Urteil des BVerwG vom 04.03.2015

Besonders Schwerer Eingriff, Daten, Verfassungsschutz, Geheimhaltung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 14.13

VG 20 K 2005/12

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts

am 4. März 2015

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt

beschlossen:

Die Sperrerklärung des beigeladenen Bundesministeriums

des Innern vom 19. September 2013 ist rechtswidrig, so-

weit sie sich auf Blatt 8 bis 12, 14 bis 21 und 23 der Unter-

lagen bezieht.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

G r ü n d e :

Der Kläger, ein Journalist, begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrun-

de liegenden Hauptsacheverfahren auf der Grundlage von § 5 Abs. 1 i.V.m.

Abs. 8 des Bundesarchivgesetzes (BArchG) Zugang zu weiteren Akten des

Bundesamts für Verfassungsschutz zu Ulrike Meinhof.

Nachdem das Bundesamt für Verfassungsschutz im Laufe des Hauptsachever-

fahrens dem Kläger Einsicht in einen Großteil des einschlägigen Aktenbestan-

des gewährt hatte und das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt er-

klärt worden war, forderte das Verwaltungsgericht Köln die Beklagte mit Be-

schluss vom 16. Januar 2013 auf, die noch streitigen Seiten aus dem Archivgut

zu Ulrike Meinhof vorzulegen.

Daraufhin gab der Beigeladene als oberste Aufsichtsbehörde unter dem

19. September 2013 eine Sperrerklärung bezüglich der angeforderten Unterla-

gen ab. Ihre Offenlegung würde zum einen wegen einer Beeinträchtigung der

Arbeit der Sicherheitsbehörden dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten. Zum

anderen seien Unterlagen ihrem Wesen nach geheim zu halten, weil sie perso-

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nenbezogene Daten enthielten. Vor diesem Hintergrund überwiege das öffentli-

che Interesse an der durch vollständige Schwärzung der betreffenden Akten zu

gewährleistenden Geheimhaltung sowohl das öffentliche Interesse an der von

Amts wegen gebotenen Sachverhaltsaufklärung als auch das private Interesse

des Klägers an der Durchsetzung seines Auskunftsanspruchs.

Der zulässige Antrag ist zum Teil begründet. Die Weigerung, die streitigen Ak-

tenteile vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, ist rechtswidrig, soweit sie

Blatt 8 bis 12, 14 bis 21 sowie Blatt 23 betrifft. Für diese Unterlagen kann der

Fachsenat nicht feststellen, dass die insoweit geltend gemachten Weigerungs-

gründe ihre Vorlage vollständig ausschließen. Vielmehr hätte die Beklagte prü-

fen müssen, ob eine Schwärzung von Teilen dieser Unterlagen ausreicht, um

einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse Rechnung zu tragen. Im Übrigen

ist die Weigerung, die angeforderten Aktenbestandteile vorzulegen, von Rechts

wegen nicht zu beanstanden.

1. Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden

oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekannt-

werden des Inhalts dieser Urkunden, Akten und Auskünfte dem Wohl des Bun-

des oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vor-

gänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden

müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkun-

den oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2

VwGO).

a) Ein Nachteil für das Wohl des Bundes im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1

VwGO ist unter anderem dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des

Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden ein-

schließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren würde.

Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann erschwert

werden, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen vor al-

lem im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau Rückschlüsse auf die

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gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer

Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten

Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen (BVerwG,

Beschlüsse vom 4. März 2010 - 20 F 3.09 - juris Rn. 6 und vom 27. Oktober

2014 - 20 F 6.14 - juris Rn. 7). Zu solchen Rückschlüssen grundsätzlich geeig-

net sind beispielsweise Vorgangsblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzei-

chen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentlich Hinweise auf Bearbeiter,

Aktenvermerke, Arbeitsweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie

Hervorhebungen und Unterstreichungen.

b) Bei Informationen, die den deutschen Sicherheitsbehörden aufgrund interna-

tionaler Zusammenarbeit von ausländischen Sicherheitsbehörden zur Verfü-

gung gestellt worden sind, ist darüber hinaus zu berücksichtigen, dass ein

Nachteil für das Wohl des Bundes auch gegeben sein kann, wenn und soweit

mit der Bekanntgabe des Akteninhalts eine Beeinträchtigung der auswärtigen

Beziehungen des Bundes verbunden wäre. Bezweckt wird damit zum einen der

Schutz der auswärtigen Belange der Bundesrepublik; zum anderen sollen die

Beziehungen zu anderen Staaten von Belastungen verschont und insbesondere

das diplomatische Vertrauensverhältnis gewahrt bleiben. Ob hiernach die Ge-

heimhaltung der Unterlagen geboten ist, unterliegt im Hinblick auf mögliche au-

ßenpolitische Folgen einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der

Bundesregierung (BVerwG, Beschluss vom 7. August 2013 - 20 F 13.12 - juris

Rn. 11).

c) Schließlich dürfen die Behörden, soweit sie zur Erfüllung ihrer öffentlichen

Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen sind, zum Schutz des Informanten

dessen Identität geheim halten. Als personenbezogene Daten zählen solche

Angaben zugleich zu den Vorgängen, die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO

ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen; das grundrechtlich ge-

schützte private Interesse an der Geheimhaltung erfasst dabei nicht nur perso-

nenbezogene Daten, die ohne weiteres zur Identifikation der Person führen,

sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbe-

dürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und

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in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an ei-

ner Geheimhaltung besteht.

2. a) Bei Anlegung dieser rechtlichen Maßstäbe bestätigt die Durchsicht der im

Original vorgelegten Unterlagen bezüglich eines Teils der streitigen Akteninhal-

te sowohl die in der Sperrerklärung dargelegten Weigerungsgründe als auch die

hierauf bezogene Ermessensentscheidung. Insoweit ist in Bezug auf Blatt 1 und

2 nur festzuhalten, dass die materiell-rechtliche Bewertung des Informations-

systems NADIS hier unbeachtlich ist. Im Übrigen ist auch gegen die Einschät-

zung des Beigeladenen, dass hier allein der Schutz personenbezogener Daten

die Schwärzung rechtfertigt, von Rechts wegen nichts zu erinnern.

b) Abweichendes gilt indessen zum einen für das Schriftgut zu einer Observati-

onsmaßnahme im persönlichen Umfeld der damals zur Fahndung ausgeschrie-

benen Ulrike Meinhof (Blatt 14 bis 21). Eine vollständige Schwärzung aufgrund

nachrichtendienstlicher Erfordernisse ist nicht gerechtfertigt. Zwar können auch

hier wiederum Aktenzeichen, Verfügungen und Namen der Bediensteten ge-

heim gehalten werden (Blatt 14, 15, 20, 21). Es ist aber weder nachvollziehbar

dargetan noch sonst ersichtlich, dass der gesamte Bericht deswegen nicht offen

gelegt werden dürfte, weil er schützenswerte Erkenntnisse über die Methodik

der nachrichtendienstlichen Observation enthielte und somit bislang geheime

Methoden der operativen Arbeit der Sicherheitsbehörden offenlegte. Vielmehr

lässt der Bericht nur Rückschlüsse auf Vorgehensweisen zu, die sich jedem

verständigen Leser aufdrängen. Kenntnisse solcher Arbeitsweisen des Bun-

desamts für Verfassungsschutz sind nicht geeignet, die Aufgabenerfüllung der

Sicherheitsbehörden zu beeinträchtigen.

Ebenso wenig ist ersichtlich, dass der Schutz von Daten der von der Observati-

on betroffenen Personen die Schwärzung des gesamten Berichts zu rechtferti-

gen geeignet ist. Die vom Beigeladenen insoweit angestellten Ermessenserwä-

gungen sind unzureichend. Sie sind in der Gewichtung der Geheimhaltungsinte-

ressen der betroffenen Dritten zu pauschal und werden den Besonderheiten

des Falles nicht gerecht.

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Die Sperrerklärung macht insoweit im Rahmen einer im Grundsatz nicht zu be-

anstandenden Regel-Ausnahme-Betrachtungsweise unter Anwendung eines

offensichtlich standardisierten Kriterienkatalogs geltend, dass die persönlichen

Daten, auch soweit sie allgemein bekannte Informationen enthielten, schüt-

zenswert seien. Denn durch das Medium, in dem sie aufträten, liege eine be-

sondere Wertung; ein zusätzlicher Erkenntnisgewinn sei etwa auch dann gege-

ben, wenn das Bundesamt für Verfassungsschutz zu dieser Person Berichte

anfertige. Des Weiteren liege aufgrund der Art der persönlichen Daten ein be-

sonders schwerer Eingriff in das Persönlichkeitsrecht der Betroffenen vor.

Schließlich handele es sich um Minderjährige.

Der Senat konnte sich davon überzeugen, dass Letzteres zutrifft. Der Kläger

hat im Zwischenverfahren zwar erklärt, dass er auf die Daten Minderjähriger

verzichte. Dieses Vorbringen betrifft aber lediglich die Reichweite des im

Hauptsacheverfahren verfolgten Akteneinsichtsantrags. Es macht hingegen

insoweit die Entscheidung über das nach Bejahung der Entscheidungserheb-

lichkeit der Aktenvorlage ordnungsgemäß eingeleitete Verfahren nach § 99

Abs. 2 VwGO nicht entbehrlich.

Bei der Bewertung der Schutzwürdigkeit persönlicher Daten sind die vom Bei-

geladenen herangezogenen Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Ihr Gewicht

kann jedoch nicht generalisierend, sondern nur bezogen auf die konkreten Um-

stände des jeweiligen Falles bestimmt werden. Hiernach darf insbesondere der

Anlass der Observationsmaßnahmen nicht aus dem Blick geraten. Wenn - wie

hier - Anknüpfungspunkt eine enge familiäre Verbundenheit mit dem Gesuchten

ist, verbindet sich mit der bloßen Tatsache einer Observation ein anderer Er-

kenntnisgewinn als dann, wenn vermutet werden könnte, dass eine Kontaktauf-

nahme mit dem Gesuchten und dessen Unterstützung aus anderen Gründen,

etwa einer Solidarisierung wegen der Verfolgung einer gemeinsamen Sache,

erfolgt. Des Weiteren erschließt sich nicht, worin die besondere Schwere des

Eingriffs in das Persönlichkeitsrecht der Betroffenen liegen sollte. Die Observa-

tion beschränkte sich auf die Beobachtung der Betroffenen in ihrem Verhalten

in der Öffentlichkeit, während Erkenntnisse aus der vor allgemeinen Einblicken

geschützten Privatsphäre nicht gewonnen wurden. So enthält auch der Hinweis

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auf den Besuch eines öffentlichen Gottesdienstes keine besonders sensiblen

Daten über religiöse Überzeugungen. Dem Umstand, dass auch Minderjährige

von den Observationsmaßnahmen betroffen waren, kommt auch vor diesem

Hintergrund keine große Bedeutung zu; dies gilt nicht zuletzt deswegen, weil

mittlerweile mehr als 40 Jahre vergangen sind.

c) Zum anderen ist eine vollständige Schwärzung weder von Blatt 8 bis12 noch

von Blatt 23 gerechtfertigt. Bei Blatt 23 ist den - vom Beigeladenen nicht aus-

drücklich in Anspruch genommenen, aber gleichwohl ersichtlich gegebenen -

nachrichtendienstlichen Erfordernissen durch das Unkenntlichmachen etwa von

Aktenzeichen und Bearbeitervermerken Rechnung zu tragen. Entsprechendes

gilt hier, wie auch bei Blatt 8 bis 12, für personenbezogene Daten Dritter.

Neumann

Dr. Bumke

Brandt