Urteil des BVerwG vom 24.11.2011, 2 C 63.10

Entschieden
24.11.2011
Schlagworte
Körperschaft, Beamter, Verfahrensrechte, Übertragung, Entstehungsgeschichte, Bundesrat, Erfüllung, Umweltschutz, Reform, Rechtsschutz
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 63.10 OVG 6 A 2145/08

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 24. November 2011 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung und Dr. von der Weiden

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision des Beklagten zu 1 gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen vom 23. September 2010 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte zu 1 trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger begehrt die Feststellung, weiterhin Beamter des beklagten Landes

zu sein.

2Durch das Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen

vom 12. Dezember 2006 (GV. NRW S. 622) wurden die staatlichen Aufgaben

der Umweltverwaltung des beklagten Landes zum 1. Januar 2007 bei den Bezirksregierungen gebündelt. In einem zweiten Schritt zur Umsetzung der Ver-

waltungsstrukturreform wurden Zuständigkeiten im Umweltrecht den Kreisen

und kreisfreien Städten zugewiesen. Dies geschah mit dem Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11. Dezember 2007 (GV.

NRW S. 662, ber. 2008, GV. NRW S. 155), dessen Artikel 61 das Gesetz zur

Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (im Folgenden:

PersonalfolgenG) enthält. Ein Teil der bei den Bezirksregierungen mit Aufgaben

der Umweltverwaltung betrauten Beamten sollte zum 1. Januar 2008 auf der

Grundlage dieses Gesetzes und eines von der jeweiligen Bezirksregierung zu

erstellenden Zuordnungsplans in den Dienst einer kommunalen Körperschaft

treten. §§ 1 und 2 PersonalfolgenG lauten:

㤠1 Grundsatz

Das Land stellt den Kreisen und kreisfreien Städten das zur Erfüllung der ihnen durch die Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz zum 1. Januar 2008 neu übertragenen Aufgaben erforderliche Fachpersonal zur Verfügung. Die Zahl der Stellen, die für die Erfüllung der neuen Aufgaben erforderlich sind, und ihre Verteilung auf die Kreise und kreisfreien Städte ergeben sich aus der Anlage 1.

§ 2 Beamte

(1) Die Beamten der Bezirksregierungen, die mit den Aufgaben nach § 1 betraut sind, gehen kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die Kreise und kreisfreien Städte über.

(2) Die jeweilige Bezirksregierung bereitet den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines Zuordnungsplans vor. Der Zuordnungsplan ist im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange zu erstellen; eine angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger ist zu gewährleisten.

(3) Zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen - vertreten durch die jeweilige Bezirksregierung - und der übernehmenden kommunalen Körperschaft werden Personalüberleitungsverträge geschlossen.“

3In der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 11. Dezember

2007, die als Art. 15 des Gesetzes zur Kommunalisierung von Aufgaben des

Umweltrechts vom 11. Dezember 2007 erlassen worden ist, sind detailliert die

übertragenen Aufgaben aufgelistet.

4Der im Oktober 2007 von der Bezirksregierung, bei der der Kläger tätig war, erstellte und dem Innenministerium unterbreitete Zuordnungsplan sah vor, dass

der Kläger zum 1. Januar 2008 auf die Beklagte zu 2 übergehen solle. Im November 2007 teilte die Bezirksregierung dem Kläger mit, nach der Billigung des

Zuordnungsplans durch die zuständigen Ministerien werde er vorbehaltlich der

Verabschiedung des geplanten Gesetzes per Gesetz zum 1. Januar 2008 in

den Dienst der Beklagten zu 2 übergeleitet.

5Der Kläger ist mit seinem Klagebegehren auf Feststellung, dass er weiterhin in

einem Beamtenverhältnis zum beklagten Land steht, in beiden Instanzen erfolgreich gewesen. Das Berufungsgericht hat zur Begründung ausgeführt, dass die

beabsichtigte Überleitung nicht eingetreten sei. Das Personalfolgengesetz lege

nicht selbst fest, welche Beamte beim Land verbleiben und welche Beamte zu

welcher Körperschaft übergehen sollten. Auch bei einer Gesamtbetrachtung

von Gesetz und Zuordnungsplan sei die Überleitung nicht herbeigeführt worden. Dem Gesetz könne im Wege der Auslegung nicht entnommen werden,

dass dem Zuordnungsplan diese Rechtsfolge zukommen solle. Diese Auslegung sei im Übrigen auch verfassungsrechtlich geboten.

6Hiergegen richtet sich die Revision des beklagten Landes, mit der es beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. September 2010 sowie des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13. Juni 2008 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

7Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II

8Die Revision des beklagten Landes ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat

ohne Verstoß gegen revisibles Recht entschieden, dass der Kläger am 1. Januar 2008 nicht Beamter der Beklagten zu 2 geworden, sondern Beamter des beklagten Landes geblieben ist. Das Personalfolgengesetz ist nicht geeignet gewesen, einen Dienstherrnwechsel herbeizuführen. Dies ergibt die Auslegung

nach Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie Entstehungsgeschichte.

9Gemäß § 2 Abs. 1 PersonalfolgenG gehen die Beamten der Bezirksregierungen, die mit den zum 1. Januar 2008 kommunalisierten Aufgaben der Umweltverwaltung betraut sind, zwar kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 2008

auf die Kreise und kreisfreien Städte als die neuen Aufgabenträger über, allerdings „nach Maßgabe der Absätze 2 und 3“. Nach § 2 Abs. 2 PersonalfolgenG

bereitet die jeweilige Bezirksregierung den Personalübergang auf der Grundlage eines von ihr erstellten Zuordnungsplans vor.

10Der Bezirksregierung obliegt nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2

PersonalfolgenG eine vorbereitende Aufgabe, die ihrerseits auf der Grundlage

des zuvor von ihr erstellten Zuordnungsplans zu erfolgen hat. Das bedeutet

zwingend, dass das Personalfolgengesetz die in seinem § 2 Abs. 1 gewollte

gesetzliche Überleitung nicht an den Zuordnungsplan oder an dort getroffene

Festlegungen knüpft, sondern gemäß seinem § 2 Abs. 2 an einen weiteren behördlichen Akt, der auf der Grundlage des Zuordnungsplans zu ergehen hat.

Worin dieser behördliche Akt bestehen soll, der dann die gesetzliche Überleitung auslösen würde, wird im Personalfolgengesetz nicht geregelt und erschließt sich auch nicht auf andere Weise.

11Auch die Auslegung nach Sinn und Zweck der Norm unter Berücksichtigung

ihrer Entstehungsgeschichte führt nicht zu einem anderen Ergebnis.

12Ziel des § 2 PersonalfolgenG war, die ordnungsgemäße Wahrnehmung der

übertragenen Aufgaben durch die kommunalen Körperschaften ohne zeitliche

Verzögerung sicherzustellen. Das sollte durch die Überleitung der mit den Auf-

gaben bislang betrauten Beamten erreicht werden. Dieses Ziel besagt aber

nichts über den dabei einzuschlagenden Weg. Die erforderlichen Dienstherrnwechsel hätten auch auf gesetzlicher Grundlage durch Verwaltungsakt angeordnet werden können (vgl. §§ 128 ff. BRRG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil die

rechtsstaatlich gebotenen Verfahrensrechte der betroffenen Beamten hätten

beachtet und deren schutzwürdige Belange in die Entscheidungsfindung im

Einzelfall hätten einfließen können. In den Fällen der Anfechtung von Verwaltungsakten hätte die Wahrnehmung der versorgungsrechtlichen Aufgaben bei

dem neuen Dienstherrn durch Abordnungen sichergestellt werden können, wie

dies auch geschehen ist.

13Das Personalfolgengesetz enthält auch deshalb keine gesetzliche Überleitung,

weil wesentliche im Zusammenhang mit einer solchen Überleitung zu regelnde

Fragen nicht normiert sind. Das betrifft insbesondere die Frage, wann die Verbindlichkeit der Zuordnungspläne im Sinne ihrer „Endgültigkeit“ eintritt, also ab

wann die Zuordnungspläne nicht mehr von der Bezirksregierung geändert werden konnten, so dass danach abweichende Regelungen nur über die Maßnahmen Versetzung und Abordnung durch den neuen Dienstherrn zu treffen wären.

Auch die Frage, nach welchen Kriterien Beamte beim Land verbleiben oder zu

einer Kommune übergeleitet werden sollten, ist nicht geregelt. Hierzu hätte aber

Anlass bestanden, da die Bezirksregierungen als die bisherigen Beschäftigungsbehörden - anders als die Versorgungsämter bei der Kommunalisierung

der Versorgungsverwaltung (vgl. das Urteil des Senats vom 24. November 2011

- BVerwG 2 C 50.10 - zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen) - fortbestanden und viele Beamte neben zur Kommunalisierung vorgesehenen Aufgaben auch andere, in der Zuständigkeit der Bezirksregierungen bleibende Aufgaben wahrnahmen mit der Folge, dass deshalb nur ein Teil der von § 2 Abs. 1

PersonalfolgenG erfassten Beamten auch tatsächlich auf eine Kommune übergehen sollte.

14In Anbetracht des eindeutigen Wortlauts des Personalfolgengesetzes führen die

Gesetzesmaterialien nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar hat die Landesregierung in der amtlichen Begründung zu ihrem Gesetzentwurf ihren Willen zum

Ausdruck gebracht, dass die Überleitung kraft Gesetzes erfolgen soll. So heißt

es zu § 2 Abs. 1 PersonalfolgenG (LTDrucks 14/4973 vom 6. September 2007,

S. 210): „Die Beamten, die im Zuge der Reform den Dienstherrn wechseln, werden durch gesetzliche Regelung zum 1. Januar 2008 auf die jeweilige aufnehmende Körperschaft übergeleitet. Einzelversetzungen im Sinne des § 28

Landesbeamtengesetz finden nicht statt.“ (vgl. auch die amtliche Begründung

zu § 2 Abs. 2 PersonalfolgenG: „Die Vorschrift enthält Rahmenregelungen für

das Verfahren und die Kriterien der Personalauswahl. Die jeweilige Bezirksregierung entscheidet noch vor Übertragung der Aufgaben, welche Beamten zu

welchen neuen Aufgabenträgern übergeleitet werden. Die neuen Aufgabenträger erhalten weitgehende Mitwirkungsmöglichkeiten. Die gesetzliche Festlegung des Auswahlverfahrens dient der Bestimmtheit der gesetzlichen Maßnahme der Personalüberleitung.“).

15Allerdings hat dieser Wille keinen Niederschlag im Gesetz gefunden und ist

deshalb unbeachtlich. Wie dargelegt lässt § 2 Abs. 2 PersonalfolgenG nur den

Schluss zu, dass zum Zuordnungsplan noch etwas hinzukommen muss, um die

Überleitung kraft Gesetzes auszulösen, ohne dass das Personalfolgengesetz

dieses „etwas“ regelt. Der Gesetzgeber überlässt es der Bezirksregierung, die

konkrete Auswahl zu treffen, welcher Beamte übergeleitet wird und welcher Beamte - unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange - beim

Land verbleibt. Dementsprechend wurde auch bei der Anwendung des Gesetzes verfahren.

16Nach alledem bedarf es keiner Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Überleitungsregelungen des Personalfolgengesetzes, so dass sich schon deshalb die

Frage einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1

GG nicht stellt. Allerdings unterläge ein Regelungsmodell, das den Dienstherrnwechsel an einen verwaltungsinternen, nicht auf unmittelbare Rechtswirkungen

im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG gerichteten Plan knüpft, wegen der damit verbundenen Verkürzung der Verfahrensrechte der betroffenen Beamten und deren Recht auf effektiven Rechtsschutz schwerwiegenden Bedenken.

17Es kann auch dahingestellt bleiben, ob dem Land die Gesetzgebungskompetenz für den sogenannten landesinternen Dienstherrnwechsel und damit für den

Erlass der Überleitungsregelungen des Personalfolgengesetzes zustand. Dies

hängt vom Bedeutungsgehalt des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ab, der durch das

Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I

S. 2034) mit Wirkung vom 1. September 2006 eingeführt wurde. Nach Art. 74

Abs. 1 Nr. 27 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes

auf die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder (und der anderen

dienstherrnfähigen Körperschaften) mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung

und Versorgung. Dieser Wortlaut deutet darauf hin, dass statusändernde Maßnahmen, zu denen der Dienstherrnwechsel gehört, erfasst werden. Andererseits entspricht dies wohl nicht den Vorstellungen des verfassungsändernden

Gesetzgebers, der die Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf grundlegende Statusangelegenheiten beschränken wollte (vgl. BTDrucks 16/813 S. 14;

Bericht der Föderalismuskommission, in: Bundestag/Bundesrat, Dokumentation

der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2005, S. 210 ff.).

18Schließlich bedarf es auch keiner Anrufung des Gemeinsamen Senats im Hinblick auf das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 14. Juli 2010 - 10 AZR

182/09 - (AP GG Art. 12 Nr. 143) zur Überleitung der nordrhein-westfälischen

Tarifbeschäftigten. Denn in diesem Urteil wurden andere Normen zugrunde gelegt als die für die Überleitung von Beamten maßgeblichen (insbesondere § 3

statt § 2 PersonalfolgenG). Außerdem sieht das Personalfolgengesetz für Tarifbeschäftigte keinen Arbeitgeberwechsel, sondern lediglich eine Personalgestellung durch das Land vor.

19Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

VRiBVerwG Herbert Dr. Heitz Thomsen ist wegen Urlaubs verhindert zu unterschreiben. Dr. Heitz

Dr. Hartung Dr. von der Weiden

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 37 850

festgesetzt 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG).

VRiBVerwG Herbert Dr. Heitz Dr. von der Weiden ist wegen Urlaubs verhindert zu unterschreiben. Dr. Heitz

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil