Urteil des BVerwG vom 22.07.2010, 20 F 11.10

Aktenzeichen: 20 F 11.10

Wider Besseres Wissen, Öffentliche Aufgabe, Preisgabe der Identität, Privates Interesse

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 20 F 11.10 OVG 95 A 1.10

In der Verwaltungsstreitsache

hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO am 22. Juli 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke

beschlossen:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 22. April 2010 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 festgesetzt.

G r ü n d e :

I

1Mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren des vorläufigen

Rechtsschutzes begehrt der Antragsteller vor dem Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. September 2009. Mit diesem Bescheid stellte

die Antragsgegnerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung fest, dass die Zuverlässigkeit des Antragstellers im Sinne des § 7 Abs. 1 LuftSiG zum Betreten

nicht allgemein zugänglicher oder sicherheitsempfindlicher Flughafenbereiche

nicht gegeben sei und widerrief die dem Antragsteller erteilte Bescheinigung über

die Zuverlässigkeit vom 5. Dezember 2008, die er anlässlich seiner von einem Bildungsträger getragenen und im Oktober 2008 begonnenen Ausbildung zum Flugzeugmechaniker erhalten hatte.

2Mit Schreiben vom 18. Juni 2009 teilte der Bildungsträger der Antragsgegnerin mit,

er habe die Information erhalten, der Antragsteller sei zum Islam konvertiert, und

berichtete von Äußerungen und Verhaltensweisen des Antragstellers gegenüber

Mitschülern sowie einer Lehrkraft. Daraufhin leitete die Antragsgegnerin unter Einschaltung der Verfassungsschutzbehörden des Landes Berlin und des Landes

Brandenburg eine Zuverlässigkeitsüberprüfung von Amts wegen ein. Im Zuge der

Ermittlungen legte der Bildungsträger schriftliche Äußerungen einer Lehrkraft und

eines Mitschülers vor und bat im Falle einer Befragung um Zeugenschutz. Die Antragsgegnerin führte unter Zusicherung der Vertraulichkeit Befragungen mehrerer

Personen durch.

3Im gerichtlichen Verfahren legte die Antragsgegnerin den Verwaltungsvorgang vor,

weigerte sich jedoch, die Protokolle von Zeugenaussagen, die sich in einer besonderen Beiakte befänden, vorzulegen. Mit Beschluss vom 5. November 2009 erklärte das Verwaltungsgericht die Beiziehung der Beiakte für entscheidungserheblich,

weil die von der Antragsgegnerin angeführten Zweifel an der Zuverlässigkeit maßgeblich aus den Zeugenaussagen abgeleitet würden, und forderte die Antragsgegnerin zur Vorlage der Akte auf. Daraufhin gab der Beigeladene als oberste Aufsichtsbehörde eine Sperrerklärung ab und verweigerte unter Hinweis auf die bei

der Befragung abgegebene Vertraulichkeitszusage die Vorlage von Blatt 19 und 25

der Beiakte und legte die Akte im Übrigen nur mit Schwärzungen vor.

4Mit Beschluss vom 22. April 2010 hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts

festgestellt, dass die Weigerung der Antragsgegnerin rechtmäßig ist. Hiergegen

richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.

II

5Die Beschwerde des Antragstellers, zu der er ergänzend mit Schriftsatz vom

21. Juli 2010 vorgetragen hat, ist unbegründet. Zu Recht hat der Fachsenat des

Oberverwaltungsgerichts entschieden, dass die Weigerung des Beigeladenen, die

Aktenseiten der Beiakte vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, rechtmäßig ist.

61. Der für eine Sachentscheidung des Fachsenats erforderlichen Bejahung der

Entscheidungserheblichkeit der zurückgehaltenen und geschwärzten Aktenseiten

durch das Gericht der Hauptsache ist mit dem Beschluss vom 5. November 2009

Genüge getan.

7Zu Recht hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts es nicht beanstandet,

dass sich das Hauptsachegericht nach (Teil-) Vorlage der geschwärzten Akte

durch den Beigeladenen nicht erneut durch einen weiteren Beschluss zur Entscheidungserheblichkeit verhalten hat. Zwar liegen die Aussagen der befragten

Personen im Wesentlichen ungeschwärzt vor, sodass sich der Sachverhalt, über

den berichtet wird, ungeachtet der punktuellen Schwärzungen, die nach dem

Sachzusammenhang erkennbar nur einzelne Namen und Daten betreffen, inhaltlich erschließt und sich die Aussagen auch abgleichen lassen. Der Beigeladene

hat jedoch die Vorlage von zwei Aktenseiten vollständig verweigert und über die

punktuelle Schwärzung einzelner Daten in den Protokollen der Zeugenbefragung

hinaus auch in anderen Schriftstücken zum Teil umfangreichere Schwärzungen

vorgenommen. Unter diesen Umständen hatte das Gericht der Hauptsache keinen

Anlass, darzulegen, warum es sich nicht in der Lage sieht, auf der Grundlage der

nunmehr vorgelegten Unterlagen über die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids zu entscheiden. Angesichts der Abgabe der Sache an den Fachsenat besteht kein Zweifel, dass das Hauptsachegericht an seiner mit Beschluss vom

5. November 2009 geäußerten Rechtsauffassung festhalten wollte. Einer ausdrücklichen Bestätigung, dass die Vorlage der vollständigen und ungeschwärzten

Akte aus Sicht des Hauptsachegerichts entscheidungserheblich war, bedurfte es

nicht. An die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache, das - wie hier - die

Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht hat, ist der

Fachsenat, sofern sie nicht offensichtlich unrichtig ist, gebunden (stRspr, vgl. nur

Beschluss vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - BVerwGE 130, 236 =

Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 46, jeweils Rn. 13). Dass die Rechtsauffassung des

Gerichts der Hauptsache offensichtlich unrichtig war, ist nicht zu erkennen und

wird auch vom Beigeladenen, der in der Sperrerklärung anmerkt, dass eine „teilumfassende Nachprüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durch das

Gericht durchaus gegeben“ sei, nicht geltend gemacht. Damit ist freilich nicht gesagt, dass das Verwaltungsgericht nunmehr, nachdem feststeht, dass eine weitergehende Aktenvorlage nicht möglich ist, der Prüfung enthoben wäre, ob nicht auch

auf der Grundlage der nur eingeschränkten Kenntnis des Inhalts der Verwaltungsakte eine summarische Entscheidung über die voraussichtliche Rechtmäßigkeit

des Bescheids, über dessen Vollziehung gestritten wird, möglich ist.

8Ebenso wenig steht der Umstand, dass es sich vorliegend um ein Verfahren des

vorläufigen Rechtsschutzes handelt, der Entscheidungserheblichkeit entgegen

(Beschluss vom 11. Juni 2010 - BVerwG 20 F 12.09 - juris Rn. 6). Mit dem Beweisbeschluss vom 5. November 2009 hat das Hauptsachegericht hinreichend

deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es bei der gebotenen Interessenabwägung

in erster Linie auf die Erfolgsaussichten der nachfolgenden Klage abzustellen gedenkt.

92. Zu Recht hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts einen Geheimhaltungsgrund im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO bejaht, der die Vorlageverweigerung rechtfertigt. Nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann die zuständige oberste

Aufsichtsbehörde die Vorlage der Akten unter anderem verweigern, wenn die Vorgänge ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen. Dabei ist ein strenger

Maßstab anzulegen (Beschluss vom 25. Juni 2010 - BVerwG 20 F 1.10 - Rn. 17).

Das hat der Beigeladene beachtet. Der Beigeladene war angesichts des übersichtlichen Umfangs der Akte auch nicht verpflichtet, für jede geschwärzte oder vorenthaltene Aktenseite im Einzelnen den Geheimhaltungsgrund, auf den die Vorlageverweigerung gestützt wird, zu erläutern. Die Sperrerklärung genügt den Anforde-

rungen an eine nachvollziehbare Begründung der Geheimhaltungsgründe (vgl. Beschluss vom 11. Juni 2010 a.a.O. Rn. 8).

102.1 Personenbezogene Daten sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig. Bei personenbezogenen Daten besteht ein privates Interesse an

der Geheimhaltung, das grundrechtlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen,

sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in

Abwägung mit den Interessen des Antragstellers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Das gilt grundsätzlich auch im Fall von Personen, die

einer Behörde im Zuge von Ermittlungen Auskunft geben (BFH, Urteil vom

8. Februar 1994 - VII R 88/92 - BFHE 174, 197, 202 = juris Rn. 21; vgl. auch Beschluss vom 25. Juni 2010 a.a.O. Rn. 15 zum Schutz von so genannten „Aussteigern“ aus einer Glaubensgemeinschaft). Ob Vertraulichkeit zugesichert worden ist,

ist im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO unerheblich (Beschluss vom 25. Juni

2010 a.a.O. Rn. 15; vgl. auch Urteil vom 4. September 2003 - BVerwG 5 C 48.02 -

BVerwGE 119, 11 <15> = Buchholz 435.12 § 25 SGB X Nr. 1). Informantenschutz

ist weder abhängig von der ausdrücklichen Bitte um vertrauliche Behandlung noch

von der begründeten Befürchtung, sich im Fall einer Offenlegung möglichen Repressalien ausgesetzt zu sehen (VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. November

1998 - B 5/98, B 6/98 - NJW 1999, 2264 <2265>).

11Neben das grundrechtlich abgesicherte Interesse des Betroffenen an einer Geheimhaltung seiner persönlichen Daten tritt im Falle des Informantenschutzes das

öffentliche Interesse an einer Sicherstellung der behördlichen Aufgabenwahrnehmung. Sind Behörden bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben

Dritter angewiesen, dürfen sie zum Schutz des Informanten dessen Identität geheimhalten (Urteil vom 27. Februar 2003 - BVerwG 2 C 10.02 - BVerwGE 118, 10

<14> = Buchholz 237.7 § 85 NWLBG Nr. 9). Denn Behörden werden die für eine

effektive Aufgabenerfüllung unentbehrlichen Informationen von Seiten Dritter in der

Regel nur erhalten, wenn sie dem Informanten Vertraulichkeit der personenbezo-

genen Daten zusichern. Nicht jede öffentliche Aufgabe rechtfertigt indes die Annahme, Informationen von Seiten Dritter seien zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe unerlässlich. Die Aufgabe, auf die die behördlichen Ermittlungen ausgerichtet

sind, muss vielmehr dem Schutz gewichtiger Rechtsgüter dienen (Urteil vom

30. April 1965 - BVerwG 7 C 83.63 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 7 S. 11). Der

Geheimhaltungsgrund des Informantenschutzes setzt im Rahmen des § 99 Abs. 1

Satz 2 VwGO eine öffentliche Aufgabe voraus, deren Erfüllung durch die Preisgabe der Identität des Dritten ernstlich gefährdet oder erheblich erschwert würde (Urteil vom 27. Februar 2003 a.a.O. S. 13 f.). Es müssen gewichtige öffentliche Belange berührt sein, aus denen sich ein Geheimhaltungsbedürfnis in Form des Informantenschutzes ergibt (Urteil vom 3. September 1991 - BVerwG 1 C 48.88 -

BVerwGE 89, 14 <19> = Buchholz 403.11 § 19 BDSG Nr.1).

12Die vom Beigeladenen zurückgehaltenen personenbezogenen Daten sind jedenfalls unter diesem Aspekt geheimhaltungsbedürftig. Bei der Überprüfung der Zuverlässigkeit gemäß § 7 LuftSiG handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe aus

dem Bereich der Gefahrenabwehr zum Schutz eines gewichtigen Rechtsguts

(BVerfG, Beschluss vom 4. August 2009 - 1 BvR 1726/09 - NVwZ 2009, 1429 f. =

juris Rn. 11). Beim Luftverkehr besteht ein hohes Gefährdungspotential, weil - wie

bei Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs - hochrangige Rechtsgüter wie

das Leben und die Gesundheit zahlreicher Menschen gefährdet werden können

(Urteile vom 15. Juli 2004 - BVerwG 3 C 33.03 - BVerwGE 121, 257 <262> =

Buchholz 442.40 § 29d LuftVG Nr. 1 und vom 11. November 2004 - BVerwG 3 C

8.04 - BVerwGE 122, 182 <187> = Buchholz 442.40 § 29d LuftVG Nr. 2). Dementsprechend geht die einschlägige fachgerichtliche Rechtsprechung davon aus, dass

strenge Anforderungen an die Zuverlässigkeit von Bewerbern für eine entsprechende berufliche Tätigkeit zu stellen sind. Dabei ist das Gesamtbild der Persönlichkeit des Betroffenen zugrunde zu legen (Urteil vom 15. Juli 2004 a.a.O. S. 267).

Je nach den Umständen des Einzelfalls wird die zuständige Behörde daher zur

Beurteilung der Zuverlässigkeit auch auf Angaben Dritter angewiesen sein. Diesem

Umstand hat der Gesetzgeber mit § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG Rechnung getragen, der vorsieht, dass die Luftsicherheitsbehörde im Zuge der Ermittlungen

auch Anfragen an (bestimmte) Dritte richten darf. Die einfachgesetzliche Konkretisierung der Ermittlungsbefugnisse vermag den Geheimhaltungsgrund des Informantenschutzes nicht zu begründen, belegt aber, dass in bestimmten Fallkonstellationen - wie hier - Angaben Dritter für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung

der Luftsicherheitsbehörde unerlässlich sind und es daher des Informantenschutzes bedarf, weil andernfalls die gewünschte Mitwirkung unterbliebe.

13Ebenfalls zutreffend hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts aus der

Rechtsprechung zu fachgesetzlichen Auskunftsansprüchen, die im Rahmen des

§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO jedenfalls eine Orientierung zur Bestimmung der Reichweite des Geheimhaltungsgrunds des Informantenschutzes im Sinne des § 99

Abs. 1 Satz 2 VwGO bietet, abgeleitet, dass Informantenschutz grundsätzlich unabhängig vom Wahrheitsgehalt der Mitteilungen greift (Urteil vom 27. Februar 2003

a.a.O.). Die Luftsicherheitsbehörde ist aus Gründen der effektiven Gefahrenabwehr verpflichtet, allen vom Ansatz her sachlich begründeten Hinweisen nachzugehen und muss daher die Vertraulichkeit von Angaben Dritter auch dann wahren

dürfen, wenn sich die Hinweise nach Abschluss der Ermittlungen als unzutreffend

erweisen sollten. Der Geheimhaltungsgrund entfällt jedoch, wenn ausreichende

Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Informant die Behörde wider besseres

Wissen oder leichtfertig falsch informiert hat (Urteile vom 23. Juni 1982 - BVerwG

1 C 222.79 - Buchholz 316 § 29 VwVfG Nr. 2 S. 6, vom 3. September 1991 a.a.O.

und vom 4. September 2003 a.a.O. S. 16).

14Das ist hier nicht der Fall. Nach Durchsicht der Akte schließt sich der Senat der

Einschätzung des Fachsenats des Oberverwaltungsgerichts an, dass es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass die befragten Personen wider besseres Wissen oder

leichtfertig falsche Behauptungen aufgestellt haben. Ebenso wenig finden sich in

den zurückgehalten Aktenseiten und den geschwärzten Passagen der in der Akte

befindlichen Schreiben und schriftlichen Erklärungen Anhaltspunkte für wider besseres Wissen oder leichtfertig aufgestellte Behauptungen. Dass der Antragsteller

die beschriebenen Ereignisse anders wahrgenommen hat und darstellt, rechtfertigt

nicht den Schluss, es handele sich bei den befragten und schriftlich Auskunft ge-

benden Personen um bewusst wahrheitswidrig handelnde Informanten. Die vom

Antragsteller geltend gemachten Widersprüche und seine Sicht der Ereignisse wie

auch den Einwand, die Aussagen seien abgesprochen und spiegelten nur ein von

den Medien geprägtes Bild islamistischer Extremisten, wird das Gericht der Hauptsache bei der Beweiswürdigung zu bewerten haben.

152.2 Ein Geheimhaltungsgrund im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegt auch

vor, soweit es - wie der Beigeladene zumindest kurz in der Sperrerklärung angemerkt hat - um Angaben geht, die im Zusammenhang stehen mit den von der Antragsgegnerin eingeschalteten Verfassungsschutzbehörden. Angaben, die Rückschlüsse auf die Arbeitsweise von Sicherheitsbehörden und deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erlauben, sind geheimhaltungsbedürftig (stRspr, vgl.

nur Beschluss vom 9. März 2010 - BVerwG 20 F 16.09 - juris Rn. 4 m.w.N.).

16Auch insoweit hat sich der Senat durch Einsicht vergewissert, dass die vorgenommenen Schwärzungen auf diesen Geheimhaltungsgrund zurückzuführen sind, wobei - wie bereits der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts dargelegt hat - Blatt 1

der Akte auch im Original nur mit Schwärzung der Adressatenzeile vorliegt, die

sich nach der Erklärung des Beigeladenen in dem - auch dem Antragsteller übersandten - Schriftsatz vom 13. Januar 2010 auf die Angabe zu einem Verfassungsschutzmitarbeiter beziehen soll. Der Senat hat keinen Anlass, an der Richtigkeit

dieser Angabe zu zweifeln. Auch der Antragsteller erhebt insoweit keine Einwände.

173. Der Beigeladene hat auch erkannt, dass er gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO

eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung über die Aktenvorlage zu treffen hatte. Durch die Ermessenseinräumung

nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO wird der obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit

eröffnet, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der

Schriftstücke zu geben (stRspr, vgl. nur Beschluss vom 1. August 2007 - BVerwG

20 F 10.06 - juris).

18Von diesen Grundsätzen hat sich der Beigeladene leiten lassen. Das zeigt sich

schon daran, dass er die Akte sorgfältig gesichtet hat und bemüht war, den wesentlichen Akteninhalt offenzulegen und die Schwärzungen auf das absolut Unerlässliche zu beschränken, um dem Antragsteller wie auch dem Gericht eine Überprüfung der tatsächlichen Grundlagen der angefochtenen Entscheidung, wenn

auch eingeschränkt, zu ermöglichen. Das gilt auch für die Vorlageverweigerung

der beiden Aktenseiten. Der Beigeladene hat sich erkennbar von dem Anliegen

leiten lassen, der Rechtsschutzgarantie und damit dem privaten Interesse des Antragstellers wie auch dem öffentlichen Interesse an der Wahrheitsfindung zumindest durch eine - wie er es formuliert - „teilumfassende Nachprüfung“ Rechnung zu

tragen. Ob die Ausführungen des Beigeladenen zur möglichen Gefährdung der

befragten Personen als Ermessenserwägungen im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2

VwGO überzeugen, bedarf keiner Vertiefung. Denn insoweit war das Ergebnis der

nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderten Abwägung rechtlich vorgezeichnet

(vgl. nur Beschlüsse vom 21. Februar 2008 a.a.O. Rn. 20 und vom 25. Juni 2010

a.a.O. Rn. 22). Besondere Umstände, aus denen sich ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse ergeben könnte, das ausnahmsweise eine Offenbarung geschützter personenbezogener Daten zu rechtfertigen vermag, sind nicht zu

erkennen. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Beigeladene zu den drei

Textstellen, die im Hinblick auf den gebotenen Geheimnisschutz von Sicherheitsbehörden geschwärzt worden sind, keine weiteren Erwägungen angestellt hat.

Dass dem Beigeladenen auch insoweit die besondere Bedeutung der Ermessensausübung im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO bewusst war, zeigt sich an

den allgemeinen Erwägungen, die er zur prozessualen Lage des Antragstellers mit

Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG angestellt hat (vgl. auch Beschluss vom 24. August

2009 - BVerwG 20 F 2.09 - juris Rn. 11).

19Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des

Werts des Streitgegenstands beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

Neumann Vormeier Dr. Bumke

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Verwaltungsprozessrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

VwGO § 99 LuftSiG § 7

Stichworte:

in-camera-Verfahren; Informantenschutz; Rechtsgüterschutz; Gefahrenabwehr; Sicherheit des Luftverkehrs; Zuverlässigkeitsüberprüfung.

Leitsatz:

Der Geheimhaltungsgrund des Informantenschutzes setzt im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ein berechtigtes Interesse des Informanten an der Geheimhaltung seiner Daten oder eine öffentliche Aufgabe zum Schutz gewichtiger Rechtsgüter voraus, deren Erfüllung durch die Preisgabe der Identität des Dritten ernstlich gefährdet oder erheblich erschwert würde.

Beschluss des Fachsenats vom 22. Juli 2010 - BVerwG 20 F 11.10

OVG Berlin vom 22.04.2010 - Az.: OVG 95 A 1.10 -

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