Urteil des BVerwG, Az. 20 F 14.13

Besonders Schwerer Eingriff, Daten, Verfassungsschutz, Geheimhaltung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 14.13
VG 20 K 2005/12
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
am 4. März 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt
beschlossen:
Die Sperrerklärung des beigeladenen Bundesministeriums
des Innern vom 19. September 2013 ist rechtswidrig, so-
weit sie sich auf Blatt 8 bis 12, 14 bis 21 und 23 der Unter-
lagen bezieht.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
G r ü n d e :
I
Der Kläger, ein Journalist, begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrun-
de liegenden Hauptsacheverfahren auf der Grundlage von § 5 Abs. 1 i.V.m.
Abs. 8 des Bundesarchivgesetzes (BArchG) Zugang zu weiteren Akten des
Bundesamts für Verfassungsschutz zu Ulrike Meinhof.
Nachdem das Bundesamt für Verfassungsschutz im Laufe des Hauptsachever-
fahrens dem Kläger Einsicht in einen Großteil des einschlägigen Aktenbestan-
des gewährt hatte und das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt er-
klärt worden war, forderte das Verwaltungsgericht Köln die Beklagte mit Be-
schluss vom 16. Januar 2013 auf, die noch streitigen Seiten aus dem Archivgut
zu Ulrike Meinhof vorzulegen.
Daraufhin gab der Beigeladene als oberste Aufsichtsbehörde unter dem
19. September 2013 eine Sperrerklärung bezüglich der angeforderten Unterla-
gen ab. Ihre Offenlegung würde zum einen wegen einer Beeinträchtigung der
Arbeit der Sicherheitsbehörden dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten. Zum
anderen seien Unterlagen ihrem Wesen nach geheim zu halten, weil sie perso-
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nenbezogene Daten enthielten. Vor diesem Hintergrund überwiege das öffentli-
che Interesse an der durch vollständige Schwärzung der betreffenden Akten zu
gewährleistenden Geheimhaltung sowohl das öffentliche Interesse an der von
Amts wegen gebotenen Sachverhaltsaufklärung als auch das private Interesse
des Klägers an der Durchsetzung seines Auskunftsanspruchs.
II
Der zulässige Antrag ist zum Teil begründet. Die Weigerung, die streitigen Ak-
tenteile vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, ist rechtswidrig, soweit sie
Blatt 8 bis 12, 14 bis 21 sowie Blatt 23 betrifft. Für diese Unterlagen kann der
Fachsenat nicht feststellen, dass die insoweit geltend gemachten Weigerungs-
gründe ihre Vorlage vollständig ausschließen. Vielmehr hätte die Beklagte prü-
fen müssen, ob eine Schwärzung von Teilen dieser Unterlagen ausreicht, um
einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse Rechnung zu tragen. Im Übrigen
ist die Weigerung, die angeforderten Aktenbestandteile vorzulegen, von Rechts
wegen nicht zu beanstanden.
1. Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden
oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekannt-
werden des Inhalts dieser Urkunden, Akten und Auskünfte dem Wohl des Bun-
des oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vor-
gänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden
müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkun-
den oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO).
a) Ein Nachteil für das Wohl des Bundes im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1
VwGO ist unter anderem dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des
Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden ein-
schließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren würde.
Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann erschwert
werden, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen vor al-
lem im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau Rückschlüsse auf die
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gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer
Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten
Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen (BVerwG,
Beschlüsse vom 4. März 2010 - 20 F 3.09 - juris Rn. 6 und vom 27. Oktober
2014 - 20 F 6.14 - juris Rn. 7). Zu solchen Rückschlüssen grundsätzlich geeig-
net sind beispielsweise Vorgangsblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzei-
chen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentlich Hinweise auf Bearbeiter,
Aktenvermerke, Arbeitsweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie
Hervorhebungen und Unterstreichungen.
b) Bei Informationen, die den deutschen Sicherheitsbehörden aufgrund interna-
tionaler Zusammenarbeit von ausländischen Sicherheitsbehörden zur Verfü-
gung gestellt worden sind, ist darüber hinaus zu berücksichtigen, dass ein
Nachteil für das Wohl des Bundes auch gegeben sein kann, wenn und soweit
mit der Bekanntgabe des Akteninhalts eine Beeinträchtigung der auswärtigen
Beziehungen des Bundes verbunden wäre. Bezweckt wird damit zum einen der
Schutz der auswärtigen Belange der Bundesrepublik; zum anderen sollen die
Beziehungen zu anderen Staaten von Belastungen verschont und insbesondere
das diplomatische Vertrauensverhältnis gewahrt bleiben. Ob hiernach die Ge-
heimhaltung der Unterlagen geboten ist, unterliegt im Hinblick auf mögliche au-
ßenpolitische Folgen einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der
Bundesregierung (BVerwG, Beschluss vom 7. August 2013 - 20 F 13.12 - juris
Rn. 11).
c) Schließlich dürfen die Behörden, soweit sie zur Erfüllung ihrer öffentlichen
Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen sind, zum Schutz des Informanten
dessen Identität geheim halten. Als personenbezogene Daten zählen solche
Angaben zugleich zu den Vorgängen, die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO
ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen; das grundrechtlich ge-
schützte private Interesse an der Geheimhaltung erfasst dabei nicht nur perso-
nenbezogene Daten, die ohne weiteres zur Identifikation der Person führen,
sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbe-
dürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und
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in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an ei-
ner Geheimhaltung besteht.
2. a) Bei Anlegung dieser rechtlichen Maßstäbe bestätigt die Durchsicht der im
Original vorgelegten Unterlagen bezüglich eines Teils der streitigen Akteninhal-
te sowohl die in der Sperrerklärung dargelegten Weigerungsgründe als auch die
hierauf bezogene Ermessensentscheidung. Insoweit ist in Bezug auf Blatt 1 und
2 nur festzuhalten, dass die materiell-rechtliche Bewertung des Informations-
systems NADIS hier unbeachtlich ist. Im Übrigen ist auch gegen die Einschät-
zung des Beigeladenen, dass hier allein der Schutz personenbezogener Daten
die Schwärzung rechtfertigt, von Rechts wegen nichts zu erinnern.
b) Abweichendes gilt indessen zum einen für das Schriftgut zu einer Observati-
onsmaßnahme im persönlichen Umfeld der damals zur Fahndung ausgeschrie-
benen Ulrike Meinhof (Blatt 14 bis 21). Eine vollständige Schwärzung aufgrund
nachrichtendienstlicher Erfordernisse ist nicht gerechtfertigt. Zwar können auch
hier wiederum Aktenzeichen, Verfügungen und Namen der Bediensteten ge-
heim gehalten werden (Blatt 14, 15, 20, 21). Es ist aber weder nachvollziehbar
dargetan noch sonst ersichtlich, dass der gesamte Bericht deswegen nicht offen
gelegt werden dürfte, weil er schützenswerte Erkenntnisse über die Methodik
der nachrichtendienstlichen Observation enthielte und somit bislang geheime
Methoden der operativen Arbeit der Sicherheitsbehörden offenlegte. Vielmehr
lässt der Bericht nur Rückschlüsse auf Vorgehensweisen zu, die sich jedem
verständigen Leser aufdrängen. Kenntnisse solcher Arbeitsweisen des Bun-
desamts für Verfassungsschutz sind nicht geeignet, die Aufgabenerfüllung der
Sicherheitsbehörden zu beeinträchtigen.
Ebenso wenig ist ersichtlich, dass der Schutz von Daten der von der Observati-
on betroffenen Personen die Schwärzung des gesamten Berichts zu rechtferti-
gen geeignet ist. Die vom Beigeladenen insoweit angestellten Ermessenserwä-
gungen sind unzureichend. Sie sind in der Gewichtung der Geheimhaltungsinte-
ressen der betroffenen Dritten zu pauschal und werden den Besonderheiten
des Falles nicht gerecht.
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Die Sperrerklärung macht insoweit im Rahmen einer im Grundsatz nicht zu be-
anstandenden Regel-Ausnahme-Betrachtungsweise unter Anwendung eines
offensichtlich standardisierten Kriterienkatalogs geltend, dass die persönlichen
Daten, auch soweit sie allgemein bekannte Informationen enthielten, schüt-
zenswert seien. Denn durch das Medium, in dem sie aufträten, liege eine be-
sondere Wertung; ein zusätzlicher Erkenntnisgewinn sei etwa auch dann gege-
ben, wenn das Bundesamt für Verfassungsschutz zu dieser Person Berichte
anfertige. Des Weiteren liege aufgrund der Art der persönlichen Daten ein be-
sonders schwerer Eingriff in das Persönlichkeitsrecht der Betroffenen vor.
Schließlich handele es sich um Minderjährige.
Der Senat konnte sich davon überzeugen, dass Letzteres zutrifft. Der Kläger
hat im Zwischenverfahren zwar erklärt, dass er auf die Daten Minderjähriger
verzichte. Dieses Vorbringen betrifft aber lediglich die Reichweite des im
Hauptsacheverfahren verfolgten Akteneinsichtsantrags. Es macht hingegen
insoweit die Entscheidung über das nach Bejahung der Entscheidungserheb-
lichkeit der Aktenvorlage ordnungsgemäß eingeleitete Verfahren nach § 99
Abs. 2 VwGO nicht entbehrlich.
Bei der Bewertung der Schutzwürdigkeit persönlicher Daten sind die vom Bei-
geladenen herangezogenen Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Ihr Gewicht
kann jedoch nicht generalisierend, sondern nur bezogen auf die konkreten Um-
stände des jeweiligen Falles bestimmt werden. Hiernach darf insbesondere der
Anlass der Observationsmaßnahmen nicht aus dem Blick geraten. Wenn - wie
hier - Anknüpfungspunkt eine enge familiäre Verbundenheit mit dem Gesuchten
ist, verbindet sich mit der bloßen Tatsache einer Observation ein anderer Er-
kenntnisgewinn als dann, wenn vermutet werden könnte, dass eine Kontaktauf-
nahme mit dem Gesuchten und dessen Unterstützung aus anderen Gründen,
etwa einer Solidarisierung wegen der Verfolgung einer gemeinsamen Sache,
erfolgt. Des Weiteren erschließt sich nicht, worin die besondere Schwere des
Eingriffs in das Persönlichkeitsrecht der Betroffenen liegen sollte. Die Observa-
tion beschränkte sich auf die Beobachtung der Betroffenen in ihrem Verhalten
in der Öffentlichkeit, während Erkenntnisse aus der vor allgemeinen Einblicken
geschützten Privatsphäre nicht gewonnen wurden. So enthält auch der Hinweis
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auf den Besuch eines öffentlichen Gottesdienstes keine besonders sensiblen
Daten über religiöse Überzeugungen. Dem Umstand, dass auch Minderjährige
von den Observationsmaßnahmen betroffen waren, kommt auch vor diesem
Hintergrund keine große Bedeutung zu; dies gilt nicht zuletzt deswegen, weil
mittlerweile mehr als 40 Jahre vergangen sind.
c) Zum anderen ist eine vollständige Schwärzung weder von Blatt 8 bis12 noch
von Blatt 23 gerechtfertigt. Bei Blatt 23 ist den - vom Beigeladenen nicht aus-
drücklich in Anspruch genommenen, aber gleichwohl ersichtlich gegebenen -
nachrichtendienstlichen Erfordernissen durch das Unkenntlichmachen etwa von
Aktenzeichen und Bearbeitervermerken Rechnung zu tragen. Entsprechendes
gilt hier, wie auch bei Blatt 8 bis 12, für personenbezogene Daten Dritter.
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