Urteil des BVerwG, Az. 2 C 7.11

Ärztliche Untersuchung, Versetzung, Verweigerung, Verwaltungsverfahren
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 7.11
OVG 3 LB 39/09
Verkündet
am 26. Januar 2012
Melzer
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 26. Januar 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen sowie
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und Dr. Hartung
für Recht erkannt:
Die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Oberverwal-
tungsgerichts vom 29. Januar 2010 und des Schleswig-
Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 8. Juni 2009 so-
wie der Bescheid des Beklagten vom 22. Mai 2007 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. September
2007 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
G r ü n d e :
I
Der 1974 geborene Kläger steht als Polizeimeister (BesGr A 7) im Dienst des
Landes Schleswig-Holstein. Er wendet sich gegen seine Versetzung in den Ru-
hestand wegen Polizei- und allgemeiner Dienstunfähigkeit.
Nachdem er im Juni 2003 in seiner Wohnung bewusstlos aufgefunden worden
war, wurde der Kläger in einer Klinik stationär behandelt. Auch nach dem Ende
einer Rehabilitationsmaßnahme im Dezember 2003 trat er seinen Dienst nicht
wieder an. Eine erste Verfügung, durch die der Kläger in den Ruhestand ver-
setzt worden war, hob der Beklagte im November 2006 wieder auf.
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Ab Dezember 2006 forderte der Beklagte den Kläger mehrfach schriftlich auf,
sich zur Klärung seiner Dienstfähigkeit von einer Polizeiärztin untersuchen zu
lassen. Der Kläger lehnte dies in mehreren Schreiben ab und schlug jeweils
vor, einen Amtsarzt mit der Untersuchung zu beauftragen.
Im Mai 2007 versetzte der Beklagte den Kläger wegen Polizei- und allgemeiner
Dienstunfähigkeit in den Ruhestand. Der Widerspruch des Klägers blieb erfolg-
los.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es
ausgeführt, dass die Verfügung nicht auf die Feststellung der Dienstunfähigkeit
durch den Polizeiarzt im ersten Verfahren gestützt werden könne. Der Kläger
könne aber wegen der Verweigerung der angeordneten polizeiärztlichen Unter-
suchung so behandelt werden, als sei seine Dienstunfähigkeit festgestellt wor-
den. Die Untersuchungsanordnung des Beklagten sei rechtmäßig, weil dieser
eine Polizeiärztin mit der Untersuchung beauftragt habe, die bisher am Verfah-
ren nicht beteiligt gewesen sei.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und
auf die Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts verwiesen. Ergänzend
hat es ausgeführt, für den Beklagten habe hinreichender Anlass bestanden, die
Dienstfähigkeit des Klägers untersuchen zu lassen. Es sei im zweiten Verfahren
auch nicht erforderlich gewesen, dass zunächst der unmittelbare Dienstvorge-
setzte des Klägers erneut dessen Dienstunfähigkeit feststelle.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Klägers, mit
der er die Verletzung materiellen Rechts rügt. Er beantragt,
die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Oberverwal-
tungsgerichts vom 29. Januar 2010 und des Schleswig-
Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 8. Juni 2009 so-
wie den Bescheid des Beklagten vom 22. Mai 2007 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. September
2007 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Landesbeam-
tenrecht (§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG; § 127 Nr. 2 BRRG). Die Versetzung
des Klägers in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit verstößt gegen §§ 54,
56 und 208 des Beamtengesetzes für das Land Schl.-H. in der Fassung vom
3. August 2005 (- LBG -, GVOBl Schleswig-Holstein, S. 283). Für die Rechtmä-
ßigkeit einer Versetzung in den Ruhestand kommt es auf die Sach- und Rechts-
lage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an (Urteile vom 16. Ok-
tober 1997 - BVerwG 2 C 7.97 - BVerwGE 105, 267 <269 ff.> = Buchholz 232
§ 42 BBG Nr. 22 S. 4 f. und vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerw-
GE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 12). Rechtswidrig ist
sowohl die Versetzung des Klägers in den Ruhestand wegen Polizeidienstunfä-
higkeit (1) als auch die wegen allgemeiner Dienstunfähigkeit (2).
1. Nach § 208 LBG ist ein Polizeivollzugsbeamter dienstunfähig (§ 54 Abs. 1
LBG), wenn er den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für den Poli-
zeivollzugsdienst wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitli-
chen Gründen nicht mehr genügt und nicht zu erwarten ist, dass er seine volle
Verwendungsfähigkeit innerhalb zweier Jahre wiedererlangt, es sei denn, die
auszuübende Funktion erfordert bei Beamten auf Lebenszeit diese besonderen
gesundheitlichen Anforderungen auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt. Die
Polizeidienstunfähigkeit wird durch den nach § 56 LBG zuständigen Dienstvor-
gesetzten aufgrund des Gutachtens einer Amtsärztin oder eines Amtsarztes
oder einer anderen beamteten Ärztin oder eines anderen beamteten Arztes
festgestellt.
Zwar schreibt § 54 Abs. 1 Satz 5 LBG ausdrücklich vor, dass ein Beamter so
behandelt werden kann, als ob seine Dienstunfähigkeit amtsärztlich festgestellt
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worden wäre, wenn er sich trotz wiederholter schriftlicher Aufforderung ohne
hinreichenden Grund der Verpflichtung entzieht, sich nach Weisung der Behör-
de ärztlich untersuchen zu lassen. Diese Vorschrift ist aber auf die Polizei-
dienstunfähigkeit nicht anwendbar, weil § 208 Abs. 2 Satz 2 LBG lediglich die
entsprechende Geltung von Satz 4, nicht aber von Satz 5 des § 54 Abs. 1 LBG
anordnet.
Die Weigerung, sich ärztlich untersuchen zu lassen, kann aber nach dem aus
§ 444 ZPO abgeleiteten, auch im Verwaltungsverfahren geltenden allgemeinen
Rechtsgrundsatz zum Nachteil des betroffenen Polizeivollzugsbeamten gewer-
tet werden. Danach kann im Rahmen freier Beweiswürdigung auf die Dienstun-
fähigkeit geschlossen werden, wenn der Beamte durch sein Verhalten die Fest-
stellung seines Gesundheitszustandes bewusst verhindert. Die Verpflichtung,
sich zur Nachprüfung der Dienstfähigkeit nach Weisung der Behörde ärztlich
untersuchen zu lassen, ginge ins Leere, wenn aus einer unberechtigten Weige-
rung keine Rückschlüsse gezogen werden könnten. Andernfalls hätte es der
Beamte in der Hand, die für die Vorbereitung der Feststellung seiner Dienstfä-
higkeit erforderliche ärztliche Untersuchung erheblich zu erschweren oder zu
vereiteln (Urteile vom 27. Juni 1991 - BVerwG 2 C 40.89 - Buchholz 239.1 § 60
BeamtVG Nr. 1 S. 5 und vom 18. September 1997 - BVerwG 2 C 33.96 - Buch-
holz 237.5 § 51 HeLBG Nr. 2 S. 3).
Voraussetzung für eine solche nachteilige Schlussfolgerung ist aber, dass die
Aufforderung, sich durch einen von der Behörde bestimmten Arzt untersuchen
zu lassen, rechtmäßig ist. Daran fehlt es hier. Die Anordnung des Beklagten
vom Dezember 2006 ist aus mehreren Gründen rechtswidrig, so dass der Klä-
ger ihr nicht Folge leisten musste.
Die Auswahl des untersuchenden Arztes steht im Ermessen der Behörde. Da-
bei muss sie sich am Wortlaut des Gesetzes und am Zweck der Untersuchung
orientieren. Der Gesetzgeber hat durch § 208 Abs. 2 Satz 1 LBG für die Fest-
stellung der Polizeidienstunfähigkeit, abweichend von der Regelung für die all-
gemeine Dienstunfähigkeit in § 54 Abs. 1 Satz 3 LBG, vorgegeben, dass die
erforderliche ärztliche Untersuchung von einer Amtsärztin oder einem Amtsarzt
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oder einer anderen beamteten Ärztin oder einem anderen beamteten Arzt
durchzuführen ist. Im Rahmen dieser Vorgaben hat die Behörde den Arzt aus-
zuwählen, der nach Ausbildung und Fachrichtung beurteilen kann, ob der Be-
troffene angesichts seiner Erkrankung noch den besonderen gesundheitlichen
Anforderungen für den Polizeivollzugsdienst genügt. Da es um die Beurteilung
geht, ob der betroffene Polizeivollzugsbeamte noch den besonderen gesund-
heitlichen Anforderungen für den Polizeivollzugsdienst genügt, ist die Auswahl
eines Polizeiarztes im Regelfall unbedenklich. Denn diese Ärzte sind mit den
speziellen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes vertraut und können des-
halb im Regelfall die Dienstfähigkeit am besten beurteilen. Bei der Bestimmung
des Arztes müssen wegen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit aber auch
die Interessen des Betroffenen berücksichtigt werden. Dies kann dazu führen,
dass nicht ein Polizeiarzt, sondern ein Amtsarzt oder anderer beamteter Arzt
mit der Untersuchung zu beauftragen ist.
Nach diesen Grundsätzen ist die Auswahlentscheidung vom Dezember 2006,
an der der Beklagte trotz der mehrfach schriftlich vorgebrachten Einwände des
Klägers festgehalten hat, bereits deshalb rechtswidrig, weil sich der Beklagte
dabei an den eigenen Verwaltungsvorschriften orientiert hat, die gegen das Ge-
setz verstoßen. Diese sehen entgegen § 208 Abs. 2 Satz 1 LBG vor, dass die
Untersuchung zur Klärung der Polizeidienstfähigkeit ohne jede Ausnahme
durch einen Polizeiarzt durchzuführen ist. Sie lassen die Einschaltung eines
anderen beamteten Arztes oder eines Amtsarztes auch dann nicht zu, wenn
hierfür in einem atypisch gelagerten Fall ausnahmsweise Anlass besteht.
Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier vor: Der Kläger hatte ein Attest seines
Hausarztes vorgelegt, aus dem sich substantiierte Anhaltspunkte für eine akute
Verschlechterung seines Gesundheitszustandes für den Fall ergaben, dass ihn
ein Polizeiarzt des Landes Schleswig-Holstein untersucht. Daher hätte der Be-
klagte Anlass gehabt, von seiner Verwaltungspraxis abzuweichen und einen
Amtsarzt oder einen anderen beamteten Arzt zu bestimmen. Ein Polizeiarzt hät-
te erst bestimmt werden dürfen, wenn mit hinreichender Wahrscheinlichkeit da-
von ausgegangen werden konnte, dass mit einer polizeiärztlichen Untersu-
chung des Klägers tatsächlich keine Gefahr einer wesentlichen Verschlechte-
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rung seines Gesundheitszustandes verbunden war. Entgegen der Auffassung
des Beklagten ist es nach § 83 Abs. 1 Satz 1 LVwG nicht Sache des Betroffe-
nen, der Behörde die nachteiligen Folgen einer bestimmten Untersuchung
durch ein entsprechendes fachärztliches Gutachten detailliert nachzuweisen.
Die Untersuchungsanordnung des Beklagten ist auch rechtswidrig, weil der Be-
klagte die Vorgaben der § 2 Abs. 1 und § 51 des Mitbestimmungsgesetzes
Schleswig-Holstein in der Fassung des Gesetzes vom 5. Dezember 2006
(- MBGSH -, GVOBl Schl.-H. S. 273) nicht beachtet hat. §§ 2 und 51 MBGSH
sind hier revisibel, weil sie materiell dem Landesbeamtenrecht zuzuordnen sind.
Sie regeln, ob und in welcher Weise die Personalvertretung an beamtenrechtli-
chen Maßnahmen zu beteiligen ist (Urteile vom 24. November 1983 - BVerwG 2
C 9.82 - BVerwGE 68, 189 <191> = Buchholz 238.390 § 67 SHPersVG Nr. 1
S. 2 und vom 9. Mai 1985 - BVerwG 2 C 23.83 - Buchholz 238.31 § 77 BW
PersVG Nr. 1 S. 2 f.). Da eine Untersuchungsanordnung eine mitbestimmungs-
pflichtige Maßnahme im Sinne von § 51 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist (Beschluss
vom 5. November 2010 - BVerwG 6 P 18.09 - Buchholz 251.95 § 51 MBGSH
Nr. 7 Rn. 9 und 21), hätte der Beklagte den Kläger zur Beteiligung des Perso-
nalrats anhören und diesen bei Zustimmung des Klägers (§ 51 Abs. 5 Satz 1
MBGSH) beteiligen müssen.
Das Unterlassen der gebotenen Beteiligung des Personalrats hat nach ständi-
ger Rechtsprechung die Aufhebung der als Verwaltungsakt ergehenden Maß-
nahme aufgrund einer Anfechtungsklage zur Folge (Urteil vom 9. Dezember
1999 - BVerwG 2 C 4.99 - BVerwGE 110, 173 <179> m.w.N. = Buchholz 232
§ 35 BBG Nr. 4 S. 6; vgl. § 58 Abs. 3 MBGSH). Der Fehler der mangelnden Be-
teiligung des Personalrats ist nicht nach dem in § 115 LVwG zum Ausdruck
kommenden allgemeinen Rechtsgedanken unbeachtlich. Zwar kann danach die
Aufhebung einer dienstlichen Maßnahme ausgeschlossen sein, die wegen ei-
nes Fehlers des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens rechts-
widrig ist. Hier kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass der Kläger im Fal-
le ordnungsgemäßer Unterrichtung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 MBGSH der Mit-
wirkung des Personalrats zugestimmt, dieser gegen die beabsichtigte Untersu-
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chungsanordnung Einwendungen erhoben und der Beklagte aufgrund dieser
Einwände von der konkreten Anordnung abgesehen hätte.
Die Versetzung des Klägers in den Ruhestand wegen Polizeidienstunfähigkeit
ist ferner rechtswidrig, weil ihr keine entsprechende Feststellung des unmittel-
baren Dienstvorgesetzten des Klägers zugrunde liegt. § 208 Abs. 2 Satz 1 LBG
bestimmt, dass die Polizeidienstunfähigkeit durch den unmittelbaren Dienstvor-
gesetzten aufgrund eines Gutachtens einer der dort genannten Ärzte festge-
stellt wird. Hat der Dienstvorgesetzte diese Feststellung getroffen, entscheidet
die zuständige Behörde über die Versetzung in den Ruhestand.
Der Versetzung in den Ruhestand muss stets eine Feststellung des unmittelba-
ren Dienstvorgesetzten vorangehen, die auf das einzelne, durch die Untersu-
chungsanordnung eingeleitete Verfahren bezogen ist. Danach kann nicht auf
eine solche Feststellung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten des Klägers im
Rahmen des ersten Verfahrens zur Zurruhesetzung im Mai 2005 zurückgegrif-
fen werden. Diese war gegenstandslos geworden, nachdem der Beklagte seine
darauf gestützte Versetzung in den Ruhestand wieder aufgehoben hatte. Das
Erfordernis der vorherigen Feststellung der Dienstunfähigkeit des Beamten
durch den unmittelbaren Dienstvorgesetzten dient dem Schutz der Interessen
des Beamten im Verfahren auf Versetzung in den Ruhestand. Sie soll den be-
troffenen Beamten vor einer voreiligen Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit
bewahren. Zudem sollen die besonderen Kenntnisse des unmittelbaren Dienst-
vorgesetzten über den Beamten und seine bisherigen dienstlichen Leistungen
für die Beurteilung der Frage der Dienstfähigkeit genutzt werden. Auch veran-
lasst der besondere Verfahrensschritt der Feststellung der Dienstunfähigkeit
durch seinen unmittelbaren Dienstvorgesetzten den Beamten dazu, bereits in
diesem Stadium Einwendungen gegen die bisherige Beurteilung seiner Dienst-
fähigkeit zu erheben, die die zuständige Behörde vor der Entscheidung über die
Versetzung in den Ruhestand zu überprüfen hat.
Dass der unmittelbare Dienstvorgesetzte die Dienstunfähigkeit in jedem Verfah-
ren gesondert festzustellen hat und nicht auf Feststellungen aus einem voran-
gegangenen Verfahren zurückgegriffen werden darf, gilt insbesondere für Fälle,
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in denen bei einer Verweigerung der Untersuchung nicht kraft Gesetzes
(vgl.§ 54 Abs. 1 Satz 5 LBG) von der ärztlichen Feststellung der Dienstunfähig-
keit ausgegangen werden kann. Denn in diesen Fällen ist eine umfassende
Würdigung aller Umstände vorzunehmen, in die nach dem aus § 444 ZPO ab-
geleiteten, auch im Verwaltungsverfahren geltenden allgemeinen Rechtsgrund-
satz zu Lasten des Beamten auch die Verweigerung der angeordneten ärztli-
chen Untersuchung einzustellen ist (Urteil vom 18. September 1997 - BVerwG
2 C 33.96 - Buchholz 237.5 § 51 HeLBG Nr. 2). Das Unterbleiben der Feststel-
lung der Dienstunfähigkeit durch den unmittelbaren Dienstvorgesetzten ist auch
nicht nach § 115 LVwG unbeachtlich. Es kann nicht ausgeschlossen werden,
dass der unmittelbare Dienstvorgesetzte des Klägers die genannten Mängel der
Untersuchungsanordnung des Beklagten erkannt und dementsprechend die
Feststellung der Dienstunfähigkeit des Klägers nicht getroffen hätte.
Die Versetzung des Klägers in den Ruhestand wegen Polizeidienstunfähigkeit
kann schließlich auch nicht auf die Begutachtung durch einen Polizeiarzt vom
10. März 2005 gestützt werden, die der später wieder aufgehobenen ersten
Zurruhesetzung des Klägers zugrunde lag. Denn diese bietet keine belastbare
Tatsachengrundlage für die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit des Klä-
gers zum hier maßgeblichen Zeitpunkt. Dem steht insbesondere entgegen,
dass der Polizeiarzt den Kläger zuvor nicht persönlich untersucht, sondern sei-
ne folgenreiche Feststellung lediglich auf schriftliche Unterlagen über Kranken-
hausaufenthalte des Klägers und Befundberichte anderer Ärzte gestützt hatte.
2. Für die zugleich ausgesprochene Versetzung des Klägers in den Ruhestand
wegen allgemeiner Dienstunfähigkeit nach § 54 Abs. 1 LBG gelten die vorste-
henden Ausführungen zur Rechtswidrigkeit der Versetzung in den Ruhestand
wegen Polizeidienstunfähigkeit entsprechend. Die Dienstunfähigkeit kann nicht
nach § 54 Abs. 1 Satz 5 LBG fingiert werden, weil es aus den dargelegten
Gründen an der erforderlichen rechtmäßigen Untersuchungsaufforderung fehlt.
So hat der Beklagte bei der Auswahl des begutachtenden Arztes die Interessen
des Klägers nicht berücksichtigt und ohne Sachaufklärung an der Untersuchung
durch eine Polizeiärztin festgehalten. Zudem sind die Vorgaben der §§ 2 und 51
MBGSH nicht beachtet worden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Dr. Heitz
Dr. Heitz
Thomsen
VRiBVerwG Herbert
ist wegen Urlaubs
gehindert zu unterschreiben
Dr. Maidowski
Dr. Hartung
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
ZPO
§ 444
LBG SH 2005
§§ 54, 56 und 208
LVwG
§§ 83 und 115
MBGSH
§§ 2 und 51
Stichworte:
Polizeivollzugsbeamter; Dienstunfähigkeit; Polizeidienstunfähigkeit; Beamten-
dienstunfähigkeit; Versetzung in den Ruhestand; unmittelbarer Dienstvorgesetz-
ter; Feststellung der Dienstunfähigkeit; Polizeiarzt; Amtsarzt; Untersuchungsan-
ordnung; Personalrat; Mitbestimmung; Fiktion; freie Beweiswürdigung; Pflicht
zur Amtsaufklärung; Weiterverwendung.
Leitsatz:
Verweigert ein Beamter eine vom Dienstherrn angeordnete ärztliche Untersu-
chung zur Klärung seiner Dienstfähigkeit, so darf dies nur dann zu seinem
Nachteil gewertet werden, wenn die Untersuchungsanordnung rechtmäßig ist.
Für die nach § 56 Abs. 1 oder § 208 Abs. 2 Satz 1 LBG erforderliche Feststel-
lung der Dienstunfähigkeit durch den unmittelbaren Dienstvorgesetzten kann
nicht auf eine Feststellung aus einem früheren Zurruhesetzungsverfahren zu-
rückgegriffen werden.
Urteil des 2. Senats vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11
I. VG Schleswig vom 08.06.2009 - Az.: VG 11 A 160/07 -
II. OVG Schleswig vom 29.01.2010 - Az.: OVG 3 LB 39/09 –