Urteil des BVerwG, Az. 20 F 11.12

Daten, Unternehmen, Verweigerung, Geheimhaltung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 11.12
VGH 27 F 1354/11
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. November 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister und Brandt
beschlossen:
Auf die Beschwerden der Klägerin, der Beklagten und des
Beigeladenen wird der Beschluss des Hessischen Verwal-
tungsgerichtshofs vom 14. August 2012 geändert und der
Entscheidungsausspruch wie folgt neu gefasst:
Die Sperrerklärung des Beigeladenen vom 24. Mai
2011 ist rechtswidrig, soweit sie sich auf die folgenden
Unterlagen bezieht:
Bd. 1
Bl. 1-2, 5-7, 9-11, 21-22, 23-25, 31, 32-34, 39, 40-42,
45, 46-48,
Bd. 2
Bl. 381, 382, 414, 418, 420, 427, 430, 431, 432-433,
434, 436, 438, 440-441, 442, 444-445, 450, 451, 453,
455, 457, 460, 461, 466-467, 470, 486, 488-490, 507,
537-538, 555-565, 631, 696, 701,
Bd. 3
Bl. 712, 713-752, 753-755, 757-758, 760-762, 765-766,
769-771, 775-776, 780-782, 784-785, 787-789, 791-
792, 794, 795-797, 799-800, 802, 803-805, 807-808,
810, 811-813, 815-816, 818-820, 825-826, 831-833,
835-836, 838-840, 844-848, 855-859, 861-865, 867-
871, 873-877, 879-882, 884-886, 888-892, 894-895,
896-897, 907-909, 911-912, 913, 914-916, 918-919,
920, 921-923, 925-929, 931-936, 938-942, 945-946,
949, 953-955, 958-963, 965-969, 977-981, 985-986,
988-994, 998-999, 1003-1013, 1102-1104, 1106, 1107-
1111,
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Bd. 4
Bl. 1112, 1113-1114, 1115-1117, 1118, 1119, 1121,
1122-1163.
Im Übrigen wird der Antrag der Klägerin abgelehnt.
Die weitergehenden Beschwerden der Klägerin, der Be-
klagten und des Beigeladenen werden im Übrigen zurück-
gewiesen.
Die Beteiligten tragen je ein Drittel der Gerichtskosten. Die
Beklagte und der Beigeladene tragen je ein Viertel der
außergerichtlichen Kosten der Klägerin. Die Klägerin trägt
je ein Drittel der außergerichtlichen Kosten der Beklagten
und des Beigeladenen. Im Übrigen tragen die Beteiligten
ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
G r ü n d e :
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Die Klägerin, ein Wertpapierhandelsunternehmen, begehrt mit dem diesem Zwi-
schenverfahren zugrunde liegenden Verfahren auf der Grundlage des Informa-
tionsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) Einsicht in Unterlagen der beklagten
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die im Zusammenhang mit
dem Börsenhandel mit Aktien der ResProp Immobilien AG in der Zeit von Au-
gust 2008 bis November 2008 stehen. Die Beklagte ist einem Verdacht auf
Marktmanipulationen nachgegangen, der sich auch gegen die Klägerin und mit
ihr verbundene Personen richtete.
Mit Beschluss vom 12. April 2011 forderte das Verwaltungsgericht die Beklagte
auf, im Einzelnen genannte Unterlagen vorzulegen. Der Informationszugangs-
anspruch sei weder nach § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG noch nach § 3 Nr. 7 IFG aus-
geschlossen. Entscheidungserheblich komme es darauf an, ob sich die Beklag-
te zu Recht auf den Weigerungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 8 Abs. 1
WpHG berufen könne.
Daraufhin gab der Beigeladene als oberste Aufsichtsbehörde unter dem 24. Mai
2011 eine Sperrerklärung bezüglich der angeforderten Unterlagen ab. Diese
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seien sowohl nach einem Gesetz, nämlich der fachgesetzlichen Verschwiegen-
heitspflicht nach § 8 WpHG, als auch dem Wesen nach geheimhaltungsbedürf-
tig. Die Verschwiegenheitspflicht nach § 8 WpHG erfasse Betriebs- und Ge-
schäftsgeheimnisse sowie personenbezogene Daten. Die Geheimhaltungsbe-
dürftigkeit dem Wesen nach folge aus dem Schutz der Informationen, die der
Beklagten von der Handelsüberwachungsstelle der Börse bzw. dritten Personen
übermittelt worden seien. In § 3 Nr. 7 IFG komme die gesetzliche Wertung zum
Ausdruck, dass es Behörden grundsätzlich erlaubt sein müsse, ihre Informan-
ten und deren vertrauliche Auskünfte zu schützen. Die Ermessensentscheidung
führe bei Abwägung der betroffenen Interessen zur Sperrung der Akten. Hierfür
sprächen insbesondere grundrechtlich - bei natürlichen Personen durch das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung und bei unternehmensbezogenen
Informationen durch Art. 12 und 14 GG - geschützte Geheimhaltungsbelange.
Zu berücksichtigen sei des Weiteren auch ein öffentliches Geheimhaltungsinte-
resse zur Erhaltung der erforderlichen Kooperationsbereitschaft der beaufsich-
tigten Unternehmen. Dem gegenläufigen Interesse an der Wahrheitsfindung
werde im Zwischenverfahren, wenn sich die Prüfungsgegenstände mit dem des
Hauptsacheverfahrens wie hier überschnitten, jedenfalls teilweise genügt.
Mit Beschluss vom 14. August 2012 hat der Fachsenat des Verwaltungsge-
richtshofs den Antrag der Klägerin im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO inso-
weit abgelehnt, als er festgestellt hat, dass die Verweigerung der Vorlage im
Einzelnen bezeichneter Unterlagen, die schützenswerte Daten Dritter oder
schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthielten, rechtmäßig ist.
In Bezug auf weitere Unterlagen sei die Verweigerung der Nennung schutzwür-
diger Daten Dritter und/oder Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse rechtmäßig;
sie sei durch Schwärzung zu gewährleisten. Im Übrigen hat er festgestellt, dass
die Verweigerung der Vorlage der begehrten Unterlagen rechtswidrig ist. Zur
Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Ohne Hinzutreten besonderer
Gegebenheiten seien die Namen von Mitarbeitern der Beklagten, sonstiger Be-
hördenmitarbeiter sowie von Mitarbeitern der Verfahrensbeteiligten keine schüt-
zenswerten Daten Dritter. Schützenswert seien jedoch Daten, die Informationen
enthielten, die über die Tatsache der Beschäftigung in den genannten Einrich-
tungen hinausgingen. Bei den Daten der Geldinstitute, die der Handelsüberwa-
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chungsstelle und der Beklagten Auskunft erteilten, handele es sich nicht um
schützenswerte Daten Dritter; insbesondere unterfielen diese nicht der Rege-
lung des „Informantenschutzes“. Die betroffenen Geldinstitute seien gemäß
§§ 7, 3 BörsG zur Auskunft verpflichtet. Das dem Beigeladenen eingeräumte
Ermessen sei hinsichtlich der Geheimhaltung der im Entscheidungsausspruch
als schützenswert bezeichneten Daten zugunsten einer Geheimhaltung recht-
lich vorgezeichnet, so dass es auf die Ermessenserwägungen nicht entschei-
dend ankomme.
II
Die zulässigen Beschwerden der Beteiligten sind jeweils zum Teil begründet.
Soweit der Verwaltungsgerichtshof auf den zulässigen Antrag nach § 99 Abs. 2
VwGO im weit überwiegenden Teil der von der Sperrerklärung erfassten Unter-
lagen nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geheimhaltungsbedürftige Inhalte festge-
stellt hat, ist das in der Sache nicht zu beanstanden. Dabei hat er die Reichwei-
te der geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der beaufsichtigten
Finanzinstitute zutreffend bestimmt; deren Interesse an einer weitergehenden
Geheimhaltung ist auch nicht aufgrund anderer Überlegungen zu entsprechen.
Bei den geschützten persönlichen Daten Dritter hat der Verwaltungsgerichtshof
allerdings einen zu engen Maßstab angelegt. Aus der Feststellung des Vorlie-
gens von geheimhaltungsbedürftigen Inhalten hat der Verwaltungsgerichtshof
nicht immer die treffenden Folgerungen gezogen.
1. Der Verwaltungsgerichtshof ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung
des Senats zutreffend davon ausgegangen, dass die Weigerung, die angefor-
derten Unterlagen vorzulegen, nicht auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO i.V.m.
§ 8 Abs. 1 WpHG gestützt werden kann (stRspr, Beschlüsse vom 23. Juni 2011
- BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 10 ff. und zuletzt
vom 19. Juni 2013 - BVerwG 20 F 10.12 - juris Rn. 8 m.w.N.). Schutzwürdigen
Belangen Betroffener ist vielmehr im Rahmen des Weigerungsgrundes der we-
sensmäßigen Geheimhaltungsbedürftigkeit (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO)
Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR
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2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <241>), den die Sperrerklärung ebenfalls in
Anspruch nimmt. Er erstreckt sich insbesondere auf - grundrechtlich geschütz-
te - Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und personenbezogene Daten Dritter
(stRspr, vgl. etwa Beschluss vom 12. April 2013 - BVerwG 20 F 6.12 - juris
Rn. 9).
a) Zu den nach Art. 12 und Art. 14 GG geschützten Betriebs- und Geschäftsge-
heimnissen zählen alle auf ein Unternehmen bezogene Tatsachen, Umstände
und Vorgänge, die nicht offenkundig sind. Neben dem Mangel an Offenkundig-
keit der zugrunde liegenden Informationen setzt ein Betriebs- oder Geschäfts-
geheimnis ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbrei-
tung voraus. Ein solches Interesse besteht, wenn die Offenlegung der Informa-
tionen geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den
Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des
Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Geschäftsgeheimnisse zielen auf
den Schutz kaufmännischen Wissens; sie betreffen alle Konditionen, durch wel-
che die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens maßgeblich bestimmt
werden können. Dazu gehören u.a. Umsätze, Ertragslage, Geschäftsbücher,
Kundenlisten, Marktstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdigkeit und Kalkula-
tionsunterlagen (Beschluss vom 8. Februar 2011 - BVerwG 20 F 14.10 - juris
Rn. 16 f. m.w.N.).
Die Tatsache, dass ein Unternehmen seinen gesetzlichen Auskunftspflichten
nach §§ 7, 3 BörsG nachkommt, hat in diesem Sinne keine Wettbewerbsrele-
vanz. Denn alle Konkurrenten sind in gleicher Weise diesen rechtlichen Rah-
menbedingungen unterworfen. Eine eventuell vorhandene Erwartung in Ge-
schäftskreisen, dass die Finanzinstitute sich der gesetzlich geforderten Zu-
sammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden verweigern, ist rechtlich unbeachtlich.
b) Auf den als wesensmäßigen Geheimhaltungsgrund anerkannten Grundsatz
des Informantenschutzes (siehe Beschluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 20 F
11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 10 f.) beruft sich die Sperrerklärung zu Unrecht.
Abgesehen davon, dass der Informantenschutz nur der Verstärkung des Schut-
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zes personenbezogener Daten dient, bezieht er sich allein auf freiwillige Anga-
ben, nicht jedoch auf die Erfüllung gesetzlicher Auskunftspflichten.
Das von der Beklagten angeführte „Vertrauen in die Integrität der Aufsichtspra-
xis“ ist - wie oben dargelegt - hinsichtlich des Inhalts der übermittelten Informa-
tionen nach Maßgabe des Schutzes personenbezogener Daten und der Be-
triebs- und Geschäftsgeheimnisse gewährleistet.
c) Zu beanstanden ist hingegen, dass der Verwaltungsgerichtshof bei der Prü-
fung der Unterlagen den personenbezogenen Daten von Mitarbeitern bei Be-
hörden und bei der Aufsicht der Beklagten unterliegenden Unternehmen den
Schutz versagt, soweit es um die Tatsache des Beschäftigungsverhältnisses
geht.
Personenbezogene Angaben wie Name, Funktionsbezeichnungen, Telefon-
nummer und sonstige Angaben zu Telekommunikationsverbindungen werden
vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2
Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst. Daran ändert nichts, dass Behördenmit-
arbeiter in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Ei-
genschaft als Amtswalter tätig werden. Denn auch insoweit bleiben sie Träger
von Grundrechten.
Allerdings kann es an der Schutzwürdigkeit solcher Angaben fehlen, wenn etwa
die Daten schon anderweitig öffentlich bekannt sind, was insbesondere bei den
Namen von in herausgehobener Stellung Beschäftigten in Betracht kommt, oder
wenn die Daten in allgemein zugänglichen Quellen - wie etwa in öffentlichen
Registern oder in der Presse - erwähnt wurden oder - wie Informationsmaterial
und werbende Prospekte von Unternehmen - anderweitig an eine breite Öffent-
lichkeit gerichtet waren. Indessen bleibt gegebenenfalls zu prüfen, ob sich ge-
rade aus dem Zusammenhang, in den die betreffenden Daten in den vorzule-
genden Akten gestellt sind, Hinweise auf eine gleichwohl vorhandene Schutz-
würdigkeit ergeben (vgl. Beschlüsse vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 -
BVerwGE 136, 345 Rn. 22 und vom 19. Juni 2013 a.a.O. Rn. 11).
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Die Schutz- und Geheimhaltungsbedürftigkeit schutzwürdiger Angaben be-
stimmt sich nach einer Abwägung mit den entgegenstehenden Informationsinte-
ressen. Dabei ist insbesondere der Bezug der am Gerichtsverfahren Beteiligten
zu dem betreffenden Aktenbestand von Bedeutung. Beziehen sich die Akten
auf ein die Rechte und Interessen des Beteiligten betreffendes Verwaltungsver-
fahren und wird hierüber im gerichtlichen Verfahren gestritten, so besteht ein
besonders gewichtiges Interesse, dass die Akten im Verwaltungsprozess im
Original und ohne Schwärzung von Namen vorgelegt werden. Ausnahmen be-
dürfen einer besonderen Rechtfertigung.
Diese spezifische Nähe zu den in den Verwaltungsakten dokumentierten Vor-
gängen fehlt demgegenüber im Allgemeinen bei den voraussetzungslosen In-
formationszugangsansprüchen, auf die die Klägerin ihr Klagebegehren allein
stützt. Demnach streitet hier die Vermutung für ein überwiegendes Geheimhal-
tungsinteresse hinsichtlich der personenbezogenen Daten der Behördenmit-
arbeiter und umso mehr hinsichtlich der Mitarbeiter der beaufsichtigten Unter-
nehmen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Zugangsanspruch, wie in der Regel
anzunehmen, sich auf die in den Akten enthaltenen Sachinformationen konzen-
triert. Allerdings kann sich ein gesteigertes Interesse auch auf die für die Be-
hörde handelnden Personen richten (Beschluss vom 19. Juni 2013 a.a.O.
Rn. 13). Dafür ist hier aber nichts ersichtlich.
2. Der Verwaltungsgerichtshof hat aus der Feststellung des Vorliegens von ge-
heimhaltungsbedürftigen Inhalten nicht immer die zutreffenden rechtlichen Fol-
gerungen gezogen.
a) Die Verweigerung der Vorlage eines Aktenstücks kommt nur dann in Be-
tracht, wenn die bei Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vorrangi-
ge (Teil-)Schwärzung der Akten dem gebotenen Schutz nicht ausreichend
Rechnung trägt. Dabei muss allerdings eine Schwärzung, die lediglich Seiten
ohne Informationsgehalt und demnach nichts Verwertbares übrig lässt oder zu
einer Verfälschung des Aussagegehalts und damit zu Missverständnissen füh-
ren kann, nicht in Erwägung gezogen werden (Beschluss vom 19. Juni 2013
a.a.O. Rn. 16).
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b) Soweit der Verwaltungsgerichtshof zutreffend davon ausgegangen ist, dass
nach diesen Maßgaben eine (Teil-)Schwärzung ausreicht, hat er den Antrag der
Klägerin indessen zu Unrecht abgelehnt. Die Sperrerklärung wird im Verfahren
nach § 99 Abs. 2 VwGO in der Gestalt überprüft, die sie von der obersten Auf-
sichtsbehörde erhalten hat. Es ist nicht Aufgabe des Fachsenats, die Rechtmä-
ßigkeit einer möglichen Ausgestaltung der Sperrerklärung vorab festzustellen.
Vielmehr hat die oberste Aufsichtsbehörde auch insoweit bei der Abgabe einer
Sperrerklärung unter Würdigung entgegenstehender Rechtspositionen eine Er-
messensentscheidung zu treffen. Fehlt es an dieser, ist auf Antrag die Rechts-
widrigkeit der Vorlageverweigerung festzustellen (Beschlüsse vom 5. April 2013
- BVerwG 20 F 7.12 - juris Rn. 11 und vom 19. Juni 2013 - BVerwG 20 F
10.12 - juris Rn. 15).
3. Die Einsicht in die vorgelegten Akten hat ergeben, dass der Verwaltungsge-
richtshof zum einen in einer Reihe von Blättern (Bl. 5-7, 31, 39, 45, 414, 427,
430, 436, 451, 794, 810, 913, 920, 1102-1104), die unter Ziffer 1 seines Ent-
scheidungsausspruchs aufgeführt sind, zu Unrecht von den Voraussetzungen
der Vorlageverweigerung ausgegangen ist. Vielmehr bleibt dort nach Schwär-
zung der geheimhaltungsbedürftigen Passagen weiterhin ein - bezogen auf den
in den Akten dokumentierten Vorgang - verwertbarer Informationsgehalt.
Zum anderen finden sich unter Ziffer 2 des Bescheidungsausspruchs des Ver-
waltungsgerichtshofs eine Vielzahl von Aktenseiten, die nach Schwärzung der
geheim zu haltenden Inhalte keinerlei Aussagewert mehr haben. Dazu zählen
etwa Depotlisten (Bl. 435, 443). Bei den Unterlagen Bl. 466-708 (Schreiben von
Kreditinstituten an die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht über
verschiedene Details von Kontovorgängen) gilt dies ebenfalls für zahlreiche
Blätter; dabei sind in diesem Zusammenhang auch die Angaben zu juristischen
Personen geheimhaltungsbedürftig, weil auch sie Rückschlüsse auf die wegen
der Marktmanipulation verdächtigten Personen erlauben.
Der Durchsuchungsbeschluss des Amtsgerichts Düsseldorf (Bl. 1115-1117) ist
ungeachtet seines auch personenbezogene Daten umfassenden Inhalts nicht
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geheimhaltungsbedürftig, da er vertretungsberechtigten Personen der Klägerin
bereits zur Kenntnis gegeben worden ist. Beim Durchführungsplan (Bl. 1113-
1114) gebietet der Schutz personenbezogener Daten eine über die Vorgaben
des Verwaltungsgerichtshofs hinausgehende umfangreiche Schwärzung, von
der letztlich nur die auf die Klägerin bezogenen Daten ausgenommen sind.
Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Vorlageverweigerung ge-
geben sind, genügt die Sperrerklärung auch den Anforderungen an eine ord-
nungsgemäße Ermessensausübung im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
Denn die Ermessensbetätigung ist hier durch den gebotenen Grundrechts-
schutz rechtlich vorgezeichnet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 3, § 155 Abs. 1 Satz 1, § 159
Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO und § 100 Abs. 1 ZPO.
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