Urteil des BVerwG, Az. 2 C 80.10

Nbg, Beihilfe, Heilbehandlung, Angemessenheit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 80.10
OVG 5 LB 388/08
Verkündet
am 29. September 2011
Melzer
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. September 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen sowie
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und Dr. Hartung
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Nieder-
sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. April 2010
wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger beansprucht eine Beihilfe zu Aufwendungen für physiotherapeuti-
sche Behandlungen.
Dem Kläger, einem Beamten des Landes Niedersachsen, seiner Ehefrau und
seiner Tochter wurden im Jahr 2002 ärztlich verschiedene Behandlungen ver-
ordnet (u.a. Krankengymnastik und Massage). Sämtliche Behandlungen wur-
den in der physiotherapeutischen Praxis der Ehefrau des Klägers von einer An-
gestellten durchgeführt. Die Ehefrau stellte dem Kläger sämtliche Behandlun-
gen in Rechnung.
Der Beihilfeantrag und der Widerspruch blieben erfolglos. Das Verwaltungsge-
richt hat der Klage stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat sie abgewie-
sen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Ausschluss der
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für die persönliche Tätigkeit eines nahen
Angehörigen bei einer Heilbehandlung erfasse auch den Fall, dass die Behand-
lung von einem in der Praxis des Ehegatten angestellten Beschäftigten durch-
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geführt werde. Auf Aspekte des Vertrauensschutzes könne der Kläger seinen
Anspruch auf Beihilfe nicht stützen.
Hiergegen richtet sich die Revision des Klägers, mit der er die Verletzung mate-
riellen Rechts rügt.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsge-
richts vom 23. April 2010 aufzuheben und die Berufung
der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Oldenburg vom 25. August 2006 zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verletzung
revisiblen Rechts entschieden, dass dem Kläger der geltend gemachte Beihilfe-
anspruch nicht zusteht.
Maßgeblich für die Gewährung einer Beihilfe ist § 87c Abs. 1 des Niedersächsi-
schen Beamtengesetzes (NBG) in der Fassung des Art. 4 Nr. 4 des Haushalts-
begleitgesetzes 2002 vom 18. Dezember 2001 (Nds. GVBl S. 806) in Verbin-
dung mit der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-,
Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV) in der Fassung der Be-
kanntmachung vom 1. November 2001 (GMBl S. 919).
Mit der Übernahme der Beihilfevorschriften des Bundes als Landesrecht durch
§ 87c Abs. 1 NBG in Form einer dynamischen Verweisung haben diese den
Charakter von Verwaltungsvorschriften nicht verloren (Urteil vom 28. Oktober
2004 - BVerwG 2 C 34.03 - Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 15 S. 3). Als bloße Ver-
waltungsvorschriften genügen die Beihilfevorschriften nicht den verfassungs-
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rechtlichen Anforderungen des Gesetzesvorbehalts. Für eine Übergangszeit ist
jedoch grundsätzlich von der Weitergeltung der Beihilfevorschriften als Verwal-
tungsvorschriften auch im Landesbereich auszugehen (Urteile vom 17. Juni
2004 - BVerwG 2 C 50.02 - BVerwGE 121, 103 <111> = Buchholz 232 § 79
BBG Nr. 123 S. 14 und vom 28. Oktober 2004 a.a.O.). Dabei sind sie weiterhin
wie Rechtsnormen auszulegen (Urteil vom 28. Mai 2008 - BVerwG 2 C 9.07 -
Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 15 Rn. 13). Die weitere Anwendbarkeit von Leis-
tungsausschlüssen und -einschränkungen trotz Notwendigkeit der Aufwendun-
gen setzt aber voraus, dass die jeweilige Regelung nicht aus anderen Gründen
gegen höherrangiges Recht verstößt (Urteile vom 28. Mai 2008 - BVerwG 2 C
24.07 - Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 126 Rn. 13 und vom 26. Juni 2008
- BVerwG 2 C 2.07 - BVerwGE 131, 234 Rn. 12 = Buchholz 270 § 6 BhV
Nr. 17).
§ 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV bewirkt einen Leistungs-
ausschluss (1). Dieser verstößt unter den hier gegebenen Umständen nicht ge-
gen höherrangiges Recht (2).
1. Nach § 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV sind die Aufwen-
dungen für eine persönliche Tätigkeit eines nahen Angehörigen bei einer Heil-
behandlung nicht beihilfefähig; als nahe Angehörige gelten Ehegatten, Eltern
und Kinder der jeweils behandelten Person.
Maßgeblich für die Auslegung des Merkmals der persönlichen Tätigkeit ist nicht,
wer die Behandlung des Beihilfeberechtigten tatsächlich durchgeführt hat. Ent-
scheidend ist, wer Inhaber der Forderung aus dem Behandlungsvertrag ist und
deshalb letztlich über ihre Geltendmachung entscheidet (vgl. ebenso OVG
Hamburg, Urteil vom 19. September 2003 - 1 Bf 180/02 - Schütz/Maiwald, Be-
amtenrecht des Bundes und der Länder, Entscheidungssammlung, Ordner 8,
5. Auflage, ES/C IV 2 Nr. 155 S. 548; Mildenberger, Beihilferecht in Bund, Län-
dern und Kommunen, Bd. 1, Stand: 1. Juli 2011, § 8 BBhV, Anm. 8.1; ebenso
BGH, Urteil vom 21. Februar 2001 - IV ZR 11/00 - NJW 2001, 3406 <3407> zur
Auslegung einer Klausel eines privaten Krankenversicherungsvertrages). Dies
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folgt aus dem für die Auslegung des Merkmals der persönlichen Tätigkeit aus-
schlaggebenden Zweck des Beihilfeausschlusses.
Ausgangspunkt ist die Einschätzung des Vorschriftengebers, es bestehe die
naheliegende Möglichkeit, dass im Verhältnis zwischen unterhaltspflichtigen
Angehörigen der Behandelnde auf sein Honorar verzichtet oder seine Forde-
rung auf das beschränkt, was als Versicherungsleistung und/oder Beihilfe er-
stattet wird; im letzteren Fall würden Honorarforderungen nur deshalb erhoben
und nur deshalb erfüllt, weil letztlich Dienstherr und Krankenversicherung die
Aufwendungen zu tragen haben (BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. Septem-
ber 1992 - 2 BvR 1161/89 - NVwZ 1993, 560).
Der Ausschluss soll die Beihilfestelle von der Verpflichtung freistellen, die
Ernsthaftigkeit von Honorarforderungen unter nahen Angehörigen zu überprü-
fen. Die Stelle müsste ansonsten kontrollieren, ob die vom Beihilfeberechtigten
eingereichte Rechnung als ausreichende Grundlage für eine unabhängig von
Erstattungsansprüchen gestellte Honorarforderung des behandelnden nahen
Angehörigen anzusehen ist oder ob sie nur als eine fingierte Unterlage für eine
Beihilfefestsetzung dienen soll. Dies würde die Behörde entgegen den Grund-
sätzen und Zielen des Beihilferechts selbst in Bagatellfällen dazu zwingen, in
den persönlichen Bereich des Beamten einzudringen und dessen Verhältnis
zum nahen Angehörigen zu klären (Urteile vom 25. Oktober 1972 - BVerwG 6 C
5.71 - BVerwGE 41, 101 <103> = Buchholz 238.91 Nr. 3 BhV Nr. 16 S. 28 und
vom 25. März 1982 - BVerwG 2 C 23.81 - Buchholz 238.911 Nr. 3 BhV Nr. 19).
Nach den nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Oberverwal-
tungsgerichts hat die Ehefrau des Klägers als Inhaberin der Praxis dem Kläger
die Behandlungen in Rechnung gestellt. Damit sind diese Aufwendungen des
Klägers nach § 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV nicht beihil-
fefähig.
Auf den Umstand, dass die Beklagte ihm bisher bei Behandlungen in der Praxis
seiner Ehefrau Beihilfen gewährt hat, kann der Kläger seinen Anspruch nicht
stützen, weil dies mit § 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV nicht
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in Einklang stand. Die vorschriftenkonforme Handhabung einer Vorschrift für die
Zukunft verletzt keine schützenswerte, das Vertrauen auf ihren Bestand recht-
fertigende Rechtsposition des Betroffenen (Urteile vom 21. Juni 2007 - BVerwG
2 C 17.06 - Buchholz 240 § 57 BBesG Nr. 4 Rn. 19 und vom 26. März 2009
- BVerwG 2 A 4.07 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 42 Rn. 25).
Der Kläger kann sich auch nicht darauf berufen, die Beklagte hätte ihn zuvor
auf die neue Handhabung des Ausschlusstatbestandes hinweisen müssen. Der
aus der Fürsorgepflicht abgeleitete Gedanke der Schutzbedürftigkeit eines Bei-
hilfeberechtigten bei einer zweifelhaften Auslegung von Bestimmungen der Ge-
bührenordnungen für Ärzte oder Zahnärzte (vgl. zuletzt Urteil vom 16. Dezem-
ber 2009 - BVerwG 2 C 79.08 - Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 20 S. 12) greift vor-
liegend nicht. Hier ist die Berechtigung des zivilrechtlichen Anspruchs des Be-
handelnden nicht bestritten.
2. Der Beihilfeausschluss in § 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1
BhV verletzt unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht höherrangiges
Recht.
Nach dem gegenwärtigen Beihilfensystem wird die Beihilfe als Hilfeleistung, die
die Eigenvorsorge der Beamten ergänzt, unabhängig von einer finanziellen Not-
lage gewährt, um einen bestimmten Vomhundertsatz der Kosten in Krankheits-,
Pflege, Geburts- und Todesfällen zu erstatten. Nach dem beihilferechtlichen
Leistungsprogramm sind grundsätzlich diejenigen Aufwendungen beihilfefähig,
die durch einen konkreten Anlass verursacht werden. So knüpft die Beihilfefä-
higkeit in Krankheitsfällen nicht an bestimmte Behandlungen oder Arzneimittel
an (Urteile vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 Rn. 22
= Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 und vom 18. Februar 2009 - BVerwG
2 C 23.08 - Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 18 Rn. 14). Diese Anlassbezogenheit
kommt in dem Grundsatz zum Ausdruck, dass in Krankheitsfällen die Behand-
lungskosten im Rahmen der Notwendigkeit und der Angemessenheit beihilfefä-
hig sind. Aufwendungen in Krankheitsfällen sind dem Grunde nach notwendig
im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BhV, wenn sie für eine medizinisch gebo-
tene Behandlung entstanden sind, die der Wiedererlangung der Gesundheit
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oder der Besserung oder Linderung von Leiden dient (Urteil vom 7. November
2006 - BVerwG 2 C 11.06 - BVerwGE 127, 91 Rn. 13 = Buchholz 237.8 § 90
RhPLBG Nr. 2). Die Aufwendungen sind der Höhe nach angemessen im Sinne
von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BhV, wenn und soweit keine gleich wirksame preis-
günstigere Behandlung zur Verfügung steht (Urteil vom 18. Februar 2009 a.a.O
Rn. 9).
Von dieser im gegenwärtigen Beihilfensystem angelegten Sachgesetzlichkeit
weicht § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV zum Nachteil der Beamten ab. Denn krank-
heitsbedingte Aufwendungen werden trotz ihrer Notwendigkeit und Angemes-
senheit von der Beihilfegewährung ausgenommen, wenn der Inhaber der Hono-
rarforderung aus der Heilbehandlung ein naher Angehöriger des Beihilfeberech-
tigten ist. Die Vereinbarkeit eines derartigen Leistungsausschlusses mit dem
allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG hängt davon ab, ob er
durch einen zureichenden Grund sachlich gerechtfertigt ist (Urteile vom 28. Mai
2008 - BVerwG 2 C 24.07 - a.a.O. Rn. 25 f. und - BVerwG 2 C 12.07 - Buchholz
271 LBeihilfeR Nr. 30 Rn. 23, vom 18. Februar 2009 a.a.O. Rn. 14 und vom
24. Februar 2011 - BVerwG 2 C 9.10 - juris Rn. 11).
Ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts
ist der rechtfertigende Grund im Regelfall darin zu sehen, dass es nicht ganz
unüblich ist, unterhaltsberechtigten Angehörigen für eine Behandlung selbst bei
der Einschaltung von Mitarbeitern keine Rechnung zu stellen. Die für die Beam-
ten mit der Regelung verbundene Belastung wird ohnehin durch den Umstand
erheblich reduziert, dass der Beihilfeberechtigte ihre Anwendung durch eine
entsprechende Auswahl des Behandelnden abwenden kann (BVerfG, Kammer-
beschluss vom 16. September 1992 a.a.O.).
Demgegenüber fehlt es in Fallgestaltungen, in denen der Beihilfeberechtigte
aus besonderen Gründen auf die Behandlung durch seinen Angehörigen selbst
oder in dessen Praxis angewiesen war, an einem den Anforderungen des Art. 3
Abs. 1 GG genügenden sachlichen Grund. Dies kann der Fall sein, wenn die
erforderliche medizinische Behandlung nur in der Praxis des nahen Angehöri-
gen durchgeführt werden konnte oder es dem Berechtigten aus tatsächlichen
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Gründen nicht möglich oder zumutbar war, eine andere Praxis aufzusuchen,
und der Umfang der Behandlung das Maß dessen deutlich übersteigt, was übli-
cherweise noch unentgeltlich geleistet wird (vgl. BGH, Urteil vom 21. Februar
2001 a.a.O. S. 3407 f.).
Ein solcher Ausnahmefall ist bei den dem Kläger und seinen Angehörigen ärzt-
lich verordneten Behandlungen offenkundig nicht gegeben.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Herbert Dr. Heitz Thomsen
Dr. Maidowski Dr. Hartung
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Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Beihilferecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 3 Abs. 1 GG
NBG (2001)
§ 87c Abs. 1
BhV (2001)
§ 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1
Stichworte:
Beihilfe; Beihilfeausschluss; persönliche Tätigkeit; naher Angehöriger; Ehegat-
te; Eltern; Kind; Honorar; Forderung; Vertrauensschutz; Aufwendungen; Ange-
messenheit; Notwendigkeit; Abweichung von der Sachgesetzlichkeit; sachlicher
Grund; Angewiesenheit auf die Behandlung durch den nahen Angehörigen.
Leitsätze:
1. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV schließt Aufwendungen für die persönliche Tä-
tigkeit eines nahen Angehörigen bei einer Heilmaßnahme auch dann von der
Beihilfe aus, wenn diese nicht der Angehörige selbst, sondern dessen Ange-
stellter durchgeführt hat.
2. Der Beihilfeausschluss gilt nicht für Fallkonstellationen, in denen die erforder-
liche medizinische Behandlung nur in der Praxis des nahen Angehörigen
durchgeführt werden konnte oder es dem Berechtigten aus tatsächlichen Grün-
den nicht möglich oder zumutbar war, eine andere Praxis aufzusuchen, und der
Umfang der Behandlung das Maß dessen deutlich übersteigt, was üblicherwei-
se noch unentgeltlich geleistet wird.
Urteil des 2. Senats vom 29. September 2011 - BVerwG 2 C 80.10
I.
VG Oldenburg vom 25.08.2006 - Az.: VG 6 A 4108/04 -
II. OVG Lüneburg
vom 23.04.2010 - Az.: OVG 5 LB 388/08 -