Urteil des BVerwG, Az. 2 C 65.11

Versetzung, Deklaratorische Wirkung, Behinderung, Verwaltungsakt
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 65.11
OVG 2 A 10665/11.OVG
Verkündet
am 30. April 2014
Melzer
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. von der Weiden,
Dr. Hartung und Dr. Kenntner
für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 22. September 2011 wird aufgehoben. Die Berufung
des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Koblenz vom 24. Februar 2011 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revi-
sionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger begehrt die Auswechselung des Grundes für seine vorzeitige Ver-
setzung in den Ruhestand.
Der am 1. Mai 1947 geborene Kläger beantragte im Februar 2002 die Gewäh-
rung von Altersteilzeit im Blockmodell. Die Freistellungsphase sollte mit Voll-
endung des 63. Lebensjahres enden. Ergänzend teilte er mit, er habe einen An-
trag auf Feststellung der Schwerbehinderteneigenschaft gestellt, über den noch
nicht abschließend entschieden sei. Der Beklagte bewilligte die Altersteilzeit
antragsgemäß.
Im Jahr 2004 wurde beim Kläger ein Grad der Behinderung von 40 festgestellt.
Aufgrund einer Verschlechterung seiner Gesundheit beantragte er im Jahr 2008
erneut die Feststellung der Schwerbehinderteneigenschaft und erhob im Jahre
2009 eine entsprechende Klage beim Sozialgericht.
Im März 2010 bat der Beklagte den Kläger, den Nachweis der Schwerbehinde-
rung bis spätestens Ende April 2010 vorzulegen; andernfalls werde er antrags-
gemäß aufgrund des Erreichens der Antragsaltersgrenze in den Ruhestand
1
2
3
4
- 3 -
versetzt. Der Kläger verwies auf das noch laufende sozialgerichtliche Verfah-
ren.
Da der Kläger deren Nachweis nicht vorlegte, versetzte ihn der Beklagte mit
Bescheid vom 30. April 2010 mit Ablauf dieses Tages wegen Erreichens der
Antragsaltersgrenze in den Ruhestand. Die Versorgungsbezüge des Klägers
wurden um den gesetzlich vorgesehenen Versorgungsabschlag in Höhe von
7,2 % gekürzt.
Widerspruch und Klage gegen die Zurruhesetzungsverfügung, die sich nicht
gegen die Zurruhesetzung als solche, sondern wegen der damit verbundenen
Abzüge bei den Versorgungsbezügen ausschließlich gegen den Grund für die
Zurruhesetzung richtete, blieben erfolglos.
Während des Berufungsverfahrens stellte die hierfür zuständige Behörde rück-
wirkend ab Dezember 2009 beim Kläger einen Grad der Behinderung von 50
fest.
Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht den Beklagten
verpflichtet, den Kläger mit Ablauf des 30. April 2010 wegen seiner Schwerbe-
hinderung in den Ruhestand zu versetzen. Das Oberverwaltungsgericht hat da-
rauf abgestellt, der für den Grund der Zurruhesetzung maßgebliche Antrag des
Klägers sei auf eine Zurruhesetzung vorrangig wegen Schwerbehinderung und
nur hilfsweise wegen Erreichens des 63. Lebensjahres gerichtet gewesen. Die
Zurruhesetzung wegen Schwerbehinderung setze nicht die förmliche Feststel-
lung, sondern lediglich das Vorliegen einer Schwerbehinderung voraus. Vor
Eintritt der Bestandskraft der Zurruhesetzungsverfügung sei eine nachträgliche,
aber rückwirkende Feststellung der Schwerbehinderung ebenso zu berücksich-
tigen wie eine bereits bei Ruhestandseintritt vorliegende Feststellung.
Hiergegen wendet sich der Beklagte mit seiner Revision. Er beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 22. September 2011 aufzuheben und die Berufung
5
6
7
8
9
- 4 -
des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Koblenz vom 24. Februar 2011 zurückzuweisen.
Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision des Beklagten ist begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsge-
richts verletzt revisibles Landesbeamtenrecht (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2
BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG) und erweist sich auch nicht aus anderen
Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).
§ 59 des rheinland-pfälzischen Landesbeamtengesetzes - LBG RP - vom
14. Juli 1970 (GVBl S. 241) in der Fassung vom 7. Juli 2009 (GVBl S. 279) als
im Zeitpunkt der Versetzung des Klägers in den Ruhestand mit Ablauf des
30. April 2010 geltendes und damit maßgebliches Recht regelt die Versetzung
in den Ruhestand vor Erreichen der allgemeinen gesetzlichen Altersgrenze.
Danach konnte ein Beamter auf seinen Antrag auch ohne den Nachweis der
Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt werden, wenn er entweder das
63. Lebensjahr vollendet hatte (§ 59 Nr. 1 LBG RP) oder schwerbehindert im
Sinne des § 2 Abs. 2 des Neunten Buches Sozialgesetzbuch (SGB IX) war und
das 60. Lebensjahr vollendet hatte (§ 59 Nr. 2 LBG RP).
Das Oberverwaltungsgericht ist zwar rechtsfehlerfrei von einem Antrag des Klä-
gers ausgegangen, als Schwerbehinderter in den Ruhestand versetzt zu wer-
den (1.). Allerdings verletzt es § 59 Nr. 2 LBG RP i.V.m. § 69 Abs. 1 und 5
SGB IX sowie § 62 Abs. 1 Satz 3 LBG RP, dass das Oberverwaltungsgericht
angenommen hat, eine Versetzung in den Ruhestand wegen Schwerbehinde-
rung setze nicht die förmliche Feststellung, sondern lediglich das Vorliegen ei-
ner Schwerbehinderung voraus (2.) und der in der Zurruhesetzungsverfügung
festgesetzte Grund für die Zurruhesetzung könne auch nach dem Beginn des
Ruhestands noch ausgewechselt werden (3.).
10
11
12
13
- 5 -
Der Kläger hat das erforderliche Rechtsschutzinteresse für seine Klage. Bei ei-
ner Versetzung in den Ruhestand nach § 59 Nr. 2 LBG RP statt nach § 59 Nr. 1
LBG RP müsste er keinen Versorgungsabschlag hinnehmen. Das ergibt sich
aus § 14 Abs. 3 Nr. 1 BeamtVG in der am 31. August 2006 geltenden Fassung
vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3926), der bei Beginn des Ruhestands des
Klägers nach Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG, § 108 Abs. 1 BeamtVG fortgalt.
Danach konnten Schwerbehinderte ab Vollendung des 63. Lebensjahres ohne
Versorgungsabschläge vorzeitig in den Ruhestand gehen.
1. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Antrag des Klägers auf
Zurruhesetzung gerichtet war, vorrangig wegen Schwerbehinderung, hilfsweise
wegen Erreichens der Antragsaltersgrenze. Dies ist revisionsrechtlich nicht zu
beanstanden.
Die Ermittlung des Inhalts einer Erklärung im Wege der Auslegung ist revisions-
rechtlich Tatsachenfeststellung im Sinne v Daher ist das
Bundesverwaltungsgericht an den vom Tatsachengericht festgestellten Erklä-
rungsinhalt gebunden, wenn dieses Gericht sein Ergebnis rechtsfehlerfrei be-
gründet hat. Die Bindung tritt nicht ein, wenn die Auslegung auf einer unvoll-
ständigen Würdigung der festgestellten Tatsachen, einem Rechtsirrtum, einem
Verstoß gegen eine Auslegungsregel oder einem Verstoß gegen einen allge-
meinen Erfahrungssatz oder ein Denkgesetz beruht. Nur in diesen Fällen kann
das Bundesverwaltungsgericht die Erklärung selbst auslegen (stRspr; zuletzt
Urteil vom 30. Oktober 2013 - BVerwG 2 C 23.12 - ZBR 2014, 126 Rn. 14).
Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, der um den Hinweis auf ein lau-
fendes Verfahren auf Anerkennung als Schwerbehinderter ergänzte Antrag des
Klägers aus dem Jahre 2002, mit Vollendung des 63. Lebensjahres in den Ru-
hestand versetzt zu werden, könne nur so verstanden werden, dass der Kläger
zu diesem Zeitpunkt auf jeden Fall in den Ruhestand treten wollte, allerdings
zur Vermeidung eines Versorgungsabschlags möglichst wegen Schwerbehinde-
rung nach § 59 Nr. 2 LBG RP und hilfsweise wegen Erreichens der Antrags-
altersgrenze nach § 59 Nr. 1 LBG RP. Diese Auslegung verstößt nicht gegen
14
15
16
17
- 6 -
einen allgemeinen Auslegungsgrundsatz (vgl., sodass sie das Re-
visionsgericht seiner rechtlichen Beurteilung zugrunde zu legen hat.
2. Allerdings verletzt die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass es im
Rahmen des § 59 Nr. 2 LBG RP nicht auf die förmliche Feststellung der
Schwerbehinderung ankomme, sondern ihr tatsächliches Vorliegen genüge,
§ 59 Nr. 2 LBG RP i.V.m. § 69 Abs. 1 und 5 SGB IX als revisibles Recht.
Zwar verlangt § 59 Nr. 2 LBG RP nicht ausdrücklich die Feststellung der
Schwerbehinderung. Die Norm nimmt Bezug auf die Schwerbehinderung im
Sinne des § 2 Abs. 2 SGB IX. Damit wird aber nicht nur der materiell-rechtliche
Bedeutungsgehalt der nach § 59 Nr. 2 LBG RP erforderlichen Schwerbehinde-
rung geklärt, sondern zugleich auch die Zuständigkeit zur Feststellung der
Schwerbehinderung nach dem Sozialgesetzbuch IX in Bezug genommen. Auf
Antrag des behinderten Menschen stellen die für die Durchführung des Bun-
desversorgungsgesetzes zuständigen Behörden das Vorliegen einer Behinde-
rung und den Grad der Behinderung fest (§ 69 Abs. 1 SGB IX) und stellen einen
Ausweis hierüber aus, der dem Nachweis für die Inanspruchnahme von Leis-
tungen und sonstigen Hilfen dient, die schwerbehinderten Menschen nach
Teil 2 des Sozialgesetzbuch IX oder nach anderen Vorschriften zustehen (§ 69
Abs. 5 SGB IX). Dies zeigt, dass nur die mit dem Vollzug des Sozialgesetzbu-
ches IX beauftragten Behörden für die Feststellung der Schwerbehinderung
zuständig sein sollen. Andere Behörden können und dürfen keine eigenständi-
ge Prüfung einer Schwerbehinderteneigenschaft vornehmen, sondern sind an
das - positive oder negative - Ergebnis der Prüfung dieser Behörde gebunden.
Ohne eine von der zuständigen Behörde ausgesprochene Feststellung einer
Schwerbehinderung dürfen sie keine Schwerbehinderung annehmen. Eine ei-
genständige Prüfung der Schwerbehinderteneigenschaft eines Beamten durch
den Dienstherrn im Rahmen des § 59 Nr. 2 LBG RP ist damit ausgeschlossen.
Die in dieser Gesetzeslage zum Ausdruck kommende Feststellungswirkung und
Zuständigkeitskonzentration entspricht der ständigen Rechtsprechung von
Bundessozialgericht und Bundesverwaltungsgericht (BSG, Urteil vom 6. Okto-
ber 1981 - 9 RVs 3/81 - BSGE 52, 168 Rn. 26 ff.; BVerwG, Urteil vom 27. Feb-
18
19
20
- 7 -
ruar 1992 - BVerwG 5 C 48.88 - BVerwGE 90, 65 <69 f.>; vgl. auch Urteile vom
17. Dezember 1982 - BVerwG 7 C 11.81 - BVerwGE 66, 315 <316 ff.> und vom
11. Juli 1985 - BVerwG 7 C 44.83 - BVerwGE 72, 8 <9 ff.>).
Damit darf eine Versetzung in den Ruhestand als Schwerbehinderter nach § 59
Nr. 2 LBG RP nur vorgenommen werden, wenn die zuständige Behörde im Zeit-
punkt des vom Beamten beantragten Ruhestandsbeginns einen entsprechen-
den Feststellungsbescheid erlassen hat. Ist das nicht der Fall, ist nur die Ver-
setzung des Beamten in den Ruhestand nach § 59 Nr. 1 LBG RP (Antrags-
altersgrenze) möglich. Es kommt hierbei nicht darauf an, ob das Verfahren auf
Feststellung der Schwerbehinderteneigenschaft noch in der Schwebe oder ne-
gativ abgeschlossen ist.
Hieran ändert auch nichts, dass die Feststellung der Schwerbehinderung ledig-
lich deklaratorisch wirkt (BSG, Urteile vom 30. April 1979 - 8b RK 1/78 - BSGE
48, 167 Rn. 15 und vom 22. September 1988 - 12 RK 44/87 - SozR 2200
§ 176c Nr. 9 Rn. 12). Die Konzentration der Zuständigkeit für diese Feststellung
bei den Versorgungsbehörden ist unabhängig davon, ob die Feststellung konsti-
tutiv oder deklaratorisch wirkt; auch ein feststellender Verwaltungsakt kann Bin-
dungswirkung haben (Urteil vom 11. Juli 1985 - BVerwG 7 C 44.83 - BVerwGE
72, 8 <9 f.>). Dem Umstand, dass die Feststellung der Schwerbehinderung nur
deklaratorische Bedeutung und zugleich Bindungswirkung hat, wird dadurch
Rechnung getragen, dass die Feststellung auch rückwirkend erfolgen kann. Sie
bedeutet aber nicht, dass auch andere Behörden zur eigenständigen Feststel-
lung der Schwerbehinderteneigenschaft berechtigt und verpflichtet wären.
3. Auch eine - hinter den Zeitpunkt des Ruhestandseintritts des Beamten zu-
rückreichende - rückwirkende Feststellung der Schwerbehinderteneigenschaft
ermöglicht keine Auswechselung des Grundes für die Zurruhesetzung.
Nach § 62 Abs. 1 Satz 3 LBG RP kann die Zurruhesetzungsverfügung - nur -
bis zum Beginn des Ruhestandes zurückgenommen werden. Diese Bestim-
mung, die sich auch in den Beamtengesetzen anderer Länder und des Bundes
findet, dient nicht nur dem Vertrauensschutz des in den Ruhestand versetzten
21
22
23
24
- 8 -
Beamten, sondern auch dem allgemeinen Interesse der Rechtsbeständigkeit
der Statusentscheidung und der Rechtsklarheit. Damit erweist sie sich als das
Gegenstück der Ämterstabilität, die aus ähnlichen Gründen den Widerruf und
die Rücknahme der Ernennung von den allgemeinen Vorschriften ausnimmt
und an spezielle, im Beamtengesetz selbst geregelte Voraussetzungen knüpft
(Urteil vom 25. Oktober 2007 - BVerwG 2 C 22.06 - Buchholz 232 § 47 BBG
Nr. 3 Rn. 13 f.).
Die Versetzung in den Ruhestand ist - wie die Ernennung des Beamten - ein
statusverändernder Verwaltungsakt. Sie ist nach dem Ruhestandsbeginn nicht
mehr korrigierbar; die abschließenden Regelungen des Beamtenrechts stehen
einem Rückgriff auf die Vorschriften des allgemeinen Verwaltungsverfahrens-
rechts über den Widerruf und die Rücknahme von Verwaltungsakten und ein
Wiederaufgreifen des Verfahrens (§§ 48, 49, 51 VwVfG) entgegen. Das erfasst
auch den Grund für die Zurruhesetzung. Eine Aufspaltung in die Zurruheset-
zung „als solche“ einerseits und den Grund für die Zurruhesetzung andererseits
ist nicht möglich (Urteil vom 25. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 9; Lemhöfer, in:
Plog/Wiedow, BBG, § 47 a.F. Rn 7.0). Dementsprechend muss der Grund für
die Zurruhesetzung bei Erlass der Zurruhesetzungsverfügung feststehen; er
darf nicht offen oder in der Schwebe bleiben.
Kommt die Versetzung in den Ruhestand aus mehreren gesetzlichen Gründen
in Betracht, so ist eine nachträgliche Änderung des Inhalts der Verfügung da-
hingehend, dass die Zurruhesetzung auf einen anderen der gesetzlichen Grün-
de gestützt wird, nicht möglich (Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, BBG, § 47 a.F.
Rn. 8). Das schließt gleichermaßen Änderungen zugunsten wie zu Lasten des
Beamten aus. Anderenfalls wäre auch eine Änderung zu Lasten des Beamten
etwa bei nachträglichem Wegfall der Schwerbehinderteneigenschaft möglich,
z.B. bei einer Krebserkrankung nach Entfallen des Rezidivrisikos.
Somit sind inhaltliche Änderungen - auch bezüglich des Grundes der Zurruhe-
setzungsverfügung - ab Beginn des Ruhestandes ausgeschlossen. Der Beamte
hat deshalb bei von der zuständigen Behörde noch nicht festgestellter Schwer-
behinderung vor dem von ihm ins Auge gefassten Ruhestandstermin nur die
25
26
27
- 9 -
Wahl, entweder „pünktlich“ wegen Erreichens der Antragsaltersgrenze in den
Ruhestand zu treten oder aber zunächst im aktiven Dienst zu bleiben und erst
später nach erfolgter Feststellung der Schwerbehinderung wegen der Schwer-
behinderung - oder im Fall, dass der Antrag auf Feststellung der Schwerbehin-
derung erfolglos bleibt, wegen Erreichens der Antragsaltersgrenze - in den Ru-
hestand zu treten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Domgörgen Dr. Heitz Dr. von der Weiden
Dr. Hartung Dr. Kenntner
B e s c h l u s s
vom 30. April 2014
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
6 139,68 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG).
Domgörgen Dr. von der Weiden Dr. Hartung
28
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BBG
§ 56 Satz 2
BeamtVG
§§ 14, 108
SGB IX
§§ 2, 69
BGB
§ 133
VwVfG
§§ 48, 49, 51
LBG RP 2009
§§ 59, 62
Stichworte:
Beamter; Ruhestand; Antrag; Auslegung; Zurruhesetzungsverfügung; Grund für
die Zurruhesetzungsverfügung; Auswechseln des Grundes; Schwerbehinde-
rung; Anerkennung als Schwerbehinderter; rückwirkende Anerkennung; dekla-
ratorische Wirkung; Zuständigkeit; Nachweis; Feststellungswirkung; Bindungs-
wirkung; Antragsaltersgrenze; Versorgungsabschlag; Wiederaufgreifen des Ver-
fahrens; statusverändernder Verwaltungsakt; Rechtsbeständigkeit der Status-
entscheidung; Ämterstabilität.
Leitsatz:
Nach dem Beginn des Ruhestandes kann weder die Versetzung in den Ruhe-
stand noch der Grund, auf dem sie beruht, durch Widerruf, Rücknahme oder
Wiederaufgreifen des Verfahrens nachträglich geändert werden (wie Urteil vom
25. Oktober 2007 - BVerwG 2 C 22.06 - Buchholz 232 § 47 BBG Nr. 3
Rn. 13 f.). Das gilt auch dann, wenn der Beamte die Zurruhesetzungsverfügung
mit dem Ziel der Auswechselung des Grundes für den Ruhestand (Schwerbe-
hinderung statt Erreichen der Antragsaltersgrenze) angefochten hat und die
zuständige Behörde später rückwirkend seine Schwerbehinderung feststellt.
Urteil des 2. Senats vom 30. April 2014 - BVerwG 2 C 65.11
I. VG Koblenz vom 24.02.2011 - Az.: VG 6 K 1186/10.KO -
II. OVG Koblenz vom 22.09.2011 - Az.: OVG 2 A 10665/11.OVG -