Urteil des BVerwG, Az. 2 C 9.05

Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Beamtenverhältnis, Übertritt, Öffentlichrechtliches Dienstverhältnis
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 9.05
VGH 4 S 309/00
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. November 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , G r o e p p e r ,
Dr. B a y e r und Dr. H e i t z
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-
Württemberg vom 10. Dezember 2002 wird aufgehoben.
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Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungs-
gerichts Stuttgart vom 17. Juni 1999 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisi-
onsverfahrens sowie des Zwischenverfahrens vor dem
Europäischen Gerichtshof.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger, Staatsbürger der Republik Österreich, war seit 1990 als Professor an der
Universität K. Beamter des beklagten Landes. Zum 1. Oktober 1996 wurde er, als
Professor an die Universität G. berufen, österreichischer Beamter. Mit Bescheid vom
20. November 1996 entließ der zuständige Minister des Beklagten den Kläger unter
Bezugnahme auf die dem Bescheid beigefügte Entlassungsurkunde des Minister-
präsidenten vom 12. November 1996 mit Ablauf des Tages der Zustellung dieser
Urkunde aus dem Beamtenverhältnis. Entlassungsverfügung und Entlassungsurkun-
de wurden dem Kläger am 2. Dezember 1996 zugestellt.
Nach dem Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung erhielt der
Kläger vom Beklagten im Februar 1997 eine Sonderzuwendung für das Jahr 1996 in
Höhe von 7 422,33 DM. Im August 1997 forderte der Beklagte die Sonderzuwendung
unter Berufung auf § 3 Abs. 6 SZuwG mit der Begründung zurück, dass der Kläger
nicht bis zum 31. März 1997 Landesbeamter geblieben sei. Das Verwaltungsgericht
hat der gegen die Rückforderung gerichteten Klage stattgegeben. Der
Verwaltungsgerichtshof hat sie abgewiesen. Er hat ausgeführt: Der Rückforderungs-
bescheid habe seine Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 2 BBesG. Der Kläger habe kei-
nen Anspruch auf die Sonderzuwendung gehabt. Am 1. Dezember 1996, dem einen
der beiden für die Erfüllung der Anspruchsvoraussetzungen maßgeblichen Stichtage,
sei er nicht Beamter des Landes Baden-Württemberg gewesen. Mit seiner
Ernennung zum Professor an der Universität G. zum 1. Oktober 1996 sei er nach
§ 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg kraft
Gesetzes aus dem Beamtenverhältnis zum Beklagten entlassen worden.
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Das mit der Revision angerufene Bundesverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom
28. Januar 2004 - BVerwG 2 C 3.03 - das Verfahren ausgesetzt und den Europäi-
schen Gerichtshof angerufen. In dem Vorlagebeschluss hat der Senat ausgeführt:
Der Kläger sei am 1. Dezember 1996 Beamter des Beklagten gewesen. Durch sei-
nen Eintritt in den Dienst der Republik Österreich zum 1. Oktober 1996 sei er nicht in
ein Dienst- oder Amtsverhältnis zu einem anderen Dienstherrn im Sinne des § 40
Abs. 1 Nr. 3 LBG BW getreten. Öffentlich-rechtlicher Dienstherr in diesem Sinne sei
nur ein Dienstherr nach deutschem Recht. Damit sei der Kläger erst mit der Zustel-
lung der Entlassungsurkunde am 2. Dezember 1996 aus dem Beamtenverhältnis
zum Beklagten ausgeschieden. § 3 Abs. 6 SZuwG als weitere denkbare Rechts-
grundlage des Rückforderungsbescheides habe ebenfalls zur Voraussetzung, dass
der Kläger durch den Wechsel in den Dienst der Republik Österreich nicht in den
Dienst eines anderen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Sinne des § 3 Abs. 5 Nr. 1
SZuwG übergetreten sei. Aus der Perspektive des deutschen Rechts sei ein auslän-
discher Staat jedoch kein öffentlich-rechtlicher Dienstherr im Sinne der genannten
Bestimmung. Zweifelhaft sei indessen, ob diese Auslegung des § 3 Abs. 5 Nr. 1
SZuwG mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht, insbesondere mit der Garantie
der Freizügigkeit der Arbeitnehmer nach Art. 39 EG vereinbar sei. Der Europäische
Gerichtshof hat mit Beschluss vom 10. März 2005 - Rechtssache C-178/04 - ent-
schieden, dass Art. 39 EG einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der ein
Beamter, der vor dem 31. März des folgenden Jahres aus dem öffentlichen Dienst
ausscheidet und in ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis zu einem anderen Mit-
gliedsstaat tritt, keinen Anspruch auf eine jährliche Sonderzuwendung hat, während
dieser Anspruch einem Beamten zusteht, der ein neues öffentlich-rechtliches Dienst-
verhältnis im Inland eingeht.
Der Kläger rügt die Verletzung materiellen Rechts und stellt den Antrag,
den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-
Württemberg vom 10. Dezember 2002 aufzuheben und die Be-
rufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Stuttgart vom 17. Juni 1999 zurückzuweisen.
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Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, ausweislich des Tenors der Entscheidung des Europäischen
Gerichtshofs stehe Art. 39 EG der Vorschrift des § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG nur inso-
weit entgegen, als er einen vor dem 31. März des Folgejahres aus Deutschland ins
Ausland wechselnden Beamten schlechter stelle als einen innerhalb Deutschlands
wechselnden Beamten. Wäre der Kläger bei sonst unverändertem Sachverhalt von
K. an eine Universität eines anderen deutschen Bundeslandes statt nach G. ge-
wechselt, wäre er nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG BW bereits zum 1. Oktober
1996 aus dem Dienstverhältnis zum Beklagten ausgeschieden, hätte also mangels
Stichtagserfüllung keinen Anspruch auf die Sonderzuwendung für 1996 gehabt.
II.
Die Revision, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung entscheidet (§ 101 VwGO), ist begründet. Der Rückforderungsbescheid
des Beklagten vom 12. August 1997 und der Widerspruchsbescheid vom 14. Oktober
1997 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten.
Der Bescheid kann nicht auf § 12 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der ab
dem 1. Juli 1997 geltenden Fassung vom 16. Mai 1997 (BGBl I S. 1065) - BBesG -
gestützt werden.
In seiner Anwendung auf die Sonderzuwendung nach dem Gesetz über die Gewäh-
rung einer jährlichen Sonderzuwendung i.d.F. des mit Wirkung vom 1. Mai 1996 in
Kraft getretenen Art. 4 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsge-
setzes 1996/1997 vom 24. März 1997 (BGBl I S. 590) - SZuwG - erfasst § 12 Abs. 2
BBesG nur Zahlungen, die wegen Fehlens einer anderen als der in § 3 Abs. 1 Nr. 1
und Nr. 2 SZuwG normierten Anspruchsvoraussetzungen zuviel gezahlt worden sind.
Der Kläger erfüllte die Voraussetzungen nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 und 2 SZuwG. Insbe-
sondere stand er am 1. Dezember 1996 in einem Rechtsverhältnis nach § 1 Abs. 1
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Nr. 1 SZuwG. Er war zu diesem Zeitpunkt - noch - Beamter des Landes Baden-
Württemberg.
Der Kläger ist nicht, wie der Verwaltungsgerichtshof angenommen hat, bereits am
1. Oktober 1996 durch die Ernennung zum Beamten der Republik Österreich nach
§ 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg vom
19. März 1996 (GBl BW S. 285) - LBG BW - kraft Gesetzes aus dem Beamten-
verhältnis zu diesem Bundesland entlassen worden. Nach dieser Bestimmung ist der
Beamte entlassen, wenn er in ein öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis
zu einem anderen Dienstherrn tritt, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist
oder nach Abs. 4 angeordnet wird. Das zum 1. Oktober 1996 begründete Dienstver-
hältnis zur Republik Österreich ist kein öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsver-
hältnis zu einem anderen Dienstherrn im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG
BW. Unter diesen Begriff fallen nur Beamten- oder Amtsverhältnisse nach deutschem
Recht und zu einem deutschen Dienstherrn. Sowohl der Begriff "öffentlich-rechtliches
Dienstverhältnis" als auch "Dienstherr" sind spezielle Begriffe des deutschen
Beamtenrechts und lassen sich nur ihm zuordnen. § 2 Abs. 1 des Beamten-
rechtsrahmengesetzes - BRRG - definiert das Beamtenverhältnis als öffentlich-
rechtliches Treueverhältnis zu einem Dienstherrn. Die rechtliche Fähigkeit, Dienst-
herr zu sein, und damit das wesentliche Kriterium des Dienstherrn-Begriffs erkennt
§ 121 BRRG nur juristischen Personen nach deutschem Recht zu.
Um die Tätigkeit im öffentlichen Dienst eines anderen Mitgliedsstaates der EU wie
die Verwendung in einem öffentlichen Dienst- oder Amtsverhältnis zu einem deut-
schen Dienstherrn behandeln zu können, bedarf es eines entsprechenden Geset-
zesbefehls. Die einen solchen Befehl enthaltende Gleichstellungsvorschrift des § 29
Abs. 2 Nr. 1 BBesG gilt nur für die Anwendung der Vorschriften des Bundesbesol-
dungsgesetzes. In Bezug auf die Bestimmungen über die Beendigung des Beamten-
verhältnisses (§ 21 ff. BRRG, § 39 ff. LBG BW) haben der Bundes- und Landesge-
setzgeber eine dem § 29 Abs. 2 Nr. 1 BBesG entsprechende Vorschrift bewusst nicht
geschaffen. An den Übertritt in ein öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis
zu einem anderen Dienstherrn haben sie das Ausscheiden aus dem bisherigen
Beamtenverhältnis als gesetzliche Rechtsfolge geknüpft, weil der Beamte nicht zur
gleichen Zeit zwei Dienstherren zur vollen Hingabe an den Beruf und zur Treue
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verpflichtet sein kann. Indessen konnte der Gesetzgeber die Geltung einer derartig
intensiven und umfassenden Pflicht- und Treuebindung für Dienstnehmer im öffentli-
chen Dienst eines ausländischen Staates und damit auch die massive Pflichtenkolli-
sion des Beamten, der in einen ausländischen öffentlichen Dienst übertritt, nicht vor-
aussetzen. Soweit es bei einem derartigen Übertritt zu - je nach der rechtlichen Aus-
gestaltung des neuen Dienstverhältnisses unterschiedlichen - nachteiligen Auswir-
kungen auf das fortbestehende Beamtenverhältnis kommt, kann dem durch Weisung
des Dienstherrn an den Beamten, notfalls durch Beendigung des Beamtenverhält-
nisses, sei es auf Antrag des Beamten, sei es durch das Disziplinargericht, begegnet
werden.
Die Annahme, der Wechsel eines Beamten in den öffentlichen Dienst eines auslän-
dischen Staates sei ein Eintritt in ein öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhält-
nis zu einem anderen Dienstherrn im Sinne des § 22 Abs. 2 BRRG, § 40 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 LBG BW, wäre der Sache nach eine analoge Anwendung dieser Vor-
schriften. Die Bestimmungen über die Beendigung des Beamtenverhältnisses sind
aber einer analogen Anwendung nicht zugänglich. In ihnen sind die Voraussetzungen
und Formen der Beendigung des Beamtenverhältnisses mittels differenzierender,
stark kasuistisch geprägter Tatbestände abschließend geregelt.
Danach ist der Kläger erst mit der Zustellung der Entlassungsverfügung und der Ent-
lassungsurkunde des Ministerpräsidenten am 2. Dezember 1996 aus dem Beamten-
verhältnis zum Lande Baden-Württemberg ausgeschieden.
Als Rechtsgrundlage für das Rückzahlungsverlangen kommt auch § 3 Abs. 6 SZuwG
nicht in Betracht.
Nach dieser Bestimmung ist die Zuwendung in voller Höhe zurückzuzahlen, wenn sie
gewährt worden ist, obwohl sie nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 SZuwG dem Empfänger nicht
zustand. Anspruchsvoraussetzung nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 SZuwG ist, dass der - am
1. Dezember im Dienst eines Dienstherrn stehende - Beamte mindestens bis ein-
schließlich 31. März des folgenden Jahres im Dienst dieses Dienstherrn verbleibt.
Diese Voraussetzung gilt nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG u.a. auch dann als erfüllt,
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wenn ein Berechtigter vor dem 31. März des folgenden Jahres in den Dienst eines
anderen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn übertritt.
Nach Art. 39 EG ist es geboten, das in § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG statuierte An-
spruchserfordernis des Übertritts in den Dienst eines anderen öffentlich-rechtlichen
Dienstherrn nicht auf deutsche öffentlich-rechtliche Dienstherren zu beschränken,
sondern auch auf den Übertritt in den Dienst eines anderen Mitgliedsstaates zu be-
ziehen.
Art. 39 Abs. 1 EG bestimmt, dass innerhalb der Gemeinschaft die Freizügigkeit der
Arbeitnehmer gewährleistet ist. Nach Art. 39 Abs. 2 EG umfasst die Freizügigkeit die
Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Be-
handlung der Arbeitnehmer der Mitgliedsstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Ent-
lohnung und sonstige Arbeitsbedingungen.
Der Kläger unterfällt Art. 39 EG. Er ist, unabhängig von seinem Status als Beamter
nach deutschem Recht, ein Arbeitnehmer im Sinne von Art. 39 EG. Dies hat der
Europäische Gerichtshof im Beschluss vom 10. März 2005 - Rechtssache
C-178/04 - ebenfalls ausgeführt.
Die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs. 5 Nr. 1 SZuwG benachteiligt Arbeit-
nehmer im deutschen öffentlichen Dienst, die eine neue Stelle im öffentlichen Dienst
eines anderen Mitgliedsstaates aufnehmen möchten. Der Verlust der Sonderzuwen-
dung bei einem Wechsel in das Ausland ist geeignet, die Beschäftigten im deutschen
öffentlichen Dienst davon abzuhalten, ihre Stelle aufzugeben und eine neue Stelle im
öffentlichen Dienst eines anderen Mitgliedsstaates anzunehmen (EuGH, Beschluss
vom 10. März 2005 - Rechtssache C-178/04 - Rn. 28).
Die Schlechterstellung des aus einem deutschen Beamtenverhältnis in ein ausländi-
sches öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis Wechselnden, zu der es nach den Dar-
legungen auch des Europäischen Gerichtshofs bei der nur deutsche öffentlich-
rechtliche Dienstherren einbeziehenden Auslegung des § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG
kommt, bleibt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht deshalb aus, weil der
aus seinem bisherigen Dienstverhältnis ausscheidende Beamte im Falle eines Über-
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tritts zu einem anderen deutschen Dienstherrn kraft Gesetzes aus dem bisherigen
Dienstverhältnis ausscheidet und, falls der Übertritt, wie beim Kläger, in die Zeit vor
dem 1. Dezember fällt, mangels Erfüllung der Stichtagsvoraussetzung nach § 3
Abs. 1 Nr. 1 SZuwG, ebenfalls keinen Anspruch gegen seinen bisherigen Dienstherrn
hat.
Abgesehen davon, dass dieser Beamte bei einem Übertritt spätestens zum 1. Okto-
ber einen Anspruch auf Sonderzuwendung gegen seinen neuen Dienstherrn erlangt,
sind bei der Frage, ob der Wechsel in ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis in
einem anderen Mitgliedsstaat Nachteile mit sich bringt, die eine Einschränkung der
Freizügigkeit darstellen, allein die Auswirkungen der diese Nachteile hervorrufenden
Norm zu beurteilen. Nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG in seiner restriktiven Auslegung
verliert auch derjenige, der vor dem 1. März des Folgejahres in ein neues öffentlich-
rechtliches Dienstverhältnis bei einem anderen deutschen Dienstherrn tritt, nicht den
Anspruch auf die Sonderzuwendung für das Vorjahr. Derjenige, der in ein solches
Dienstverhältnis in einem anderen Mitgliedsstaat tritt, erhält sie hingegen nicht. Der
Geltungs- und Anwendungsvorrang (EuGH, Entscheidung vom 15. Juli 1964
- Rechtssache 6/64 - Slg. 1964, 1251; BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 1971 - 2 BvR
225/69 - BVerfGE 31, 145 <174>; Beschluss vom 22. Oktober 1986 - 2 BvR 197/83 -
BVerfGE 73, 339 <374 ff.>; BVerwG, Urteil vom 29. November 1990 - BVerwG 3 C
77.87 - BVerwGE 87, 154 <158 ff.>) des Art. 39 EG als einer Vorschrift des Gemein-
schaftsrechts schließt es aus, dass es bei dieser Schlechterstellung des aus
Deutschland in einen anderen Mitgliedsstaat wechselnden Beamten verbleibt. Das
vorrangige Gemeinschaftsrecht zwingt dazu, die im Begriff "anderer öffentlich-
rechtlicher Dienstherr" in § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG aus der Sicht des deutschen
Rechts enthaltene Beschränkung auf Dienstherren nach deutschem Recht unange-
wendet zu lassen und den Begriff - erweiternd - dahin auszulegen, dass er auch die
Europäische Union, andere Mitgliedsstaaten oder selbstständige Einrichtungen in
den Mitgliedsstaaten erfasst. Der Wortlaut des § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG lässt Raum
für eine solche Auslegung.
Da die Republik Österreich, in deren Dienst der Kläger getreten ist, anderer öffent-
lich-rechtlicher Dienstherr im Sinne des gemeinschaftskonform ausgelegten § 3
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Abs. 5 Nr. 1 SZuwG ist, sind die Voraussetzungen des § 3 Abs. 6 SZuwG nicht er-
füllt.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Albers
Prof. Dawin
Groepper
Dr. Bayer
Dr. Heitz
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 3 795 € fest-
gesetzt (§ 13 Abs. 2 GKG a.F. i.V.m. § 71 Abs. 1, § 72 Nr. 1 GKG).
Albers
Prof. Dawin
Dr. Bayer
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Besoldungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
EG
Art. 39
SZuwG §§ 1, 3
BBesG
§ 1 Abs. 3 Nr. 2, § 12 Abs. 2
Stichworte:
Sonderzuwendung; Übertritt in den Dienst eines anderen öffentlich-rechtlichen
Dienstherrn; Freizügigkeit der Arbeitnehmer nach Europarecht; Verlust der Sonder-
zuwendung als unzulässige Benachteiligung; Unanwendbarkeit der Beschränkung
auf Dienstherren nach deutschem Recht.
Leitsatz:
Wegen des europarechtlichen Prinzips der Freizügigkeit stand die jährliche Sonder-
zuwendung einem vor dem 31. März des Folgejahres aus dem öffentlichen Dienst
ausgeschiedenen Beamten auch dann zu, wenn er in ein öffentlich-rechtliches
Dienstverhältnis zu einem anderen Mitgliedsstaat der Europäischen Gemeinschaft
getreten ist.
Urteil des 2. Senats vom 3. November 2005 - BVerwG 2 C 9.05
I. VG Stuttgart vom 17.06.1999 - Az.: VG 15 K 6426/97 -
II. VGH Mannheim vom 10.12.2002 - Az.: VGH 4 S 309/00 -