Urteil des BVerwG vom 07.08.2013
Hauptsache, Zusammenarbeit, Daten, Eigenschaft
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 13.12
VG 1 K 199.12
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 7. August 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt
beschlossen:
Der Antrag des Klägers wird abgelehnt.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist Journalist. Im Verfahren der Hauptsache begehrt er, gestützt auf
§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 8 des Bundesarchivgesetzes (BArchG), Zu-
gang zu den im Schluss- und Widerspruchsbescheid des Bundeskanzleramts
vom 16. April 2012 unter IV. aufgeführten Unterlagen im Zusammenhang mit
den Anschlägen und der Entführung der Lufthansa-Maschine „Landshut“ im
Herbst 1977.
Mit Verfügung des Berichterstatters forderte das Gericht der Hauptsache die
Beklagte auf, die im Bescheid vom 16. April 2012 unter IV. aufgeführten Unter-
lagen vorzulegen. Daraufhin gab das Bundeskanzleramt in seiner Eigenschaft
als oberste Aufsichtsbehörde unter dem 21. September 2012 eine Sperrerklä-
rung für die unter IV. Nr. 1 - 7 und Nr. 10 aufgeführten Unterlagen ab und führte
zur Begründung aus, eine Offenlegung würde dem Wohl des Bundes Nachteile
bereiten. Darüber hinaus seien bestimmte Unterlagen ihrem Wesen nach ge-
heim zu halten, weil sie personenbezogene Daten enthielten.
Mit Beschluss vom 8. November 2012 hat das Gericht der Hauptsache unter
Bezugnahme auf den Antrag des Klägers vom 31. Oktober 2012 die Sache dem
Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts zur Entscheidung vorgelegt. In der
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Begründung des Beschlusses wird darauf hingewiesen, dass es eines förmli-
chen Beweisbeschlusses nicht bedurft habe, weil die Entscheidung von der al-
lein anhand des Inhalts der umstrittenen Akten zu beantwortenden Frage ab-
hänge, ob die Dokumente, wie vom Bundeskanzleramt geltend gemacht, ge-
heimhaltungsbedürftig im Sinne des Bundesarchivgesetzes seien.
II
Der Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen,
hat keinen Erfolg. Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
1. Der Antrag des Klägers gemäß § 99 Abs. 2 VwGO ist zulässig. Der Fachse-
nat kann über den Antrag in der Sache entscheiden. Dem steht nicht entgegen,
dass das Gericht der Hauptsache vor Abgabe der Sperrerklärung auf eine förm-
liche Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit verzichtet und lediglich
- unter Hinweis auf die Entbehrlichkeit eines Beweisbeschlusses - einen Vorla-
gebeschluss an das Bundesverwaltungsgericht in seiner Eigenschaft als Fach-
senat im Sinne des § 189 VwGO gefasst hat.
Ein - grundsätzlich erforderlicher - Beweisbeschluss oder eine vergleichbare
förmliche Äußerung des Hauptsachegerichts zur Klärung der Entscheidungser-
heblichkeit des Akteninhalts ist ausnahmsweise entbehrlich, wenn die zurück-
gehaltenen Unterlagen zweifelsfrei rechtserheblich sind. Das ist immer dann der
Fall, wenn die Pflicht zur Vorlage der Behördenakten bereits Streitgegenstand
des Verfahrens zur Hauptsache ist und die dortige Entscheidung von der allein
anhand des Inhalts der umstrittenen Akten zu beantwortenden Frage abhängt,
ob die Akten, wie von der Behörde geltend gemacht, geheimhaltungsbedürftig
sind (vgl. Beschluss vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 - BVerwGE 136,
345 Rn. 4 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58).
So liegt es hier. Der Kläger macht einen Anspruch auf Nutzung von Archivgut
des Bundes nach § 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 8 BArchG geltend. Ob die
von der Beklagten im Hauptsacheverfahren angeführten Gründe diesem An-
spruch mit Erfolg entgegengehalten werden können, ist für das Gericht der
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Hauptsache nur in Kenntnis des Akteninhalts feststellbar. Dies gilt für den von
der Beklagten angeführten absoluten Versagungsgrund einer Gefährdung des
Wohls der Bundesrepublik Deutschland durch eine Benutzung des Archivguts
(§ 5 Abs. 6 Nr. 1 BArchG) sowohl soweit geltend gemacht wird, es handele sich
um ausländische Verschlusssachen, als auch soweit auf Informantenschutz
verwiesen wird. Ohne Kenntnis vom Inhalt der Unterlagen kann das Gericht der
Hauptsache nicht überprüfen, ob diese Begründung trägt.
2. Der Antrag ist unbegründet. Die Weigerung der Beklagten, dem Gericht der
Hauptsache die angeforderten Unterlagen vorzulegen, ist rechtmäßig.
Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder
Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden
des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder
eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge
nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen,
kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder
Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
2.1 Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem
Wohl des Bundes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des
Gemeinwohls (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 -
BVerfGE 101, 106 <127 f.>; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2002
- BVerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 <348>), das eine Verweigerung der
Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann. Nachteile für das
Wohl des Bundes fordern gewichtige Gründe und setzen Beeinträchtigungen
wesentlicher Bundesinteressen voraus. Dazu zählen namentlich Gefährdungen
des Bestandes oder der Funktionsfähigkeit des Bundes sowie Bedrohungen der
äußeren oder inneren Sicherheit. Es gilt auch hier ein strenger Maßstab (Be-
schluss vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO
Nr. 64 Rn. 19 m.w.N.). Ein Nachteil in diesem Sinne ist nach der ständigen
Rechtsprechung des Senats insbesondere dann gegeben, wenn und soweit die
Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicher-
heitsbehörden einschließlich ihrer Zusammenarbeit mit anderen Behörden er-
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schweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde
(vgl. nur Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8
und vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F 43.07 - juris Rn. 10).
Handelt es sich - wie hier - um Informationen, die deutschen Sicherheitsbehör-
den aufgrund internationaler Zusammenarbeit von ausländischen Sicherheits-
behörden zur Verfügung gestellt worden sind, ist zu berücksichtigen, dass ein
Nachteil für das Wohl des Bundes auch gegeben sein kann, wenn und soweit
mit der Bekanntgabe des Akteninhalts eine Beeinträchtigung der auswärtigen
Beziehungen des Bundes verbunden wäre (Beschlüsse vom 19. April 2010
a.a.O. Rn. 10, vom 23. November 2011 - BVerwG 20 F 22.10 - juris Rn. 15,
vom 10. Januar 2012 - BVerwG 20 F 1.11 - juris Rn. 12 und vom 14. Juni 2012
- BVerwG 20 F 10.11 - juris Rn. 10). Bezweckt wird damit zum einen der Schutz
der auswärtigen Belange der Bundesrepublik; zum anderen sollen die Bezie-
hungen zu anderen Staaten von Belastungen verschont und insbesondere das
diplomatische Vertrauensverhältnis gewahrt bleiben (Urteil vom 29. Oktober
2009 - BVerwG 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 14). Ob hiernach die
Geheimhaltung der Unterlagen geboten ist, unterliegt gerade im Hinblick auf
mögliche außenpolitische Folgen einer Beurteilungs- und Einschätzungspräro-
gative der Bundesregierung. Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen
räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemes-
senen Gestaltungsspielraum ein (BVerfG, Urteil vom 7. Mai 2008 - 2 BvE 1/03 -
BVerfGE 121, 135 <158>). Demgemäß ist auch die Prognose, ob eine Offenba-
rung bestimmter Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehun-
gen erwarten lässt, verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar (vgl.
Urteil vom 29. Oktober 2009 a.a.O. Rn. 20). Das gilt auch im Zwischenverfah-
ren vor dem Fachsenat im Sinne des § 189 VwGO.
Nach diesen Maßstäben hat das Bundeskanzleramt in der Sperrerklärung kon-
kret befürchtete Nachteile für die auswärtigen Beziehungen unter Wahrung des
in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt. Die
Einschätzung, dass es ungeachtet des Umstands, dass die Ereignisse fast
35 Jahre zurückliegen, zu nachhaltigen negativen Auswirkungen bei der künfti-
gen Zusammenarbeit mit amerikanischen Sicherheitsbehörden kommen werde,
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wenn die Unterlagen offengelegt würden, erscheint weder offensichtlich fehler-
haft noch in sich widersprüchlich. In die Prognose durfte auch der Umstand ein-
gestellt werden, dass (bislang) keine Freigabeerklärungen der amerikanischen
Sicherheitsbehörden vorliegen. Damit macht das Bundeskanzleramt nicht etwa
geltend, dass die Unterlagen allein wegen ihres Wesens geheimhaltungsbedürf-
tig seien (vgl. dazu Beschluss vom 19. April 2010 a.a.O. Rn. 21). Das Fehlen
einer Freigabeerklärung wird lediglich vor dem Hintergrund der internationalen
Gepflogenheiten als Indiz bei der Prognose gewertet, dass eine Verletzung der
zugesagten Vertraulichkeit zu nachhaltigen Störungen führen und die gute Zu-
sammenarbeit mit den Vereinigten Staaten gefährden könnte.
2.2 Der für die Unterlagen Nr. 4 und Nr. 10 darüber hinaus und ergänzend gel-
tend gemachte Informantenschutz stellt ebenfalls einen Geheimhaltungsgrund
im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO dar. Personenbezogene Daten sind
grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig. Geschützt sind nicht
nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person
führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhal-
tungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlau-
ben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interes-
se an einer Geheimhaltung besteht. Neben das grundrechtlich abgesicherte
Interesse des Betroffenen, seine persönlichen Daten geheim zu halten, tritt im
Falle des Informantenschutzes das öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der
behördlichen Aufgaben sicherzustellen. Sind Behörden - wie dies namentlich
auf den Bundesnachrichtendienst zutrifft - bei der Erfüllung ihrer öffentlichen
Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen, dürfen sie zum Schutz des Infor-
manten dessen Identität geheim halten (Urteil vom 27. Februar 2003
- BVerwG 2 C 10.02 - BVerwGE 118, 10 <14> = Buchholz 237.7 § 85 NWLBG
Nr. 9 S. 3 f.).
2.3 Die Durchsicht der im Original vorgelegten Unterlagen belegt die in der
Sperrerklärung dargelegten Geheimhaltungsgründe. Auf der Grundlage der in
der Sperrerklärung geleisteten Zuordnung der Geheimhaltungsgründe kann
festgestellt werden, dass nur solche Unterlagen zurückgehalten werden, die
geheimhaltungsbedürftig sind.
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3. Das Bundeskanzleramt hat in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehör-
de im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch das ihm eingeräumte Ermes-
sen erkannt. Es hat, wie in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorgesehen, eine auf den
laufenden Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden
Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung über
die Vorlage getroffen und nicht lediglich Bezug auf das Vorliegen der tatbe-
standlichen Voraussetzungen der Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO genommen. Insbesondere hat es sich - wenn auch nur sehr knapp - mit
der Frage der Teilschwärzung befasst. Soweit der Geheimhaltungsgrund des
Informantenschutzes greift, bestätigt die Durchsicht, dass Teilschwärzungen
nicht in Betracht kommen, weil dies zu einem letztlich inhaltsleeren und nichts-
sagenden Restbestand führen würde. Aber auch hinsichtlich der Unterlagen der
amerikanischen Sicherheitsbehörden ist es nicht zu beanstanden, dass das
Bundeskanzleramt die Möglichkeit der Teilschwärzung verneint hat. Denn es
hat erkennbar eine ermessensgeleitete Gewichtung vorgenommen und sich
bemüht, dem Informationsinteresse des Klägers durch möglichst präzise Um-
schreibung des Inhalts der Dokumente Rechnung zu tragen. Dass das Bundes-
kanzleramt den Interessen der Bundesrepublik an einer reibungslosen Zusam-
menarbeit mit den amerikanischen Sicherheitsbehörden einen höheren Stel-
lenwert eingeräumt hat, ist nicht zu beanstanden.
4. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem
Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht (vgl. dazu Beschluss vom 16. Dezem-
ber 2010 - BVerwG 20 F 15.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 62 Rn. 11). Eine
Streitwertfestsetzung ist ebenfalls entbehrlich, da Gerichtsgebühren mangels
Gebührentatbestand im Verfahren vor dem Fachsenat nicht anfallen.
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