Urteil des BVerwG vom 28.11.2013

Daten, Unternehmen, Verweigerung, Geheimhaltung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 11.12

VGH 27 F 1354/11

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts

am 28. November 2013

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister und Brandt

beschlossen:

Auf die Beschwerden der Klägerin, der Beklagten und des

Beigeladenen wird der Beschluss des Hessischen Verwal-

tungsgerichtshofs vom 14. August 2012 geändert und der

Entscheidungsausspruch wie folgt neu gefasst:

Die Sperrerklärung des Beigeladenen vom 24. Mai

2011 ist rechtswidrig, soweit sie sich auf die folgenden

Unterlagen bezieht:

Bd. 1

Bl. 1-2, 5-7, 9-11, 21-22, 23-25, 31, 32-34, 39, 40-42,

45, 46-48,

Bd. 2

Bl. 381, 382, 414, 418, 420, 427, 430, 431, 432-433,

434, 436, 438, 440-441, 442, 444-445, 450, 451, 453,

455, 457, 460, 461, 466-467, 470, 486, 488-490, 507,

537-538, 555-565, 631, 696, 701,

Bd. 3

Bl. 712, 713-752, 753-755, 757-758, 760-762, 765-766,

769-771, 775-776, 780-782, 784-785, 787-789, 791-

792, 794, 795-797, 799-800, 802, 803-805, 807-808,

810, 811-813, 815-816, 818-820, 825-826, 831-833,

835-836, 838-840, 844-848, 855-859, 861-865, 867-

871, 873-877, 879-882, 884-886, 888-892, 894-895,

896-897, 907-909, 911-912, 913, 914-916, 918-919,

920, 921-923, 925-929, 931-936, 938-942, 945-946,

949, 953-955, 958-963, 965-969, 977-981, 985-986,

988-994, 998-999, 1003-1013, 1102-1104, 1106, 1107-

1111,

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Bd. 4

Bl. 1112, 1113-1114, 1115-1117, 1118, 1119, 1121,

1122-1163.

Im Übrigen wird der Antrag der Klägerin abgelehnt.

Die weitergehenden Beschwerden der Klägerin, der Be-

klagten und des Beigeladenen werden im Übrigen zurück-

gewiesen.

Die Beteiligten tragen je ein Drittel der Gerichtskosten. Die

Beklagte und der Beigeladene tragen je ein Viertel der

außergerichtlichen Kosten der Klägerin. Die Klägerin trägt

je ein Drittel der außergerichtlichen Kosten der Beklagten

und des Beigeladenen. Im Übrigen tragen die Beteiligten

ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

G r ü n d e :

Die Klägerin, ein Wertpapierhandelsunternehmen, begehrt mit dem diesem Zwi-

schenverfahren zugrunde liegenden Verfahren auf der Grundlage des Informa-

tionsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) Einsicht in Unterlagen der beklagten

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die im Zusammenhang mit

dem Börsenhandel mit Aktien der ResProp Immobilien AG in der Zeit von Au-

gust 2008 bis November 2008 stehen. Die Beklagte ist einem Verdacht auf

Marktmanipulationen nachgegangen, der sich auch gegen die Klägerin und mit

ihr verbundene Personen richtete.

Mit Beschluss vom 12. April 2011 forderte das Verwaltungsgericht die Beklagte

auf, im Einzelnen genannte Unterlagen vorzulegen. Der Informationszugangs-

anspruch sei weder nach § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG noch nach § 3 Nr. 7 IFG aus-

geschlossen. Entscheidungserheblich komme es darauf an, ob sich die Beklag-

te zu Recht auf den Weigerungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 8 Abs. 1

WpHG berufen könne.

Daraufhin gab der Beigeladene als oberste Aufsichtsbehörde unter dem 24. Mai

2011 eine Sperrerklärung bezüglich der angeforderten Unterlagen ab. Diese

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seien sowohl nach einem Gesetz, nämlich der fachgesetzlichen Verschwiegen-

heitspflicht nach § 8 WpHG, als auch dem Wesen nach geheimhaltungsbedürf-

tig. Die Verschwiegenheitspflicht nach § 8 WpHG erfasse Betriebs- und Ge-

schäftsgeheimnisse sowie personenbezogene Daten. Die Geheimhaltungsbe-

dürftigkeit dem Wesen nach folge aus dem Schutz der Informationen, die der

Beklagten von der Handelsüberwachungsstelle der Börse bzw. dritten Personen

übermittelt worden seien. In § 3 Nr. 7 IFG komme die gesetzliche Wertung zum

Ausdruck, dass es Behörden grundsätzlich erlaubt sein müsse, ihre Informan-

ten und deren vertrauliche Auskünfte zu schützen. Die Ermessensentscheidung

führe bei Abwägung der betroffenen Interessen zur Sperrung der Akten. Hierfür

sprächen insbesondere grundrechtlich - bei natürlichen Personen durch das

Recht auf informationelle Selbstbestimmung und bei unternehmensbezogenen

Informationen durch Art. 12 und 14 GG - geschützte Geheimhaltungsbelange.

Zu berücksichtigen sei des Weiteren auch ein öffentliches Geheimhaltungsinte-

resse zur Erhaltung der erforderlichen Kooperationsbereitschaft der beaufsich-

tigten Unternehmen. Dem gegenläufigen Interesse an der Wahrheitsfindung

werde im Zwischenverfahren, wenn sich die Prüfungsgegenstände mit dem des

Hauptsacheverfahrens wie hier überschnitten, jedenfalls teilweise genügt.

Mit Beschluss vom 14. August 2012 hat der Fachsenat des Verwaltungsge-

richtshofs den Antrag der Klägerin im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO inso-

weit abgelehnt, als er festgestellt hat, dass die Verweigerung der Vorlage im

Einzelnen bezeichneter Unterlagen, die schützenswerte Daten Dritter oder

schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthielten, rechtmäßig ist.

In Bezug auf weitere Unterlagen sei die Verweigerung der Nennung schutzwür-

diger Daten Dritter und/oder Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse rechtmäßig;

sie sei durch Schwärzung zu gewährleisten. Im Übrigen hat er festgestellt, dass

die Verweigerung der Vorlage der begehrten Unterlagen rechtswidrig ist. Zur

Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Ohne Hinzutreten besonderer

Gegebenheiten seien die Namen von Mitarbeitern der Beklagten, sonstiger Be-

hördenmitarbeiter sowie von Mitarbeitern der Verfahrensbeteiligten keine schüt-

zenswerten Daten Dritter. Schützenswert seien jedoch Daten, die Informationen

enthielten, die über die Tatsache der Beschäftigung in den genannten Einrich-

tungen hinausgingen. Bei den Daten der Geldinstitute, die der Handelsüberwa-

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chungsstelle und der Beklagten Auskunft erteilten, handele es sich nicht um

schützenswerte Daten Dritter; insbesondere unterfielen diese nicht der Rege-

lung des „Informantenschutzes“. Die betroffenen Geldinstitute seien gemäß

§§ 7, 3 BörsG zur Auskunft verpflichtet. Das dem Beigeladenen eingeräumte

Ermessen sei hinsichtlich der Geheimhaltung der im Entscheidungsausspruch

als schützenswert bezeichneten Daten zugunsten einer Geheimhaltung recht-

lich vorgezeichnet, so dass es auf die Ermessenserwägungen nicht entschei-

dend ankomme.

Die zulässigen Beschwerden der Beteiligten sind jeweils zum Teil begründet.

Soweit der Verwaltungsgerichtshof auf den zulässigen Antrag nach § 99 Abs. 2

VwGO im weit überwiegenden Teil der von der Sperrerklärung erfassten Unter-

lagen nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geheimhaltungsbedürftige Inhalte festge-

stellt hat, ist das in der Sache nicht zu beanstanden. Dabei hat er die Reichwei-

te der geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der beaufsichtigten

Finanzinstitute zutreffend bestimmt; deren Interesse an einer weitergehenden

Geheimhaltung ist auch nicht aufgrund anderer Überlegungen zu entsprechen.

Bei den geschützten persönlichen Daten Dritter hat der Verwaltungsgerichtshof

allerdings einen zu engen Maßstab angelegt. Aus der Feststellung des Vorlie-

gens von geheimhaltungsbedürftigen Inhalten hat der Verwaltungsgerichtshof

nicht immer die treffenden Folgerungen gezogen.

1. Der Verwaltungsgerichtshof ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung

des Senats zutreffend davon ausgegangen, dass die Weigerung, die angefor-

derten Unterlagen vorzulegen, nicht auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO i.V.m.

§ 8 Abs. 1 WpHG gestützt werden kann (stRspr, Beschlüsse vom 23. Juni 2011

- BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 10 ff. und zuletzt

vom 19. Juni 2013 - BVerwG 20 F 10.12 - juris Rn. 8 m.w.N.). Schutzwürdigen

Belangen Betroffener ist vielmehr im Rahmen des Weigerungsgrundes der we-

sensmäßigen Geheimhaltungsbedürftigkeit (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO)

Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR

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2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <241>), den die Sperrerklärung ebenfalls in

Anspruch nimmt. Er erstreckt sich insbesondere auf - grundrechtlich geschütz-

te - Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und personenbezogene Daten Dritter

(stRspr, vgl. etwa Beschluss vom 12. April 2013 - BVerwG 20 F 6.12 - juris

Rn. 9).

a) Zu den nach Art. 12 und Art. 14 GG geschützten Betriebs- und Geschäftsge-

heimnissen zählen alle auf ein Unternehmen bezogene Tatsachen, Umstände

und Vorgänge, die nicht offenkundig sind. Neben dem Mangel an Offenkundig-

keit der zugrunde liegenden Informationen setzt ein Betriebs- oder Geschäfts-

geheimnis ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbrei-

tung voraus. Ein solches Interesse besteht, wenn die Offenlegung der Informa-

tionen geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den

Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des

Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Geschäftsgeheimnisse zielen auf

den Schutz kaufmännischen Wissens; sie betreffen alle Konditionen, durch wel-

che die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens maßgeblich bestimmt

werden können. Dazu gehören u.a. Umsätze, Ertragslage, Geschäftsbücher,

Kundenlisten, Marktstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdigkeit und Kalkula-

tionsunterlagen (Beschluss vom 8. Februar 2011 - BVerwG 20 F 14.10 - juris

Rn. 16 f. m.w.N.).

Die Tatsache, dass ein Unternehmen seinen gesetzlichen Auskunftspflichten

nach §§ 7, 3 BörsG nachkommt, hat in diesem Sinne keine Wettbewerbsrele-

vanz. Denn alle Konkurrenten sind in gleicher Weise diesen rechtlichen Rah-

menbedingungen unterworfen. Eine eventuell vorhandene Erwartung in Ge-

schäftskreisen, dass die Finanzinstitute sich der gesetzlich geforderten Zu-

sammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden verweigern, ist rechtlich unbeachtlich.

b) Auf den als wesensmäßigen Geheimhaltungsgrund anerkannten Grundsatz

des Informantenschutzes (siehe Beschluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 20 F

11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 10 f.) beruft sich die Sperrerklärung zu Unrecht.

Abgesehen davon, dass der Informantenschutz nur der Verstärkung des Schut-

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zes personenbezogener Daten dient, bezieht er sich allein auf freiwillige Anga-

ben, nicht jedoch auf die Erfüllung gesetzlicher Auskunftspflichten.

Das von der Beklagten angeführte „Vertrauen in die Integrität der Aufsichtspra-

xis“ ist - wie oben dargelegt - hinsichtlich des Inhalts der übermittelten Informa-

tionen nach Maßgabe des Schutzes personenbezogener Daten und der Be-

triebs- und Geschäftsgeheimnisse gewährleistet.

c) Zu beanstanden ist hingegen, dass der Verwaltungsgerichtshof bei der Prü-

fung der Unterlagen den personenbezogenen Daten von Mitarbeitern bei Be-

hörden und bei der Aufsicht der Beklagten unterliegenden Unternehmen den

Schutz versagt, soweit es um die Tatsache des Beschäftigungsverhältnisses

geht.

Personenbezogene Angaben wie Name, Funktionsbezeichnungen, Telefon-

nummer und sonstige Angaben zu Telekommunikationsverbindungen werden

vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2

Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst. Daran ändert nichts, dass Behördenmit-

arbeiter in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Ei-

genschaft als Amtswalter tätig werden. Denn auch insoweit bleiben sie Träger

von Grundrechten.

Allerdings kann es an der Schutzwürdigkeit solcher Angaben fehlen, wenn etwa

die Daten schon anderweitig öffentlich bekannt sind, was insbesondere bei den

Namen von in herausgehobener Stellung Beschäftigten in Betracht kommt, oder

wenn die Daten in allgemein zugänglichen Quellen - wie etwa in öffentlichen

Registern oder in der Presse - erwähnt wurden oder - wie Informationsmaterial

und werbende Prospekte von Unternehmen - anderweitig an eine breite Öffent-

lichkeit gerichtet waren. Indessen bleibt gegebenenfalls zu prüfen, ob sich ge-

rade aus dem Zusammenhang, in den die betreffenden Daten in den vorzule-

genden Akten gestellt sind, Hinweise auf eine gleichwohl vorhandene Schutz-

würdigkeit ergeben (vgl. Beschlüsse vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 -

BVerwGE 136, 345 Rn. 22 und vom 19. Juni 2013 a.a.O. Rn. 11).

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Die Schutz- und Geheimhaltungsbedürftigkeit schutzwürdiger Angaben be-

stimmt sich nach einer Abwägung mit den entgegenstehenden Informationsinte-

ressen. Dabei ist insbesondere der Bezug der am Gerichtsverfahren Beteiligten

zu dem betreffenden Aktenbestand von Bedeutung. Beziehen sich die Akten

auf ein die Rechte und Interessen des Beteiligten betreffendes Verwaltungsver-

fahren und wird hierüber im gerichtlichen Verfahren gestritten, so besteht ein

besonders gewichtiges Interesse, dass die Akten im Verwaltungsprozess im

Original und ohne Schwärzung von Namen vorgelegt werden. Ausnahmen be-

dürfen einer besonderen Rechtfertigung.

Diese spezifische Nähe zu den in den Verwaltungsakten dokumentierten Vor-

gängen fehlt demgegenüber im Allgemeinen bei den voraussetzungslosen In-

formationszugangsansprüchen, auf die die Klägerin ihr Klagebegehren allein

stützt. Demnach streitet hier die Vermutung für ein überwiegendes Geheimhal-

tungsinteresse hinsichtlich der personenbezogenen Daten der Behördenmit-

arbeiter und umso mehr hinsichtlich der Mitarbeiter der beaufsichtigten Unter-

nehmen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Zugangsanspruch, wie in der Regel

anzunehmen, sich auf die in den Akten enthaltenen Sachinformationen konzen-

triert. Allerdings kann sich ein gesteigertes Interesse auch auf die für die Be-

hörde handelnden Personen richten (Beschluss vom 19. Juni 2013 a.a.O.

Rn. 13). Dafür ist hier aber nichts ersichtlich.

2. Der Verwaltungsgerichtshof hat aus der Feststellung des Vorliegens von ge-

heimhaltungsbedürftigen Inhalten nicht immer die zutreffenden rechtlichen Fol-

gerungen gezogen.

a) Die Verweigerung der Vorlage eines Aktenstücks kommt nur dann in Be-

tracht, wenn die bei Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vorrangi-

ge (Teil-)Schwärzung der Akten dem gebotenen Schutz nicht ausreichend

Rechnung trägt. Dabei muss allerdings eine Schwärzung, die lediglich Seiten

ohne Informationsgehalt und demnach nichts Verwertbares übrig lässt oder zu

einer Verfälschung des Aussagegehalts und damit zu Missverständnissen füh-

ren kann, nicht in Erwägung gezogen werden (Beschluss vom 19. Juni 2013

a.a.O. Rn. 16).

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b) Soweit der Verwaltungsgerichtshof zutreffend davon ausgegangen ist, dass

nach diesen Maßgaben eine (Teil-)Schwärzung ausreicht, hat er den Antrag der

Klägerin indessen zu Unrecht abgelehnt. Die Sperrerklärung wird im Verfahren

nach § 99 Abs. 2 VwGO in der Gestalt überprüft, die sie von der obersten Auf-

sichtsbehörde erhalten hat. Es ist nicht Aufgabe des Fachsenats, die Rechtmä-

ßigkeit einer möglichen Ausgestaltung der Sperrerklärung vorab festzustellen.

Vielmehr hat die oberste Aufsichtsbehörde auch insoweit bei der Abgabe einer

Sperrerklärung unter Würdigung entgegenstehender Rechtspositionen eine Er-

messensentscheidung zu treffen. Fehlt es an dieser, ist auf Antrag die Rechts-

widrigkeit der Vorlageverweigerung festzustellen (Beschlüsse vom 5. April 2013

- BVerwG 20 F 7.12 - juris Rn. 11 und vom 19. Juni 2013 - BVerwG 20 F

10.12 - juris Rn. 15).

3. Die Einsicht in die vorgelegten Akten hat ergeben, dass der Verwaltungsge-

richtshof zum einen in einer Reihe von Blättern (Bl. 5-7, 31, 39, 45, 414, 427,

430, 436, 451, 794, 810, 913, 920, 1102-1104), die unter Ziffer 1 seines Ent-

scheidungsausspruchs aufgeführt sind, zu Unrecht von den Voraussetzungen

der Vorlageverweigerung ausgegangen ist. Vielmehr bleibt dort nach Schwär-

zung der geheimhaltungsbedürftigen Passagen weiterhin ein - bezogen auf den

in den Akten dokumentierten Vorgang - verwertbarer Informationsgehalt.

Zum anderen finden sich unter Ziffer 2 des Bescheidungsausspruchs des Ver-

waltungsgerichtshofs eine Vielzahl von Aktenseiten, die nach Schwärzung der

geheim zu haltenden Inhalte keinerlei Aussagewert mehr haben. Dazu zählen

etwa Depotlisten (Bl. 435, 443). Bei den Unterlagen Bl. 466-708 (Schreiben von

Kreditinstituten an die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht über

verschiedene Details von Kontovorgängen) gilt dies ebenfalls für zahlreiche

Blätter; dabei sind in diesem Zusammenhang auch die Angaben zu juristischen

Personen geheimhaltungsbedürftig, weil auch sie Rückschlüsse auf die wegen

der Marktmanipulation verdächtigten Personen erlauben.

Der Durchsuchungsbeschluss des Amtsgerichts Düsseldorf (Bl. 1115-1117) ist

ungeachtet seines auch personenbezogene Daten umfassenden Inhalts nicht

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geheimhaltungsbedürftig, da er vertretungsberechtigten Personen der Klägerin

bereits zur Kenntnis gegeben worden ist. Beim Durchführungsplan (Bl. 1113-

1114) gebietet der Schutz personenbezogener Daten eine über die Vorgaben

des Verwaltungsgerichtshofs hinausgehende umfangreiche Schwärzung, von

der letztlich nur die auf die Klägerin bezogenen Daten ausgenommen sind.

Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Vorlageverweigerung ge-

geben sind, genügt die Sperrerklärung auch den Anforderungen an eine ord-

nungsgemäße Ermessensausübung im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

Denn die Ermessensbetätigung ist hier durch den gebotenen Grundrechts-

schutz rechtlich vorgezeichnet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 3, § 155 Abs. 1 Satz 1, § 159

Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO und § 100 Abs. 1 ZPO.

Neumann

Buchheister

Brandt