Urteil des BVerwG, Az. 2 C 76.08

Besoldung, Nettoeinkommen, Vergleich, Anpassung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 76.08
OVG 2 A 10516/07
Verkündet
am 23. Juli 2009
Schütz
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 23. Juli 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister und Buchheister
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 10. August 2007
wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger steht als Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 15 BBesO) im
Dienst des Landes Rheinland-Pfalz. Er ist verheiratet und hat zwei unterhalts-
berechtigte Kinder. Im Dezember 2000 beantragte er, seine Bezüge entspre-
chend dem Tarifabschluss im öffentlichen Dienst ab dem 1. August 2000 um
1,8 % sowie für die Zeit von April bis Juli 2000 um jeweils monatlich 100 DM zu
erhöhen. Seine Klage auf Feststellung, dass die Nichtanpassung seiner Besol-
dung im Jahre 2000 verfassungswidrig war, blieb in beiden Instanzen erfolglos.
Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die zu-
lässige Feststellungsklage sei unbegründet. Der Gesetzgeber besitze im Be-
soldungsrecht eine verhältnismäßig weitgehende Gestaltungsfreiheit, bei der
das Alimentationsprinzip einen Maßstabsbegriff liefere, der jeweils den Zeitver-
hältnissen gemäß zu konkretisieren sei. Der Gesetzgeber habe die Pflicht, die
Beamtenbesoldung bei veränderten Umständen anzupassen. Diesen Anforde-
rungen werde das Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz
2000 gerecht. Die allgemeine Besoldungserhöhung erst zum 1. Januar 2001
begegne im Vergleich zum Abschluss für die Tarifbeschäftigten im öffentlichen
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Dienst, die bereits ab 1. August 2000 höhere Gehälter erhielten, keinen Beden-
ken, da der Gesetzgeber nicht verpflichtet sei, die Ergebnisse von Tarifver-
handlungen für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes spiegelbildlich auf
die Beamtenbesoldung zu übertragen. Durch das zeitlich versetzte Inkrafttreten
der Besoldungserhöhung im Jahre 2000 würden Beamte nicht von der Teilhabe
an der allgemeinen Wirtschafts- und Einkommensentwicklung abgekoppelt.
Der Kläger beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 10. August 2007 und des Verwaltungsgerichts
Neustadt an der Weinstraße vom 18. Juni 2002 sowie den
Bescheid des Beklagten vom 30. August 2001 in Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2001
aufzuheben und festzustellen, dass die Nichtanpassung
seiner Besoldung im Jahr 2000 verfassungswidrig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat im Ergeb-
nis zu Recht (§ 144 Abs. 4 VwGO) entschieden, dass die Nichtanpassung der
Besoldung des Klägers im Jahr 2000 mit dem Alimentationsgrundsatz im Sinne
von Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar war.
1. Der Alimentationsgrundsatz verpflichtet den Dienstherrn, Beamten und ihren
Familien die Mittel für einen Lebensunterhalt zur Verfügung zu stellen, der nach
dem Dienstrang, der mit dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeu-
tung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit angemessen ist. Die durch
Art. 33 Abs. 5 GG geforderte Amtsangemessenheit der Regelalimentation be-
urteilt sich nach dem Nettoeinkommen der Beamten. Ob das jährliche Netto-
einkommen der Beamten den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt, hängt
von der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhält-
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nisse ab. Maßgebend ist vor allem der Vergleich mit dem Nettoeinkommen der
tariflich Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Daneben kommt es auf die
Entwicklung derjenigen Einkommen an, die für vergleichbare Tätigkeiten
außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden. Der Gesetzgeber darf die
Beamtenbesoldung von der allgemeinen Entwicklung nur ausnehmen, wenn
dies durch spezifische, im Beamtenverhältnis wurzelnde Gründe gerechtfertigt
ist. Den Beamten dürfen keine Sonderopfer zur Konsolidierung der öffentlichen
Haushalte auferlegt werden (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 27. September
2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258 <287 f., 293 f.> und vom 6. März
2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 <351 f.>, Beschlüsse vom
24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. - BVerfGE 99, 300 <321>; vom 20. März
2007 - 2 BvL 11/04 - BVerfGE 117, 372 <388> und vom 24. September 2007
- 2 BvR 1673/03 u.a. - DVBl 2007, 1435 <1438>; BVerwG, Urteile vom
19. Dezember 2002 - BVerwG 2 C 34.01 - BVerwGE 117, 305 <308> = Buch-
holz 240 § 14a BBesG Nr. 1 und vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 -
BVerwGE 131, 20 <26> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 m.w.N.).
Der Alimentationsgrundsatz ist dann verletzt, wenn der Gesetzgeber ohne sol-
che rechtfertigenden Gründe die Besoldung der Beamten von der allgemeinen
Wirtschafts- und Einkommensentwicklung abkoppelt, wenn also die finanzielle
Ausstattung der Beamten greifbar hinter der allgemeinen Einkommensentwick-
lung zurückbleibt. Dies kann dann der Fall sein, wenn die Nettoeinkommen der
Beamten auf Dauer - und nicht nur für wenige Monate - hinter denen der ver-
gleichbaren Tarifbeschäftigten zurückbleiben oder wenn allgemeine Parameter,
die bislang die Besoldung bestimmten, geändert werden, so wenn Besoldungs-
bestandteile der Tarifgehälter bei der Beamtenbesoldung keine Entsprechung
mehr finden (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 a.a.O. S. 289 f., Be-
schluss vom 24. September 2007 a.a.O. S. 1438 f.; BVerwG, Urteil vom
19. Dezember 2002 a.a.O. S. 309 f.).
Die Höhe der Besoldung für das Kalenderjahr 2000 ergibt sich aus dem Gesetz
über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Län-
dern 1999 (Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1999
- BBVAnpG 99 - vom 19. November 1999, BGBl I S. 2198). Durch Art. 1 Abs. 1
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dieses Gesetzes wurden die in den Anlagen IV, V und IX des Bundesbesol-
dungsgesetzes in der bis dahin geltenden Fassung vom 3. Dezember 1998
(BGBl I S. 3434) ausgewiesenen Beträge der Grundgehaltssätze, des Fami-
lienzuschlags sowie der Amts- und allgemeinen Stellenzulagen ab dem 1. Juni
1999 für alle Empfänger von Besoldungs- und Versorgungsbezügen um
2,9 vom Hundert erhöht. Für das Kalenderjahr 2000 erfolgte eine Bezügean-
passung lediglich bei Beamten in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 11 BBesO -
also nicht beim Kläger -, denen für die Monate September bis Dezember 2000
Einmalzahlungen von jeweils 100 DM zugesprochen wurden (vgl. Art. 3 Abs. 1
Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2000 - BBVAnpG
2000 - vom 19. April 2001, BGBl I S. 618). Da die durc
erfolgte allgemeine („lineare“) Anpassung der Bruttobezüge in Höhe von
1,8 vom Hundert erst zum 1. Januar 2001 wirksam wurde, erhöhten sich die
Bruttogehälter aller übrigen Beamten im Kalenderjahr 2000 nicht. Deren Besol-
dung und Versorgung blieb auf dem in Art. 1 Abs. 1 BBVAnpG 99 festgelegten
Niveau, das hierdurch für das Kalenderjahr 2000 gleichsam „fortgeschrieben“
wurde.
Der Gesetzgeber ging davon aus, dass er im Jahr 2000 seiner Alimentations-
pflicht nachgekommen ist. So wird im Gesetzentwurf zum Bundesbesoldungs-
und -versorgungsanpassungsgesetz 2000 betont, in einer Gesamtschau der
Jahre 1999 bis 2002 würden die Dienst- und Versorgungsbezüge mit den vor-
geschlagenen Erhöhungen um 2 % und 2,4 % (jeweils unter Einbehalt von
0,2 % für die Versorgungsrücklage) um insgesamt 7,5 % linear angehoben und
damit an die Entwicklung der allgemeinen und wirtschaftlichen Verhältnisse
angepasst. Hierbei sei das Tarifergebnis für die Arbeitnehmer des öffentlichen
Dienstes Grundlage und Leitziel der vorgeschlagenen Erhöhungen. Diese An-
knüpfung sichere langfristig für alle Statusgruppen im öffentlichen Dienst eine
gleichgerichtete Entwicklung der Bezüge und stärke damit die Einheit des öf-
fentlichen Dienstes (BTDrucks 14/5198 S. 14).
Gleichzeitig verliefen die allgemeinen Besoldungsanpassungen im gesamten
Zeitraum von 1991 bis 2000 weitgehend parallel zu den Tarifabschlüssen im
öffentlichen Dienst (Gesetzentwürfe der Bundesregierung zu den Bundesbe-
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soldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzen der Jahre 1991 bis 1995,
1996/97 und 1998 bis 2000, BTDrucks 12/732 S. 1, 23; 12/3629 S. 1, 25;
12/5472 S. 1, 21; 12/7706 S. 1, 23; 13/2210 S. 1, 22; 13/5983 S. 1, 7; 13/10722
S. 1, 7; 14/1088 S. 1, 9 und 14/5198 S. 1, 9). In diesem Zeitraum sind die linea-
ren Steigerungsraten der Tarifabschlüsse für die Beschäftigten im öffentlichen
Dienst unverändert übernommen worden, wenn auch zeitliche Verschiebungen
der jeweiligen Erhöhungen um einige Monate zu verzeichnen waren (BBVAnpG
91 vom 21. Februar 1992, BGBl I S. 266, BBVAnpG 92 vom 23. März 1993,
BGBl I S. 342, BBVAnpG 93 vom 20. Dezember 1993, BGBl I S. 2139,
BBVAnpG 94 vom 24. August 1994, BGBl I S. 2229, BBVAnpG 95 vom
18. Dezember 1995, BGBl I S. 1942, BBVAnpG 96/97 vom 24. März 1997,
BGBl I S. 590, BBVAnpG 98 vom 6. August 1998, BGBl I S. 2026, BBVAnpG 99
vom 19. November 1999, BGBl I S. 2198 und BBVAnpG 2000 vom 19. April
2001, BGBl I S. 618). Erstmals 1999 wurde zur Bildung der Versorgungsrückla-
gen des Bundes und der Länder die lineare Steigerungsrate des
Tarifabschlusses desselben Jahres nicht in voller Höhe übernommen (vgl.
BTDrucks 14/1088 S. 1, 9; 14/5198 S. 1, 9).
2. Zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt, dass der Gesetzgeber nicht
verpflichtet ist, die Ergebnisse von Tarifverhandlungen für die Arbeitnehmer des
öffentlichen Dienstes spiegelbildlich auf die Beamtenbesoldung zu übertragen.
Das Recht der Beamten und das der Arbeitnehmer - auch derjenigen im öffent-
lichen Dienst - unterscheiden sich grundsätzlich. Deshalb besteht weder nach
Art. 3 Abs. 1 GG noch nach Art. 33 Abs. 5 GG die Verpflichtung, die Ergebnisse
der Tarifverhandlungen für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes spie-
gelbildlich auf die Beamtenbesoldung und -versorgung zu übertragen (BVerfG,
Beschlüsse vom 24. September 2007 a.a.O. S. 1440 und vom 7. November
1979 - 2 BvR 513, 558/74 - BVerfGE 52, 303 <345 f.>; BVerwG, Urteil vom
19. Dezember 2002 a.a.O. S. 309).
Etwas anderes folgt auch nicht aus § 14 Abs. 1 BBesG. Die einfachgesetzliche
Verpflichtung i( die Bezüge
der Beamten durch eine Erhöhung oder auch eine Verminderung der Entwick-
lung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anzupassen,
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stellt sich als Konkretisierung des Alimentationsgrundsatzes aus
dar. Sie schränkt den dem Gesetzgeber durch Art. 33 Abs. 5 GG eröffneten
Gestaltungsspielraum bei der Anpassung nicht weiter ein (vgl
<361 f.> und
vom 24. September 2007 a.a.O. S.
1437, stRspr). Hieraus kann der Beamte aber keinen bezifferbaren Anspruch
herleiten.
Für das Jahr 2000 ist zwar ein Zurückbleiben der Beamtenbesoldung um weni-
ge Monate hinter der Entwicklung der Tarifgehälter im öffentlichen Dienst zu
verzeichnen. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass der Gesetzge-
ber eine Entwicklung des Zurückleibens der Beamtenbesoldung hinter der all-
gemeinen Wirtschafts- und Einkommensentwicklung eingeleitet oder verfestigt
hat. Das Alimentationsprinzip umfasst nicht das Recht auf eine allgemeine,
stets prozentual vollkommen gleiche und gleichzeitig wirksam werdende Besol-
dungs- und Versorgungsanpassung, sodass ein vorübergehender Aufschub der
linearen Erhöhung der Bezüge nicht das Alimentationsprinzip verletzt (BVerf
-f., vom
14. Oktober 2003 - 2 BvL 19/02 - ZBR 2004, 47 und vom 24. September 2007
a.a.O. S. 1438). Auch sind die allgemeinen Parameter der Beamtenbesoldung
im Vergleich zu denen im Tarifbereich nicht geändert worden. Besoldungsein-
schnitte durch Kürzungen oder Streichung der jährlichen Sonderzuwendung
und des Urlaubsgeldes sind erst ab dem Jahr 2003 zu verzeichnen (vgl.
BBVAnpG 2003/2004 vom 10. September 2003, BGBl I 1798, mit dem durch
Art. 18 das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung in
der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998, BGBl I S. 3642,
und das Urlaubsgeldgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Mai
2002, BGBl I S. 1780, aufgehoben wurden und nur noch bis zum Inkrafttreten
bundes- oder landesgesetzlicher Regelungen weiter anzuwenden waren).
Angesichts dessen kommt es nicht darauf an, dass das Berufungsgericht keine
Feststellungen getroffen hat, die einen Vergleich der Beamtengehälter mit den
Nettoeinkommen der tariflich Beschäftigten des öffentlichen Dienstes und der-
jenigen für vergleichbare Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes er-
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möglichen (zur Notwendigkeit eines derartigen Vergleichs BVerfG, Urteile vom
27. September 2005 a.a.O. S. 293 f. und vom 6. März 2007 a.a.O., Beschluss
vom 24. September 2007 a.a.O. S. 1436). Allerdings kann ein Abkoppeln der
Beamtengehälter nicht schon deshalb verneint werden, weil die Bruttogehälter
der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst im Jahr 2000 - ohne die Versor-
gungsrücklage - um 1,6 % höher als die Beamtenbesoldung gestiegen waren
und die Bruttogehälter der außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten in
den Jahren 1998 bis 2000 insgesamt um 6 % gestiegen sind. Denn damit hat
das Berufungsgericht die Amtsangemessenheit der Alimentation letztlich allein
deshalb bejaht, weil die Lebenshaltungskosten im Zeitraum 1998 bis 2000 mit
2,8 % geringer gestiegen waren als die Nettobesoldung, die in dem Zeitraum
um 3,37 % gestiegen war.
Fragwürdig ist auch der vom Berufungsgericht herangezogene Vergleichszeit-
raum; denn er ist zu kurz, um tragfähige Rückschlüsse auf ein Schritthalten der
Besoldung mit der allgemeinen Wirtschafts- und Einkommensentwicklung zuzu-
lassen, und gibt keinen Aufschluss darüber, ob die Nettoeinkommen der Beam-
ten bereits auf Dauer hinter denjenigen der vergleichbaren Tarifbeschäftigten
zurückgeblieben waren. Gleichwohl kann bei Betrachtung der gesetzlichen Be-
soldungsanpassungen bis 2000 im Vergleich zu den Tarifgehältern im öffentli-
chen Dienst hier ausnahmsweise auf weitere Feststellungen verzichtet werden.
Hieraus ergibt sich, dass die Besoldung in der Vergangenheit regelmäßig unter
Übernahme der Tarifabschlüsse für den öffentlichen Dienst angepasst wurde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Herbert
Dr. Heitz
Thomsen
RiBVerwG Dr. Burmeister
RiBVerwG Buchheister
ist wegen Urlaubs verhindert
ist wegen Urlaubs verhindert
zu unterschreiben.
zu unterschreiben.
Herbert
Herbert
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 33 Abs. 5
BBesG
§ 14
BBVAnpG 2000
Art. 1 Abs. 1
Stichworte:
Alimentation; amtsangemessener Lebensunterhalt; greifbares Zurückblei-
ben/Abkoppeln von der allgemeinen Wirtschafts- und Einkommensentwicklung;
Änderung allgemeiner Parameter bei der Besoldung; Nettoeinkommen; Tarif-
gehälter; Tarifabschluss für den öffentlichen Dienst.
Leitsatz:
Der Alimentationsgrundsatz ist nicht verletzt, wenn der Tarifabschluss für den
öffentlichen Dienst mit einer Verzögerung von fünf Monaten für die Beamten-
besoldung übernommen wird.
Urteil des 2. Senats vom 23. Juli 2009 - BVerwG 2 C 76.08
I. VG Neustadt an der Weinstraße vom 18.06.2002 - Az.: VG 6 K 2823/01.NW -
II. OVG Koblenz vom 10.08.2007 - Az.: OVG 2 A 10516/07 -