Urteil des BVerwG, Az. 2 C 9.03

Bereitschaftsdienst, Mehrarbeit, Vergütung, Gemeinschaftsrecht
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IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 9.03
Verkündet
OVG 2 A 10043/03
am 29. April 2004
Schütz
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. April 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. März 2003 wird zurück-
gewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger ist als Justizvollzugshauptsekretär bei einer Jugendarrestanstalt beschäf-
tigt. Dort versah er u.a. Bereitschaftsdienst, der im strittigen Zeitraum von 1996 bis
2001 zu einem Zeitanteil von 50 v.H. vergütet worden ist. Seinen Antrag von Juli
2001, den Bereitschaftsdienst als Mehrarbeit in vollem zeitlichen Umfang finanziell
auszugleichen, lehnte der Beklagte ab.
Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht ab-
gewiesen. Die Berufung hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und zur
Begründung ausgeführt:
Der Bereitschaftsdienst eines Beamten sei zwar als Dienst und nicht als Freizeit zu
bewerten, doch könne diese Form der Arbeitszeit unter Effektivitätsgesichtspunkten
nicht ohne weiteres mit der vollen Arbeitszeit gleichgesetzt werden. Zwischen den
Beteiligten stehe außer Frage, dass der Beklagte an die Grenze des besoldungs-
rechtlich Zulässigen gegangen sei, als er die Zeitdauer des Bereitschaftsdienstes zu
50 v.H. auf die abgeltungsfähige Mehrarbeit angerechnet habe. Nach Gemein-
schaftsrecht sei eine vollständige Vergütung des Bereitschaftsdienstes als Mehrar-
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beit nicht geboten. Dies folge schon daraus, dass sich das Gemeinschaftsrecht von
keiner vergütungsrechtlichen Regelungsabsicht leiten lasse.
Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung
materiellen Rechts und beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. März 2003
und des Verwaltungsgerichts Mainz vom 13. November 2002 sowie die Be-
scheide des Beklagten vom 7. September 2001 und vom 11. März 2002 aufzu-
heben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger für die Jahre 1996 bis
2001 Mehrarbeitsvergütung nach der vollen Höhe der als Bereitschaftsdienst
geleisteten Mehrarbeit zuzüglich 5 % Zinsen des nachzuzahlenden Mehrar-
beitsvergütungsbetrages über dem jeweiligen Basiszinssatz der Europäischen
Zentralbank ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht schließt sich
der Auffassung des Berufungsgerichts im Ergebnis an.
II.
Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf weitere Vergü-
tung, die über die Zahlungen hinausgeht, die er bereits für die in den Jahren 1996 bis
2001 in Bereitschaftsdienst geleistete Mehrarbeit erhalten hat. Die in Bereitschafts-
dienst geleistete Mehrarbeit wird besoldungsrechtlich nicht wie "Volldienst" behan-
delt.
Nach der auf der Grundlage des § 48 Abs. 1 BBesG erlassenen Verordnung über die
Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte (MVergV) in der Fassung der Be-
kanntmachung vom 13. März 1992 (BGBl I S. 528) mit späteren Änderungen, ab
1. Januar 1999 anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Dezem-
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ber 1998 (BGBl I S. 3494), haben Beamte mit Dienstbezügen in Besoldungsgruppen
mit aufsteigenden Gehältern unter den Voraussetzungen der §§ 2 und 3 MVergV An-
spruch auf Vergütung für Mehrarbeit. Diese von der Alimentationspflicht zwar nicht
geforderten, mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nach
Art. 33 Abs. 5 GG allerdings ohne weiteres vereinbaren Regelungen (vgl. Urteil vom
21. Februar 1991 - BVerwG 2 C 48.88 - BVerwGE 88, 60 <62>), die an das Leis-
tungsprinzip anknüpfen, sehen keine allgemeine "Überstundenvergütung" vor. Eine
Abrechnung nach Arbeitsstunden, auch wenn sie über die regelmäßige Arbeitszeit
hinaus anfallen, wird nicht von der Leitvorstellung umfasst, wonach die Besoldung
die vom Staat festgesetzte Gegenleistung dafür ist, dass sich ihm der Beamte mit
seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt und gemäß den jeweiligen Anforde-
rungen seine Dienstpflichten nach Kräften erfüllt (vgl. BVerfG, Entscheidung vom
11. April 1967 - 2 BvL 3/62 - BVerfGE 21, 329 <345>; Beschluss vom 7. Mai 1974
- 2 BvR 267/71 - BVerfGE 37, 167 <179>; BVerwG, Urteil vom 10. April 1997
- BVerwG 2 C 29.96 - BVerwGE 104, 230 <234>). Danach stehen Besoldung und
Dienstleistung nicht in einem unmittelbaren Gegenseitigkeitsverhältnis. Vielmehr ist
der Beamte prinzipiell verpflichtet, im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen un-
entgeltlich über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus Dienst zu erbringen. Auch diese
"Mehrleistung" ist grundsätzlich mit den Dienstbezügen abgegolten. Andererseits hat
ein unverschuldetes Fernbleiben vom Dienst keine nachteiligen besoldungsrechtli-
chen Folgen (vgl. z.B. Urteil vom 1. April 2004 - BVerwG 2 C 14.03 -
chung vorgesehen>).
Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass der Kläger Bereit-
schaftsdienst geleistet hat, der arbeitszeitrechtlich und besoldungsrechtlich als Mehr-
arbeit zu qualifizieren ist (vgl. Urteil vom 9. Mai 1985 - BVerwG 2 C 20.82 - Buchholz
235 § 48 BBesG Nr. 6 S. 5 f. m.w.N.; Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 2 C 24.95 -
Buchholz 240.1 BBesO Nr. 17), und dass die dem Kläger gezahlte Vergütung nach
den Maßgaben der §§ 4 und 5 MVergV nicht zu beanstanden ist. Dies stellt die Revi-
sion nicht in Frage.
Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 MVergV wird die in Bereitschaft geleistete Mehrarbeit nicht
in der von § 4 MVergV vorgeschriebenen Höhe, sondern nur entsprechend dem Um-
fang der erfahrungsgemäß bei der betreffenden Tätigkeit durchschnittlich anfallenden
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Inanspruchnahme berücksichtigt, wobei schon die Ableistung eines Dienstes in Be-
reitschaft als solche im jeweils angemessenen Umfang anzurechnen ist. Insoweit
kommt es nicht darauf an, ob als Bemessungsgrundlage für die Berechnung der
Mehrarbeitsvergütung die Arbeitszeit fiktiv reduziert wird oder ob die Vergütung für
die in Bereitschaft geleistete Mehrarbeit gegenüber den Ansätzen des § 4 MVergV
nach dem Kriterium der regelmäßigen tatsächlichen Beanspruchung gemindert wird.
§ 5 Abs. 1 Satz 2 MVergV ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Das Prinzip der
strengen Gesetzesbindung der Besoldung gemäß § 2 BBesG ist nicht verletzt. Zwar
hat der Verordnungsgeber die Vergütung für in Bereitschaftsdienst geleistete Mehr-
arbeit betragsmäßig nicht festgesetzt. Vielmehr berechnet sich die Vergütung in die-
sen Fällen - auf der Grundlage der in § 4 MVergV bestimmten Sätze - nach dem auf
die erfahrungsgemäß durchschnittliche tatsächliche dienstliche Beanspruchung ent-
fallenden Zeitanteil; bereits die Heranziehung zum Bereitschaftsdienst ist angemes-
sen zu berücksichtigen. Diese Vorgaben eröffnen kein Ermessen der für die Besol-
dung zuständigen Stellen. Ob die Mehrarbeitsvergütung zutreffend festgesetzt wor-
den ist, unterliegt uneingeschränkter gerichtlicher Nachprüfung (vgl. BVerwG, Urteil
vom 9. Mai 1985, a.a.O. S. 6 f.).
Dass die Mehrarbeitsvergütung für Bereitschaftsdienst nicht die Höhe der Mehrar-
beitsvergütung für "Volldienst" erreicht, wird durch § 48 BBesG oder § 72 BBG und
entsprechendes Landesrecht nicht ausgeschlossen. Das abgesenkte Niveau ist ge-
rechtfertigt, weil diese Form der Arbeitszeit hinsichtlich Intensität und Effektivität nicht
dem "Volldienst" gleichgestellt werden kann (vgl. Beschluss vom 8. März 1967
- BVerwG 6 C 79.63 - ZBR 1967, 317 f.). Während des Bereitschaftsdienstes wird
der Beamte nicht ununterbrochen beschäftigt. Vielmehr hat er sich an dem vom
Dienstherrn bestimmten Ort für einen jederzeitigen Einsatz bereitzuhalten. Danach
ist der Bereitschaftsdienst durch überwiegende Phasen der Ruhe und Entspannung
geprägt. Diese Unterschiede rechtfertigen eine ungleiche besoldungsrechtliche Be-
handlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG.
Gemeinschaftsrecht gebietet im Hinblick auf die Vergütung nicht die Gleichstellung
von Mehrarbeit ohne Rücksicht darauf, ob sie als "Volldienst" oder als "Bereit-
schaftsdienst" geleistet wird. Zwar ist nach dem Recht der Europäischen Union Be-
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reitschaftsdienst als Arbeitszeit zu qualifizieren. Gemeinschaftsrecht regelt indessen
nicht die Entlohnung für als Mehrarbeit erbrachten Bereitschaftsdienst. Aus den ar-
beitszeitrechtlichen Schutzvorschriften ergibt sich auch mittelbar kein Anspruch da-
rauf, dass Bereitschaftsdienst wie "Volldienst" zu vergüten ist.
Die auf der Grundlage des Art. 118 a EGV (nunmehr Art. 137 EG) ergangene und die
allgemeinen Grundsätze der Rahmenrichtlinie 89/391/EWG vom 12. Juni 1989 kon-
kretisierende Richtlinie 93/104/EG vom 23. November 1993, geändert durch die
Richtlinie 2000/34/EG vom 22. Juni 2000, enthält dem Wortlaut nach keinerlei Be-
stimmungen über die Vergütung, die für als Mehrarbeit geleisteten Bereitschafts-
dienst zu zahlen ist. Diese Zurückhaltung entspricht der Zielsetzung der Richtlinie
und den Vorgaben des primären Gemeinschaftsrechts. Danach besteht kein Zweifel,
dass § 5 MVergV mit Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist geklärt, dass Bereit-
schaftsdienst, wie ihn der Kläger geleistet hat, Arbeitszeit ist (vgl. Urteil vom
3. Oktober 2000 in der Rechtssache C-303/98, Simap, Slg. 2000, I-7963, Rn. 48; Ur-
teil vom 9. September 2003 in der Rechtssache C-150/02, Jaeger, Rn. 63, ZBR
2004, 93; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2003 - BVerwG 6 P
7.03 - PersR 2004, 106). Die gemeinschaftsrechtliche Einbeziehung des Bereit-
schaftsdienstes in die Arbeitszeit hat indessen ausschließlich arbeitszeitrechtliche,
nicht dagegen besoldungsrechtliche Konsequenzen (vgl. BAG, Urteil vom 5. Juni
2003 - 6 AZR 114/02 - ZTR 2004, 137; Franke, Anmerkung zu EuGH, Urteil vom
9. September 2003, a.a.O. S. 99). Die Richtlinie, die prinzipiell auch Beamte einbe-
zieht, beschränkt sich auf das Arbeitsschutzrecht. Dies macht bereits die Kenn-
zeichnung des Inhalts der Richtlinie mit der Wendung "bestimmte Aspekte der Ar-
beitszeitgestaltung" deutlich. Nach der Vorbemerkung liegt ihr die Erwägung zugrun-
de, dass durch "Mindestvorschriften für die Arbeitszeitgestaltung" die Arbeitsbedin-
gungen der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft verbessert werden können: "um die
Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft zu gewährleisten,
müssen ihnen Mindestruhezeiten - je Tag, Woche und Jahr - sowie angemessene
Ruhepausen zugestanden werden". Entsprechend dieser Zielsetzung sind nach
Art. 1 Abs. 2 Gegenstand der Richtlinie "die täglichen und wöchentlichen Mindestru-
hezeiten, der Mindestjahresurlaub, die Ruhepausen und die wöchentliche Höchstar-
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beitszeit sowie bestimmte Aspekte der Nacht- und der Schichtarbeit sowie des Ar-
beitsrhythmus". Schutzzweck der Regelung ist mithin die Sicherheit und Gesundheit
der Arbeitnehmer. Diese sollen vor quantitativer Überforderung und tageszeitlich be-
dingten Überbelastungen geschützt werden. Dieser Schutz wird ausschließlich durch
Vorgaben für die Arbeitszeitgestaltung, dagegen nicht für die Festsetzung des Ar-
beitsentgeltes erreicht.
Dieses Regelungsziel entspricht der allgemeinen Intention der "Grundrichtlinie"
89/391/EWG, Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheits-
schutzes der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz vorzusehen. Darauf zielt ebenso der frü-
here Art. 118 a EGV, wonach der Rat durch Richtlinien Mindestvorschriften festlegt,
die die Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt fördern, um die Sicherheit und
die Gesundheit der Arbeitnehmer verstärkt zu schützen. Diese nunmehr in Art. 137
Abs. 1 EG enthaltene Ermächtigung beschränkt in Abs. 6 zugleich die Regelungs-
kompetenzen. Danach dürfen die regelungsbefugten Organe keine Vorschriften über
das Arbeitsentgelt erlassen (vgl. auch BAG, Urteil vom 5. Juni 2003, a.a.O.). Hier-
durch wird ein Übergriff des Gemeinschaftsrechts auf das Entlohnungs- und Besol-
dungsrecht ausgeschlossen. Schon aus diesem Grund versagt sich die Richtlinie
jeglicher unmittelbaren oder mittelbaren Einflussnahme auf den Umfang der Vergü-
tung für die verschiedenen Formen der Arbeitszeit wie Nachtarbeit, Schichtarbeit
oder Mehrarbeit ("Überstunden"). Deren Regelung bleibt ausschließlich dem nationa-
len - öffentlichen oder privatautonomen - Recht vorbehalten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Albers Prof. Dawin Dr. Kugele
Groepper Dr. Bayer
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B e s c h l u s s
Der Streitwert wird für das Revisionsverfahren auf 15 240 € festgesetzt (§ 13 Abs. 2
GKG).
Albers Groepper Dr. Bayer
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Besoldungsrecht
Rechtsquellen:
GG
Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5
BBesG
§ 48
MVergV §§ 2, 3, 4, 5
EG
Art. 137
EGV a.F. Art. 118 a
Richtlinie 89/391/EWG
Richtlinie 93/104/EG
Richtlinie 2000/34/EG
Stichworte:
Alimentation; Arbeitszeit; Bereitschaftsdienst; Gemeinschaftsrecht; Gesetzesbindung
der Besoldung; Mehrarbeitsvergütung.
Leitsatz:
Die von einem Beamten in Bereitschaftsdienst geleistete Mehrarbeit ist weder nach
nationalem Recht noch nach Gemeinschaftsrecht wie Mehrarbeit in "Volldienst" zu
vergüten.
Urteil des 2. Senats vom 29. April 2004 - BVerwG 2 C 9.03
I. VG Mainz vom 13.11.2002 - Az.: VG 7 K 435/02 -
II. OVG Koblenz vom 19.03.2003 - Az.: OVG 2 A 10043/03 -