Urteil des BVerwG, Az. 2 C 69.10

Körperschaft, Beamter, Ausnahme, Entstehungsgeschichte
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 69.10
OVG 6 A 727/09
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. November 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung und Dr. von der Weiden
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 8. Oktober 2010 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens mit
Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten der Beige-
ladenen, die diese selbst trägt.
G r ü n d e :
I
Der Kläger begehrt die Feststellung, weiterhin Beamter des beklagten Landes
zu sein.
Durch das Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen
vom 12. Dezember 2006 (GV. NRW S. 622) wurden die staatlichen Aufgaben
der Umweltverwaltung des beklagten Landes zum 1. Januar 2007 bei den Be-
zirksregierungen gebündelt. In einem zweiten Schritt zur Umsetzung der Ver-
waltungsstrukturreform wurden Zuständigkeiten im Umweltrecht den Kreisen
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und kreisfreien Städten zugewiesen. Dies geschah mit dem Gesetz zur Kom-
munalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11. Dezember 2007 (GV.
NRW S. 662, ber. 2008, GV. NRW S. 155), dessen Artikel 61 das Gesetz zur
Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der Kom-
munalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (im Folgenden:
PersonalfolgenG) enthält. Ein Teil der bei den Bezirksregierungen mit Aufgaben
der Umweltverwaltung betrauten Beamten sollte zum 1. Januar 2008 auf der
Grundlage dieses Gesetzes und eines von der jeweiligen Bezirksregierung zu
erstellenden Zuordnungsplans in den Dienst einer kommunalen Körperschaft
treten. §§ 1 und 2 PersonalfolgenG lauten:
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Grundsatz
Das Land stellt den Kreisen und kreisfreien Städten das
zur Erfüllung der ihnen durch die Zuständigkeitsverord-
nung Umweltschutz zum 1. Januar 2008 neu übertrage-
nen Aufgaben erforderliche Fachpersonal zur Verfügung.
Die Zahl der Stellen, die für die Erfüllung der neuen Auf-
gaben erforderlich sind, und ihre Verteilung auf die Kreise
und kreisfreien Städte ergeben sich aus der Anlage 1.
§ 2
Beamte
(1) Die Beamten der Bezirksregierungen, die mit den Auf-
gaben nach § 1 betraut sind, gehen kraft Gesetzes nach
Maßgabe der Absätze 2 und 3 mit Wirkung vom 1. Januar
2008 auf die Kreise und kreisfreien Städte über.
(2) Die jeweilige Bezirksregierung bereitet den Personal-
übergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der
Grundlage eines Zuordnungsplans vor. Der Zuordnungs-
plan ist im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt
und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher
Belange zu erstellen; eine angemessene Mitwirkung der
neuen Aufgabenträger ist zu gewährleisten.
(3) Zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen - vertreten
durch die jeweilige Bezirksregierung - und der überneh-
menden kommunalen Körperschaft werden Personalüber-
leitungsverträge geschlossen."
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In der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 11. Dezember
2007, die als Art. 15 des Gesetzes zur Kommunalisierung von Aufgaben des
Umweltrechts vom 11. Dezember 2007 erlassen worden ist, sind detailliert die
übertragenen Aufgaben aufgelistet.
Der im Oktober 2007 von der Bezirksregierung, bei der der Kläger tätig war,
erstellte und dem Innenministerium unterbreitete Zuordnungsplan sah vor, dass
der Kläger zum 1. Januar 2008 auf die Beigeladene übergehen solle. Im No-
vember 2007 teilte die Bezirksregierung dem Kläger mit, nach der Billigung des
Zuordnungsplans durch die zuständigen Ministerien werde er vorbehaltlich der
Verabschiedung des geplanten Gesetzes per Gesetz zum 1. Januar 2008 in
den Dienst der Beigeladenen übergeleitet.
Der Kläger ist mit seinem Klagebegehren auf Feststellung, dass er weiterhin in
einem Beamtenverhältnis zum beklagten Land steht, in beiden Instanzen erfolg-
reich gewesen. Das Berufungsgericht hat zur Begründung ausgeführt, dass die
beabsichtigte Überleitung nicht eingetreten sei. Das Personalfolgengesetz lege
nicht selbst fest, welche Beamte beim Land verbleiben und welche Beamte zu
welcher Körperschaft übergehen sollten. Auch bei einer Gesamtbetrachtung
von Gesetz und Zuordnungsplan sei die Überleitung nicht herbeigeführt wor-
den. Dem Gesetz könne im Wege der Auslegung nicht entnommen werden,
dass dem Zuordnungsplan diese Rechtsfolge zukommen solle. Diese Ausle-
gung sei im Übrigen auch verfassungsrechtlich geboten.
Hiergegen richtet sich die Revision des beklagten Landes, mit der es beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 8. Oktober 2010 sowie des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. Februar 2008 auf-
zuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
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II
Die Revision des beklagten Landes ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat
ohne Verstoß gegen revisibles Recht entschieden, dass der Kläger am 1. Janu-
ar 2008 nicht Beamter der Beigeladenen geworden, sondern Beamter des be-
klagten Landes geblieben ist. Das Personalfolgengesetz ist nicht geeignet ge-
wesen, einen Dienstherrnwechsel herbeizuführen. Dies ergibt die Auslegung
nach Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie Entstehungsgeschichte.
Gemäß § 2 Abs. 1 PersonalfolgenG gehen die Beamten der Bezirksregierun-
gen, die mit den zum 1. Januar 2008 kommunalisierten Aufgaben der Umwelt-
verwaltung betraut sind, zwar kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 2008
auf die Kreise und kreisfreien Städte als die neuen Aufgabenträger über, aller-
dings „nach Maßgabe der Absätze 2 und 3“. Nach § 2 Abs. 2 PersonalfolgenG
bereitet die jeweilige Bezirksregierung den Personalübergang auf der Grundla-
ge eines von ihr erstellten Zuordnungsplans vor.
Der Bezirksregierung obliegt nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2
PersonalfolgenG eine vorbereitende Aufgabe, die ihrerseits auf der Grundlage
des zuvor von ihr erstellten Zuordnungsplans zu erfolgen hat. Das bedeutet
zwingend, dass das Personalfolgengesetz die in seinem § 2 Abs. 1 gewollte
gesetzliche Überleitung nicht an den Zuordnungsplan oder an dort getroffene
Festlegungen knüpft, sondern gemäß seinem § 2 Abs. 2 an einen weiteren be-
hördlichen Akt, der auf der Grundlage des Zuordnungsplans zu ergehen hat.
Worin dieser behördliche Akt bestehen soll, der dann die gesetzliche Überlei-
tung auslösen würde, wird im Personalfolgengesetz nicht geregelt und er-
schließt sich auch nicht auf andere Weise.
Auch die Auslegung nach Sinn und Zweck der Norm unter Berücksichtigung
ihrer Entstehungsgeschichte führt nicht zu einem anderen Ergebnis.
Ziel des § 2 PersonalfolgenG war, die ordnungsgemäße Wahrnehmung der
übertragenen Aufgaben durch die kommunalen Körperschaften ohne zeitliche
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Verzögerung sicherzustellen. Das sollte durch die Überleitung der mit den Auf-
gaben bislang betrauten Beamten erreicht werden. Dieses Ziel besagt aber
nichts über den dabei einzuschlagenden Weg. Die erforderlichen Dienstherrn-
wechsel hätten auch auf gesetzlicher Grundlage durch Verwaltungsakt ange-
ordnet werden können (vgl. §§ 128 ff. BRRG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 2 Be-
amtStG). Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil die
rechtsstaatlich gebotenen Verfahrensrechte der betroffenen Beamten hätten
beachtet und deren schutzwürdige Belange in die Entscheidungsfindung im
Einzelfall hätten einfließen können. In den Fällen der Anfechtung von Verwal-
tungsakten hätte die Wahrnehmung der versorgungsrechtlichen Aufgaben bei
dem neuen Dienstherrn durch Abordnungen sichergestellt werden können, wie
dies auch geschehen ist.
Das Personalfolgengesetz enthält auch deshalb keine gesetzliche Überleitung,
weil wesentliche im Zusammenhang mit einer solchen Überleitung zu regelnde
Fragen nicht normiert sind. Das betrifft insbesondere die Frage, wann die Ver-
bindlichkeit der Zuordnungspläne im Sinne ihrer „Endgültigkeit“ eintritt, also ab
wann die Zuordnungspläne nicht mehr von der Bezirksregierung geändert wer-
den konnten, so dass danach abweichende Regelungen nur über die Maßnah-
men Versetzung und Abordnung durch den neuen Dienstherrn zu treffen wären.
Auch die Frage, nach welchen Kriterien Beamte beim Land verbleiben oder zu
einer Kommune übergeleitet werden sollten, ist nicht geregelt. Hierzu hätte aber
Anlass bestanden, da die Bezirksregierungen als die bisherigen Beschäfti-
gungsbehörden - anders als die Versorgungsämter bei der Kommunalisierung
der Versorgungsverwaltung (vgl. das Urteil des Senats vom 24. November 2011
- BVerwG 2 C 50.10 - zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen) - fortbe-
standen und viele Beamte neben zur Kommunalisierung vorgesehenen Aufga-
ben auch andere, in der Zuständigkeit der Bezirksregierungen bleibende Auf-
gaben wahrnahmen mit der Folge, dass deshalb nur ein Teil der von § 2 Abs. 1
PersonalfolgenG erfassten Beamten auch tatsächlich auf eine Kommune über-
gehen sollte.
In Anbetracht des eindeutigen Wortlauts des Personalfolgengesetzes führen die
Gesetzesmaterialien nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar hat die Landesre-
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gierung in der amtlichen Begründung zu ihrem Gesetzentwurf ihren Willen zum
Ausdruck gebracht, dass die Überleitung kraft Gesetzes erfolgen soll. So heißt
es zu § 2 Abs. 1 PersonalfolgenG (LTDrucks 14/4973 vom 6. September 2007,
S. 210): „Die Beamten, die im Zuge der Reform den Dienstherrn wechseln,
werden durch gesetzliche Regelung zum 1. Januar 2008 auf die jeweilige auf-
nehmende Körperschaft übergeleitet. Einzelversetzungen im Sinne des § 28
Landesbeamtengesetz finden nicht statt.“ (vgl. auch die amtliche Begründung
zu § 2 Abs. 2 PersonalfolgenG: „Die Vorschrift enthält Rahmenregelungen für
das Verfahren und die Kriterien der Personalauswahl. Die jeweilige Bezirksre-
gierung entscheidet noch vor Übertragung der Aufgaben, welche Beamten zu
welchen neuen Aufgabenträgern übergeleitet werden. Die neuen Aufgabenträ-
ger erhalten weitgehende Mitwirkungsmöglichkeiten. Die gesetzliche Festle-
gung des Auswahlverfahrens dient der Bestimmtheit der gesetzlichen Maß-
nahme der Personalüberleitung.“).
Allerdings hat dieser Wille keinen Niederschlag im Gesetz gefunden und ist
deshalb unbeachtlich. Wie dargelegt lässt § 2 Abs. 2 PersonalfolgenG nur den
Schluss zu, dass zum Zuordnungsplan noch etwas hinzukommen muss, um die
Überleitung kraft Gesetzes auszulösen, ohne dass das Personalfolgengesetz
dieses „etwas“ regelt. Der Gesetzgeber überlässt es der Bezirksregierung, die
konkrete Auswahl zu treffen, welcher Beamte übergeleitet wird und welcher Be-
amte - unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange - beim
Land verbleibt. Dementsprechend wurde auch bei der Anwendung des Geset-
zes verfahren.
Nach alledem bedarf es keiner Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Überlei-
tungsregelungen des Personalfolgengesetzes, so dass sich schon deshalb die
Frage einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1
GG nicht stellt. Allerdings unterläge ein Regelungsmodell, das den Dienstherrn-
wechsel an einen verwaltungsinternen, nicht auf unmittelbare Rechtswirkungen
im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG gerichteten Plan knüpft, wegen der damit ver-
bundenen Verkürzung der Verfahrensrechte der betroffenen Beamten und de-
ren Recht auf effektiven Rechtsschutz schwerwiegenden Bedenken.
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Es kann auch dahingestellt bleiben, ob dem Land die Gesetzgebungskompe-
tenz für den sogenannten landesinternen Dienstherrnwechsel und damit für den
Erlass der Überleitungsregelungen des Personalfolgengesetzes zustand. Dies
hängt vom Bedeutungsgehalt des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ab, der durch das
Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I
S. 2034) mit Wirkung vom 1. September 2006 eingeführt wurde. Nach Art. 74
Abs. 1 Nr. 27 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes
auf die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder (und der anderen
dienstherrnfähigen Körperschaften) mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung
und Versorgung. Dieser Wortlaut deutet darauf hin, dass statusändernde Maß-
nahmen, zu denen der Dienstherrnwechsel gehört, erfasst werden. Anderer-
seits entspricht dies wohl nicht den Vorstellungen des verfassungsändernden
Gesetzgebers, der die Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf grundlegen-
de Statusangelegenheiten beschränken wollte (vgl. BTDrucks 16/813 S. 14;
Bericht der Föderalismuskommission, in: Bundestag/Bundesrat, Dokumentation
der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bun-
desstaatlichen Ordnung, 2005, S. 210 ff.).
Schließlich bedarf es auch keiner Anrufung des Gemeinsamen Senats im Hin-
blick auf das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 14. Juli 2010 - 10 AZR
182/09 - (AP GG Art. 12 Nr. 143) zur Überleitung der nordrhein-westfälischen
Tarifbeschäftigten. Denn in diesem Urteil wurden andere Normen zugrunde ge-
legt als die für die Überleitung von Beamten maßgeblichen (insbesondere § 3
statt § 2 PersonalfolgenG). Außerdem sieht das Personalfolgengesetz für Tarif-
beschäftigte keinen Arbeitgeberwechsel, sondern lediglich eine Personalgestel-
lung durch das Land vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Beigeladene trägt
ihre außergerichtlichen Kosten selbst, weil sie keinen Antrag gestellt und sich
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deshalb keinem Kostenrisiko gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO), so dass auch
eine Kostenerstattung aus Billigkeitsgründen nicht in Betracht kommt (§ 162
Abs. 3 VwGO).
VRiBVerwG Herbert
Dr. Heitz
Thomsen
ist wegen Urlaubs verhindert
zu unterschreiben.
Dr. Heitz
Dr. Hartung Dr. von der Weiden
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 35 034 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG).
VRiBVerwG Herbert
Dr. Heitz
Dr. von der Weiden
ist wegen Urlaubs verhindert
zu unterschreiben.
Dr. Heitz