Urteil des BVerwG, Az. 20 F 13.13

Ersuchende Behörde, Verfassungsschutz, Kopie, Ausschreibung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 13.13
VG 3 K 630/12
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 30. Juni 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann sowie
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und Dr. Kuhlmann
beschlossen:
Die Sperrerklärung des beigeladenen Bundesministeriums
des Innern vom 4. März 2014 ist rechtswidrig.
G r ü n d e :
I
Auf Ersuchen des bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz schrieb das
Bundespolizeipräsidium den Kläger im Juli 2011 auf der Grundlage von § 31
BPolG zur grenzpolizeilichen Beobachtung aus. Der Kläger war daraufhin bei
Auslandsreisen über den Flughafen München dort verstärkten Kontrollen der
Bundespolizeidirektion München ausgesetzt, welche die Ein- und Ausreise-
daten dem Landesamt für Verfassungsschutz übermittelte.
Der Kläger erhob im Ausgangsverfahren beim Verwaltungsgericht gegen das
Bundespolizeipräsidium Klage mit den Anträgen, festzustellen, dass die polizei-
lichen Fahndungs- und Beobachtungsmaßnahmen der Bundespolizei gegen ihn
aus Anlass seiner Flugreisen in den Jahren 2011 und 2012 auf dem Flughafen
München rechtswidrig waren, sowie dem beklagten Bundespolizeipräsidium zu
untersagen, die polizeilichen Fahndungs- und Beobachtungsmaßnahmen
gegen ihn fortzusetzen. Mit der Zustellung der Klage forderte das Verwaltungs-
gericht das beklagte Bundespolizeipräsidium auf, den Verwaltungsvorgang im
Original vorzulegen. Das beigeladene Bundesministerium des Innern verweiger-
te mit einer Sperrerklärung vom 31. Januar 2013 die Vorlage des Verwaltungs-
vorgangs im Original: Anlass für die grenzpolizeiliche Beobachtung des Klägers
und die entsprechenden Kontrollen sei das Ersuchen einer hierzu berechtigten
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Stelle gewesen, die geheimhaltungsbedürftig sei. Die Geheimhaltungsbedürf-
tigkeit beziehe sich ausschließlich auf den Urheber des Ersuchens. Es würden
deshalb alle Textpassagen nur geschwärzt vorgelegt, aus denen sich die ersu-
chende Behörde ergebe; nicht vorgelegt würden die Schreiben der ersuchen-
den Behörde, weil sich aus dem verwendeten Schrifttypus und dem Layout
Rückschlüsse auf die ersuchende Behörde ziehen ließen, eine Schwärzung
dieser Dokumente daher nicht ausreichend sei. Demgemäß legte das beklagte
Bundespolizeipräsidium dem Verwaltungsgericht eine in diesem Umfang un-
vollständige und teilweise geschwärzte Kopie des Vorgangs vor. Der Kläger
erhielt Akteneinsicht in die Kopie.
Der Kläger hat sodann gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO beantragt, gerichtlich
zu überprüfen, ob ein Grund für die Verweigerung der vollständigen und unge-
schwärzten Vorlage der Akten besteht. Das Verwaltungsgericht hat dem be-
klagten Bundespolizeipräsidium durch einen näher begründeten Beschluss vom
16. August 2013 aufgegeben, die geschwärzten und die dem Verwaltungsvor-
gang entnommenen Aktenteile vorzulegen, da deren Inhalt für die Entscheidung
über die Rechtmäßigkeit der Ausschreibung des Klägers zur grenzpolizeilichen
Beobachtung nach § 31 BPolG erheblich sei. Es hat gleichzeitig die Akten dem
Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts zur Entscheidung über den Antrag
des Klägers nach § 99 Abs. 2 VwGO vorgelegt.
Während des Zwischenverfahrens hat das beigeladene Bundesministerium des
Innern seine Sperrerklärung vom 31. Januar 2013 aufgehoben und durch eine
neue Sperrerklärung vom 4. März 2014 ersetzt: Welche berechtigte Stelle um
die grenzpolizeiliche Beobachtung des Klägers nachgesucht habe, sei jetzt
nicht mehr geheimhaltungsbedürftig. Geheimhaltungsbedürftig seien nunmehr
lediglich einzelne Informationen, die sich aus dem Ersuchen selbst ergäben und
die Rückschlüsse auf Art und Umfang der Ermittlungen zuließen. Das beklagte
Bundespolizeipräsidium hat die Blätter, die in dem ursprünglich als Kopie einge-
reichten Vorgang teilweise geschwärzt waren, erneut mit Schwärzungen ver-
sehen eingereicht. Während die ursprünglich geschwärzten Passagen, die Hin-
weise auf das Landesamt für Verfassungsschutz enthielten, nunmehr weithin
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ungeschwärzt sind, sind zahlreiche andere Passagen, die ursprünglich nicht
geschwärzt waren, nunmehr geschwärzt.
II
Der Antrag des Klägers, festzustellen, dass die Weigerung des beigeladenen
Bundesministeriums des Innern rechtswidrig ist, den Vorgang des Bundespoli-
zeipräsidiums betreffend die Ausschreibung des Klägers zur grenzpolizeilichen
Beobachtung vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, ist zulässig und be-
gründet.
1. Gegenstand dieses Antrags ist die Sperrerklärung des beigeladenen Bundes-
innenministeriums vom 4. März 2014. Mit dieser Sperrerklärung hat das beige-
ladene Bundesinnenministerium während des Zwischenverfahrens seine frühe-
re Sperrerklärung vom 31. Januar 2013 ausdrücklich aufgehoben und durch die
nunmehr abgegebene Sperrerklärung ersetzt. Allein diese unterliegt deshalb
der Überprüfung im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO, ohne dass der Kläger
sie ausdrücklich durch eine hierauf bezogene Erklärung in das Verfahren ein-
beziehen müsste. Sein Antrag ist darauf gerichtet, die Rechtswidrigkeit der
Verweigerung einer vollständigen und ungeschwärzten Vorlage der in Rede
stehenden Akten festzustellen. Inwieweit dieser Antrag begründet ist, ist an-
hand der jeweils abgegebenen Sperrerklärung zu prüfen.
Die Sperrerklärung vom 4. März 2014 erfasst nicht mehr die Seiten Bl. 15, 15R,
38, 38R, 50, 69, 69R und 82 des Vorgangs. Diese Teile des Vorgangs hatte das
beigeladene Bundesinnenministerium in seiner Sperrerklärung vom 31. Januar
2013 gänzlich von einer Vorlage ausgenommen. Die nunmehr abgegebene
Sperrerklärung bezieht sich auf diese Seiten überhaupt nicht mehr, ohne sie
allerdings in die jetzt vorgelegte Kopie des Vorgangs aufzunehmen. Sie sind
dem Verwaltungsgericht noch vorzulegen.
Der Fachsenat geht davon aus, dass sich die Sperrerklärung vom 4. März 2014
hingegen auf die Seiten Bl. 6, 6R und 7 des Vorgangs des Bundespolizeipräsi-
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diums beziehen soll. Auch diese Seiten hat das Bundesinnenministerium in sei-
ner ursprünglichen Sperrerklärung einer Vorlage gänzlich entzogen, hat sie jetzt
jedoch als Kopie mit den anderen kopiert eingereichten Seiten teilgeschwärzt
vorgelegt, ohne sie aber in der Sperrerklärung in die Auflistung der Seiten auf-
zunehmen, die (jetzt) nur mit Schwärzungen zugänglich gemacht werden sol-
len. Jedoch wird in der Begründung der Sperrerklärung vom 4. März 2014 an-
gegeben, geheimhaltungsbedürftig sei nicht mehr die Behörde, die um die Aus-
schreibung des Klägers zur grenzpolizeilichen Beobachtung ersucht habe, son-
dern geheimhaltungsbedürftig seien nunmehr lediglich einzelne Informationen,
die sich aus dem Ersuchen selbst ergäben. Bei den jetzt teilgeschwärzt vorge-
legten Seiten Bl. 6, 6R und 7 des Vorgangs handelt es sich um das Ersuchen
des Landesamts für Verfassungsschutz. Das lässt den Schluss zu, dass die
Sperrerklärung vom 4. März 2014 sich auch auf diese nicht ausdrücklich aufge-
listeten Seiten beziehen soll.
2. Der Antrag ist zulässig.
Der Antrag eines Verfahrensbeteiligten gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf
Entscheidung des Fachsenats im selbständigen Zwischenverfahren, ob die
Verweigerung der Vorlage der in Rede stehenden Unterlagen rechtmäßig ist,
setzt voraus, dass das Gericht der Hauptsache deren Entscheidungserheblich-
keit bejaht hat. Es reicht regelmäßig nicht aus, wenn das Verwaltungsgericht
die Akten lediglich formularmäßig - ohne dokumentierte rechtliche Erwägungen
- mit der Eingangsverfügung angefordert hat. Das Gericht der Hauptsache hat
vielmehr in der Regel zur ordnungsgemäßen Verlautbarung der Entschei-
dungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen einen förmlichen Beweisbe-
schluss zu erlassen. Je nach Fallkonstellation darf es sich dabei allerdings nicht
in formelhafter Weise allein auf die Angabe des Beweisthemas und der als ent-
scheidungserheblich erachteten Aktenteile (Beweismittel) beschränken, son-
dern muss in den Gründen des Beschlusses zur Entscheidungserheblichkeit im
konkreten Fall - sei es mit Blick auf die Zulässigkeit des Rechtsschutzbegeh-
rens, sei es unter Darlegung der materiell-rechtlichen Voraussetzungen des
geltend gemachten Anspruchs - Stellung nehmen (stRspr, vgl. hier Beschluss
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vom 24. November 2003 - BVerwG 20 F 13.03 - BVerwGE 119, 229 <230 f.> =
Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 36 S. 27).
Zwar hat das Verwaltungsgericht hier den Verwaltungsvorgang des Bundes-
polizeipräsidiums zunächst nur formularmäßig angefordert und die Entschei-
dungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen - für den Fachsenat nachvoll-
ziehbar - erst in einem Beschluss näher dargelegt, mit dem es dem beklagten
Bundespolizeipräsidium die Vorlage nochmals aufgegeben hat, nachdem das
beigeladene Bundesinnenministerium seine Sperrerklärung bereits abgegeben
und der Kläger seinen Antrag auf Entscheidung des Fachsenats gestellt hatte.
Es reicht jedoch aus, wenn das Gericht der Hauptsache die Entscheidungser-
heblichkeit der zurückgehaltenen Akten noch in diesem Stadium des Verfah-
rens verlautbart, weil der Fachsenat auch dann feststellen kann, dass es seiner
Entscheidung im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO wegen der Entscheidungs-
erheblichkeit der zurückgehaltenen Akten bedarf (vgl. zu einer ähnlichen Fall-
gestaltung Beschluss vom 21. Januar 2014 - BVerwG 20 F 1.13 - juris Rn. 15;
vgl. auch Beschluss vom 8. März 2010 - BVerwG 20 F 11.09 - Buchholz 310
§ 99 VwGO Nr. 56 Rn. 7). Im Übrigen ist Gegenstand dieses Verfahrens (nur)
die Sperrerklärung vom 4. März 2014, die in Kenntnis des Beschlusses vom
16. August 2013 ergangen ist.
3. Der Antrag ist begründet. Die Sperrerklärung des beigeladenen Bundesin-
nenministeriums vom 4. März 2014 ist rechtswidrig.
a) Der Fachsenat kann offenlassen, ob die Sperrerklärung den formellen Anfor-
derungen an eine solche Erklärung genügt.
Bereits die Sperrerklärung muss hinreichend deutlich erkennen lassen, dass die
in Anspruch genommenen Weigerungsgründe vorliegen. Insoweit muss die
oberste Aufsichtsbehörde die Akten aufbereiten und je nach Inhalt der Schrift-
stücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Die Sper-
rerklärung muss grundsätzlich eine präzisierende Umschreibung der Unterlagen
enthalten. Die Verweigerung der Vorlage von Akten in einem gerichtlichen Ver-
fahren erfordert, zumal bei umfangreicheren Unterlagen, eine konkrete Zuord-
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nung des Geheimhaltungsgrundes zu den jeweiligen Aktenbestandteilen. Erst
dann ist eine effektive gerichtliche Überprüfung durch den Fachsenat möglich
(Beschluss vom 27. August 2012 - BVerwG 20 F 3.12 - juris Rn. 11).
Das beigeladene Bundesinnenministerium hat lediglich aufgelistet, welche Sei-
ten nur teilweise geschwärzt vorgelegt werden und im Übrigen vermengt mit der
zusätzlich erforderlichen Ermessensentscheidung pauschal Geheimhaltungs-
gründe benannt, ohne sie konkret näher beschriebenen Textpassagen zuzu-
ordnen.
b) Die Sperrerklärung ist jedenfalls ihrem Inhalt nach rechtswidrig. Der Fachse-
nat kann nicht feststellen, dass mit ihr bezogen auf die geschwärzten Textpas-
sagen Gründe vorliegen, welche die Weigerung rechtfertigen, die betroffenen
Seiten ungeschwärzt vorzulegen.
Die oberste Aufsichtsbehörde kann nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Vorlage
von Urkunden oder Akten, die Übermittlung elektronischer Dokumente oder die
Erteilung von Auskünften verweigern, wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts
dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn
die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten
werden müssen.
Ein Nachteil für das Wohl des Bundes oder eines Landes im Sinne von § 99
Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO ist unter anderem dann gegeben, wenn und soweit
die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Si-
cherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden
erschweren würde (vgl. beispielsweise Beschluss vom 18. Februar 2014
- BVerwG 20 F 10.13 - juris Rn. 5). Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Si-
cherheitsbehörden kann erschwert werden, wenn sich aus einer vollständigen
Offenlegung von Unterlagen vor allem im Rahmen einer umfangreichen Zu-
sammenschau Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicher-
heitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Er-
mittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit
anderen Stellen ableiten lassen (vgl. beispielsweise Beschluss vom 4. März
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2010 - BVerwG 20 F 3.09 - juris Rn. 6). Zu solchen Rückschlüssen grundsätz-
lich geeignet sind beispielsweise Vorgangsvorblätter, Aktenzeichen, Organisa-
tionskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf
Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querver-
weise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen (vgl. beispielsweise Be-
schluss vom 21. Januar 2014 a.a.O. Rn. 19).
Die Sperrerklärung vom 4. März 2014 macht zwar bezogen auf die geschwärzt
vorgelegten Textpassagen ein Interesse an der Geheimhaltung des Inhalts die-
ser Passagen geltend, die sich derartigen Gründen zuordnen lassen könnten.
Insoweit ist jedoch ein Geheimhaltungsbedürfnis weithin nicht (mehr) erkenn-
bar. Die Textpassagen, die aufgrund der Sperrerklärung vom 4. März 2014 ge-
schwärzt wurden, sind dem Kläger zum weit überwiegenden Teil bekannt. Sie
sind aufgrund der zunächst abgegebenen Sperrerklärung vom 31. Januar 2013
ungeschwärzt dem Kläger und dem Verwaltungsgericht mit dem kopierten Vor-
gang zugänglich gemacht worden und sind dort weiter zugänglich. Die aufgrund
der früheren Sperrerklärung in dem kopierten Vorgang geschwärzten Passagen
sind aufgrund der jetzt abgegebenen Sperrerklärung in den nunmehr vorgeleg-
ten kopierten Seiten weithin nicht geschwärzt. Werden diese beiden, dem Klä-
ger und dem Verwaltungsgericht zugänglichen, Kopien des Vorgangs neben
einander gelegt, steht der Vorgang nahezu komplett offen zur Verfügung. Aus-
genommen, weil in beiden kopierten Vorgängen geschwärzt, sind im Wesentli-
chen nur Aktenzeichen, sei es der Bundespolizeidirektion, sei es des Landes-
amtes für Verfassungsschutz, Bestandteile der Email-Adresse des Landesam-
tes für Verfassungsschutz, die offensichtlich auf die dort zuständige Organisa-
tionseinheit hinweisen, aber auch die Anschrift des Landesamtes für Verfas-
sungsschutz und dessen Postfach, die schon deshalb nicht geheimhaltungsbe-
dürftig sind, weil das Landesamt für Verfassungsschutz sie auf seiner Internet-
seite veröffentlicht hat.
Die Sperrerklärung ist insgesamt rechtswidrig. Dort ist die Geheimhaltungsbe-
dürftigkeit pauschal, nicht aber gezielt für einzelne Schwärzungen begründet.
Diese pauschal gegebene Begründung trägt nicht für die geringen Reste des
Vorgangs, die auch bei einer Zusammenschau bisher nicht offengelegt sind und
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deren Offenlegung daher allenfalls noch verweigert werden kann. Insoweit ist
zweifelhaft, ob angesichts des bereits bekannten Inhalts des Vorgangs selbst
bei einer Gesamtschau die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbe-
hörden gefährdet würde, wenn auch sie noch bekannt würden. Das gilt auch für
das jetzt erstmals teilgeschwärzt vorgelegte Ersuchen des Landesamtes für
Verfassungsschutz. Insoweit ist nicht auszuschließen, dass sich der Inhalt der
dort geschwärzten Passagen aus den früher offengelegten Teilen des Vorgangs
erschließt, weil sich das Ersuchen um Ausschreibung inhaltlich in den eigenen
Bearbeitungsbögen des Bundespolizeipräsidiums widerspiegelt.
4. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem
Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht (vgl. dazu Beschluss vom
16. Dezember 2010 – BVerwG 20 F 15.10 – Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 62
Rn. 11). Eine Streitwertfestsetzung ist ebenfalls entbehrlich, da Gerichtsgebüh-
ren mangels Gebührentatbestand im Verfahren vor dem Fachsenat nicht anfal-
len.
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