelegte „geschwärzte Fassung“
der Personenakte der Antragstellerin (ein Band Blatt 1 bis 407) und das ihm
vorgelegte Original (zwei Bände, Band 1: Blatt 1 bis 280, Band 2: Blatt 281
bis 403) im Einzelnen durchgesehen und miteinander verglichen. Dabei hat sich
ergeben, dass der Beigeladene keine Eintragungen zurückgehalten hat, die
nicht den oben aufgeführten Kriterien entsprechen und gemäß § 99 Abs. 1
Satz 2 VwGO geheimhaltungsbedürftig sind. Dies gilt auch für die in der Sperr-
erklärung nicht gesondert erwähnten und in der geschwärzten Fassung nicht
durch Leerblätter kenntlich gemachten Aktenvorblätter, die den eigentlichen
Aktenbestandteilen jeweils vorgeheftet sind und - ähnlich etwa der Beschriftung
von Aktendeckeln - ausschließlich formale Merkmale zum Zwecke der Akten-
führung enthalten. Selbst wenn man diese Vorblätter zum Akteninhalt rechnete,
was hier dahinstehen kann, erfüllen sie zweifelsfrei die genannten Geheimhal-
tungsgründe für Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel. Die
in der Originalakte nicht vorhandenen Blatt 404 bis 407, die sich in der „ge-
schwärzten Fassung“ der Personenakte befinden, enthalten keine Schwärzun-
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gen, so dass der Senat keinen Anlass hatte, die vier Aktenseiten nachzufor-
dern.
Auf den im Hauptsacheverfahren von der Antragstellerin - unter Bezugnahme
auf ein beim Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG anhän-
gig gemachtes Verfahren - erhobenen Einwand, die nachrichtendienstliche
Sammlung und Auswertung von Informationen im Hinblick auf Abgeordnete des
Deutschen Bundestages stelle eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amts-
führung eines Mitglieds eines Verfassungsorgans dar und sei rechtswidrig,
kommt es für dieses Zwischenverfahren nicht an. Der Senat hat nur darüber zu
entscheiden, ob die Sperrerklärung des Beigeladenen gemessen an den darge-
stellten Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtmäßig ist, nicht hinge-
gen darüber, ob die Datenerhebung durch die Antragsgegnerin die fachgesetz-
lich und gegebenenfalls verfassungsrechtlich gezogenen Grenzen beachtet hat
(vgl. Beschluss vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20 F 24.08 - juris Rn. 13). Dar-
über hat vielmehr das Hauptsachegericht zu entscheiden, soweit dort die Fest-
stellung der Rechtswidrigkeit der Datenerhebung beantragt wird oder sonst
nach der Rechtsauffassung des Hauptsachegerichts entscheidungserheblich
sein sollte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des
Werts des Streitgegenstands ergibt sich aus § 52 Abs. 2 GKG.
Dr. Bardenhewer Dr. Bumke Buchheister
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