Urteil des BVerwG vom 24.11.2011

Gesundheit, Körperschaft, Entstehungsgeschichte, Ausnahme

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 67.10

OVG 6 A 2109/08

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 24. November 2011

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung und Dr. von der Weiden

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Ober-

verwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen

vom 1. Oktober 2010 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens,

mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten des

Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

G r ü n d e :

Die Klägerin begehrt die Feststellung, weiterhin Beamtin des beklagten Landes

zu sein.

Mit Wirkung vom 1. Januar 2008 wurden durch das Gesetz zur Eingliederung

der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-

Westfalen (im Folgenden: EingliederungsG), das als Artikel 1 des Zweiten Ge-

setzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 30. Ok-

tober 2007 (GV. NRW 2007, 482) erlassen worden ist, die 11 nordrhein-

westfälischen Versorgungsämter aufgelöst und ihre Aufgaben auf 31 Kreise,

23 kreisfreie Städte, die beiden Landschaftsverbände und die 5 Bezirksregie-

rungen übertragen. Die in den Versorgungsämtern tätigen Beamten sollten zu

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diesem Zeitpunkt auf der Grundlage dieses Gesetzes und eines vom Ministe-

rium für Arbeit, Gesundheit und Soziales zu erstellenden Zuordnungsplans in

den Dienst einer kommunalen Körperschaft treten oder im Landesamt für Per-

sonaleinsatzmanagement verwendet werden. § 9 EingliederungsG lautet:

„(1) Die mit Aufgaben nach §§ 2 bis 5 und nach § 8 Abs. 2

betrauten Beamten der Versorgungsämter gehen kraft

Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 und der

§§ 11 bis 21 mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die dort

genannten kommunalen Körperschaften über. Die mit

Aufgaben nach §§ 6 und 8 Abs. 1 betrauten Beamten der

Versorgungsämter gehen kraft Gesetzes mit Wirkung vom

1. Januar 2008 nach Maßgabe des Absatzes 3 und des

§ 13 Abs. 4 auf die Bezirksregierung Münster über. Die mit

Aufgaben nach § 7 betrauten Beamten der Versorgungs-

ämter gehen kraft Gesetzes nach Maßgabe des Absat-

zes 3 und der §§ 11 bis 21 mit Wirkung vom 1. Januar

2008 auf die Bezirksregierungen über. Beamte der Ver-

sorgungsämter, die nicht unmittelbar mit Aufgaben nach

§§ 2 bis 8 betraut sind, gehen kraft Gesetzes nach Maß-

gabe der Absätze 3 und 4 mit Wirkung vom 1. Januar

2008 auf die neuen Aufgabenträger über.

(2) Die Beamten der Versorgungsämter, die nicht von den

Personalüberleitungsverträgen nach Absatz 4 erfasst sind

und nicht nach Absatz 1 auf die Bezirksregierungen über-

gehen, gehen kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar

2008 in das Landesamt für Personaleinsatzmanagement

über.

(3) Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales

bereitet den Personalübergang nach den Absätzen 1

und 2 vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundla-

ge eines von ihm erstellten Zuordnungsplans vor. Der Zu-

ordnungsplan ist unter Berücksichtigung sozialer Kriterien

und dienstlicher Belange zu erstellen; eine angemessene

Mitwirkung der neuen Aufgabenträger ist zu gewährleis-

ten.

(4) Soweit die Beamten auf kommunale Körperschaften

übergehen, werden zwischen dem Land Nordrhein-

Westfalen, vertreten durch das Ministerium für Arbeit, Ge-

sundheit und Soziales, und den in §§ 11 bis 21 genannten

Körperschaften für jedes Versorgungsamt Personalüber-

leitungsverträge geschlossen.“

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Im November 2007 übersandte das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und So-

ziales den Versorgungsämtern den „endgültigen Zuordnungsplan“. Daraufhin

informierten die Versorgungsämter ihre Beamten darüber, bei welcher Körper-

schaft sie ab Januar 2008 ihren Dienst leisten sollten. Als neuer Dienstherr der

Klägerin war der Beigeladene vorgesehen.

Die Klägerin, die vom beklagten Land während des Rechtsstreits an den Beige-

ladenen abgeordnet wurde, ist mit ihrem Klagebegehren auf Feststellung, dass

sie weiterhin in einem Beamtenverhältnis zum beklagten Land steht, in beiden

Instanzen erfolgreich gewesen. Das Berufungsgericht hat zur Begründung aus-

geführt, dass die beabsichtigte Überleitung nicht eingetreten sei. Das Eingliede-

rungsgesetz lege nicht selbst fest, welche bei den Versorgungsämtern tätigen

Beamten beim Land verbleiben und welche Beamten zu welcher Körperschaft

übergehen sollten. Auch bei einer Gesamtbetrachtung von Gesetz und Zuord-

nungsplan sei die Überleitung nicht herbeigeführt worden. Dem Gesetz könne

im Wege der Auslegung nicht entnommen werden, dass dem Zuordnungsplan

diese Rechtsfolge zukommen solle. Diese Auslegung sei im Übrigen auch ver-

fassungsrechtlich geboten.

Hiergegen richtet sich die Revision des beklagten Landes, mit der es beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land

Nordrhein-Westfalen vom 1. Oktober 2010 sowie des Ver-

waltungsgerichts Düsseldorf vom 30. Mai 2008 aufzuhe-

ben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Die Revision des beklagten Landes ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat

ohne Verstoß gegen revisibles Recht entschieden, dass die Klägerin am 1. Ja-

nuar 2008 nicht Beamtin des Beigeladenen geworden, sondern Beamtin des

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beklagten Landes geblieben ist. Das Eingliederungsgesetz ist nicht geeignet

gewesen, einen Dienstherrnwechsel herbeizuführen. Dies ergibt die Auslegung

nach Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie Entstehungsgeschichte.

Gemäß § 9 Abs. 1 EingliederungsG gehen die Beamten der Versorgungsver-

waltung zwar kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die neuen

Aufgabenträger über, allerdings nach Maßgabe der Absätze 3 und 4. Nach § 9

Abs. 3 bereitet das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales den Perso-

nalübergang auf der Grundlage eines von ihm erstellten Zuordnungsplans vor.

Dem Ministerium obliegt nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 3 EingliederungsG

eine vorbereitende Aufgabe, die ihrerseits auf der Grundlage des zuvor von ihm

erstellten Zuordnungsplans zu erfolgen hat. Das bedeutet zwingend, dass das

Eingliederungsgesetz die in seinem § 9 Abs. 1 gewollte gesetzliche Überleitung

nicht an den Zuordnungsplan oder an dort getroffene Festlegungen knüpft, son-

dern gemäß seinem § 9 Abs. 3 an einen weiteren ministeriellen Akt, der auf der

Grundlage des Zuordnungsplans zu ergehen hat. Worin dieser ministerielle Akt

bestehen soll, der dann die gesetzliche Überleitung auslösen würde, wird im

Eingliederungsgesetz nicht geregelt und erschließt sich auch nicht auf andere

Weise.

Auch die Auslegung nach Sinn und Zweck der Norm unter Berücksichtigung

ihrer Entstehungsgeschichte führt nicht zu einem anderen Ergebnis.

Ziel des § 9 EingliederungsG war, die ordnungsgemäße Wahrnehmung der

übertragenen Aufgaben durch die kommunalen Körperschaften ohne zeitliche

Verzögerung sicherzustellen. Das sollte durch die Überleitung der mit den Auf-

gaben bislang betrauten Beamten erreicht werden. Dieses Ziel besagt aber

nichts über den dabei einzuschlagenden Weg. Die erforderlichen Dienstherrn-

wechsel hätten auch auf gesetzlicher Grundlage durch Verwaltungsakt ange-

ordnet werden können (vgl. §§ 128 ff. BRRG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 2 Be-

amtStG). Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil die

rechtsstaatlich gebotenen Verfahrensrechte der betroffenen Beamten hätten

beachtet und deren schutzwürdige Belange in die Entscheidungsfindung im

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Einzelfall hätten einfließen können. In den Fällen der Anfechtung von Verwal-

tungsakten hätte die Wahrnehmung der versorgungsrechtlichen Aufgaben bei

dem neuen Dienstherrn durch Abordnungen sichergestellt werden können, wie

dies auch geschehen ist.

Das Eingliederungsgesetz enthält auch deshalb keine gesetzliche Überleitung,

weil wesentliche im Zusammenhang mit einer solchen Überleitung zu regelnde

Fragen nicht normiert sind. Das betrifft insbesondere die Frage, wann die Ver-

bindlichkeit der Zuordnungspläne im Sinne ihrer „Endgültigkeit“ eintritt, also ab

wann die Zuordnungspläne nicht mehr vom Ministerium geändert werden konn-

ten, so dass danach abweichende Regelungen nur über die Maßnahmen Ver-

setzung und Abordnung durch den neuen Dienstherrn zu treffen wären.

In Anbetracht des eindeutigen Wortlauts des Eingliederungsgesetzes führen die

Gesetzesmaterialien nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar hat der Gesetzge-

ber im parlamentarischen Verfahren seinen Willen zum Ausdruck gebracht,

dass die Überleitung kraft Gesetzes erfolgen soll. So wurde in § 9 Abs. 1 Ein-

gliederungsG mehrfach die Formulierung „kraft Gesetzes“ eingefügt. Diese Än-

derung erfolgte ausweislich des Berichts des zuständigen Ausschusses

(LTDrucks 14/5208 S. 35), „um keine Zweifel aufkommen zu lassen, dass es

sich um eine gesetzliche Personalüberleitung handelt. Die Beamten der Ver-

sorgungsämter werden unmittelbar kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar

2008 auf die neuen Aufgabenträger übergeleitet. Personalrechtlicher Einzel-

maßnahmen bedarf es daher nicht mehr.“ Auch in der Begründung zur Ände-

rung des § 9 Abs. 3 (LTDrucks a.a.O.) heißt es: „§ 9 Abs. 3 enthält Rahmenre-

gelungen für das Verfahren und die Kriterien der Personalauswahl. Aus dem

vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales vor der Übertragung der

jeweiligen Aufgabe erstellten Zuordnungsplan geht hervor, welche Beamten zu

welchen neuen Aufgabenträgern und in das Landesamt für Personaleinsatzma-

nagement übergeleitet werden.“

Allerdings hat dieser Wille keinen Niederschlag im Gesetz gefunden und ist

deshalb unbeachtlich. Zum einen lässt, wie dargelegt, § 9 Abs. 3

EingliederungsG auch in der Gesetz gewordenen Fassung nur den Schluss zu,

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dass zum Zuordnungsplan noch etwas hinzukommen muss, um die Überleitung

kraft Gesetzes auszulösen, ohne dass das Eingliederungsgesetz dieses „etwas“

regelt. Und zum anderen wird die erforderliche Eindeutigkeit auch nicht mit Hilfe

anderer Bestimmungen des Eingliederungsgesetzes - also ohne Rückgriff auf

den Zuordnungsplan - hergestellt.

In den §§ 11 bis 21 EingliederungsG finden sich zwar Konkretisierungen hin-

sichtlich der Überleitung. Diese Konkretisierungen gehen aber nicht so weit,

dass mit ihrer Hilfe für die jeweiligen Beamten der Versorgungsämter das Ob

und Wohin der Überleitung bestimmbar wäre. Dies ergibt sich für einen Teil die-

ser Beamten aus den einschränkenden Formulierungen „soweit es für die Auf-

gabenerfüllung erforderlich ist“ und „anteilig“ (jeweils in Absatz 1) bzw. „soweit

es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist“ (jeweils in Absatz 2). Für alle Be-

amten ergibt sich dies aus § 9 Abs. 3 EingliederungsG, weil die Überleitung

„nach Maßgabe des Absatzes 3“ (§ 9 Abs. 1 EingliederungsG) erfolgt. Damit

überlässt es der Gesetzgeber dem Ministerium, die konkrete Auswahl zu tref-

fen, welcher Beamte übergeleitet wird und welcher Beamte - unter Berücksich-

tigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange - beim Land verbleibt. Dem-

entsprechend wurde auch bei der Anwendung des Gesetzes verfahren.

Nach alledem bedarf es keiner Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Überlei-

tungsregelungen des Eingliederungsgesetzes, so dass sich schon deshalb die

Frage einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1

GG nicht stellt. Allerdings unterläge ein Regelungsmodell, das den Dienstherrn-

wechsel an einen verwaltungsinternen, nicht auf unmittelbare Rechtswirkungen

im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG gerichteten Plan knüpft, wegen der damit ver-

bundenen Verkürzung der Verfahrensrechte der betroffenen Beamten und de-

ren Recht auf effektiven Rechtsschutz schwerwiegenden Bedenken.

Es kann auch dahingestellt bleiben, ob dem Land die Gesetzgebungskompe-

tenz für den sogenannten landesinternen Dienstherrnwechsel und damit für den

Erlass der Überleitungsregelungen des Eingliederungsgesetzes zustand. Dies

hängt vom Bedeutungsgehalt des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ab, der durch das

Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I

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S. 2034) mit Wirkung vom 1. September 2006 eingeführt wurde. Nach Art. 74

Abs. 1 Nr. 27 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes

auf die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder (und der anderen

dienstherrnfähigen Körperschaften) mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung

und Versorgung. Dieser Wortlaut deutet darauf hin, dass statusändernde Maß-

nahmen, zu denen der Dienstherrnwechsel gehört, erfasst werden. Anderer-

seits entspricht dies wohl nicht den Vorstellungen des verfassungsändernden

Gesetzgebers, der die Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf grundlegen-

de Statusangelegenheiten beschränken wollte (vgl. BTDrucks 16/813 S. 14;

Bericht der Föderalismuskommission, in: Bundestag/Bundesrat, Dokumentation

der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bun-

desstaatlichen Ordnung, 2005, S. 210 ff.).

Schließlich bedarf es auch keiner Anrufung des Gemeinsamen Senats im Hin-

blick auf das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 14. Juli 2010 - 10 AZR

182/09 - (AP GG Art. 12 Nr. 143) zur Überleitung der nordrhein-westfälischen

Tarifbeschäftigten. Denn in diesem Urteil wurden andere Normen zugrunde ge-

legt als die für die Überleitung von Beamten maßgeblichen (insbesondere § 10

EingliederungsG statt § 9 EingliederungsG). Außerdem sieht das Eingliede-

rungsgesetz für Tarifbeschäftigte keinen Arbeitgeberwechsel, sondern lediglich

eine Personalgestellung durch das Land vor.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Beigeladene trägt

etwaige außergerichtliche Kosten selbst, weil er keinen Antrag gestellt und sich

deshalb keinem Kostenrisiko gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO), so dass auch

eine Kostenerstattung aus Billigkeitsgründen nicht in Betracht kommt (§ 162

Abs. 3 VwGO).

Herbert Dr. Heitz Thomsen

Dr. Hartung Dr. von der Weiden

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B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 35 034 €

festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG).

Herbert Dr. Heitz Dr. von der Weiden