Urteil des BVerwG vom 24.11.2011
Versorgung, Ruhegehalt, Beamter, Dienstverhältnis
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 57.09
VGH 8 A 1891/09
Verkündet
am 24. November 2011
Melzer
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 24. November 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und Dr. Fleuß
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Hessi-
schen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Oktober 2009 wird
zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens mit
Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigelade-
nen.
G r ü n d e :
I
Der Kläger wendet sich dagegen, dass sein Ruhegehalt für die Tätigkeit als
Oberbürgermeister der Beklagten nicht ausgezahlt wird.
Dieses Amt bekleidete er von Oktober 1975 bis April 1991. Von April 1991 bis
zu seinem Rücktritt am 7. April 1999 war er Ministerpräsident des beigeladenen
Landes. Vom 12. April 1999 bis zum 22. November 2005 war er Mitglied der
Bundesregierung.
Das Regierungspräsidium Darmstadt setzte die Versorgungsbezüge des Klä-
gers aus dem Amt als Ministerpräsident auf der Grundlage eines Ruhegehalt-
satzes von 55,60 v.H. auf 7 175,94 € fest. Unter Einbeziehung seiner Versor-
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gungsbezüge als ehemaliges Mitglied der Bundesregierung und als ehemaliger
kommunaler Wahlbeamter auf Zeit stellte es das Ruhen dieses Anspruchs in
Höhe von 11 025,49 € fest. Über die hiergegen erhobene Klage ist noch nicht
entschieden worden. Das Bundesministerium der Finanzen setzte das Ruhege-
halt des Klägers als ehemaligen Bundesminister auf der Grundlage eines Ru-
hegehaltsatzes von 55,60 v.H. auf 7 144,73 € fest. Dabei berücksichtigte es die
Amtszeit als Ministerpräsident als ruhegehaltfähig.
Mit Bescheid vom 10. April 2006 setzte der Magistrat der Beklagten das Ruhe-
gehalt des Klägers für die Amtszeit als Oberbürgermeister unter Einbeziehung
seiner Amtszeiten als Ministerpräsident und als Mitglied der Bundesregierung
auf der Grundlage eines Ruhegehaltsatzes von 75 v.H. auf 6 344,81 € fest.
Zugleich stellte er fest, dass diese Bezüge in voller Höhe ruhen, d.h. nicht aus-
gezahlt werden. Der Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, den Kläger unter Beach-
tung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. § 20 Abs. 1
BMinG finde nur für den Fall Anwendung, dass der Bund Träger der Versor-
gungsbezüge aus dem vorherigen Amt sei. Das Berufungsgericht hat die Klage
abgewiesen. Der Kläger habe nach § 20 Abs. 1 BMinG keinen Anspruch auf
Auszahlung des Ruhegehalts als ehemaliger Oberbürgermeister, weil sein Ru-
hegehalt als ehemaliger Bundesminister höher sei. Die Ruhensregelung erfasse
sämtliche weiteren Ruhegehälter, die ein ehemaliges Mitglied der Bundesregie-
rung beziehe. Der Bundesgesetzgeber habe pauschalierend davon ausgehen
dürfen, dass das Ruhegehalt eines Mitgliedes der Bundesregierung eine solche
Höhe erreiche, dass daneben die Ruhegehaltfähigkeit von Beamtendienstzeiten
nicht mehr ins Gewicht falle.
Mit seiner Revision rügt der Kläger die rechtsfehlerhafte Anwendung des § 20
Abs. 1 BMinG und die Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 33 Abs. 5 GG und
Art. 3 Abs. 1 GG.
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Der Kläger beantragt,
das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom
1. Oktober 2009 aufzuheben und die Berufung der Beklagten
gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 25. April
2008 zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Berufungsurteil.
II
Die Revision ist unbegründet.
Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen revisibles Recht entschieden,
dass der Anspruch des Klägers auf Ruhegehalt aus seinem Dienstverhältnis als
Oberbürgermeister gemäß § 20 Abs. 1 BMinG in voller Höhe ruht, weil ihm eine
höhere Versorgung aus seinem Amtsverhältnis als Mitglied der Bundesregie-
rung ausgezahlt wird. Dies steht mit dem Wortlaut, der Systematik, dem Zweck
sowie der Entstehungsgeschichte der Norm in Einklang (dazu 1.). Weder for-
melles noch materielles Verfassungsrecht zwingt zu einer abweichenden Beur-
teilung (dazu 2.).
1. Steht einem Mitglied oder ehemaligen Mitglied der Bundesregierung auf-
grund eines früheren Dienst- oder Amtsverhältnisses als Beamter, Richter oder
Landesminister ein Anspruch auf Ruhegehalt zu, so ruht dieser Anspruch, so-
lange und soweit aus dem Amtsverhältnis als Mitglied der Bundesregierung
Amtsbezüge, Übergangsgeld oder Ruhegehalt zu zahlen sind (§ 20 Abs. 1
BMinG). Ruhen bedeutet, dass der Auszahlung der Versorgungsbezüge kraft
Gesetzes ein rechtliches Hindernis entgegensteht, solange die tatbestandlichen
Voraussetzungen erfüllt sind, an die das Gesetz das Ruhen knüpft (vgl. Urteile
vom 24. November 1966 - BVerwG 2 C 119.64 = BVerwGE 25, 291 <293>
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= Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 29 S. 126, vom 1. September 2005 - BVerwG 2 C
15.04 - BVerwGE 124, 178 <179> = Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 14
Rn. 10 und vom 27. Januar 2011 - BVerwG 2 C 25.09 - Buchholz 449.4 § 55b
SVG Nr. 1 = juris Rn. 25).
§ 20 Abs. 1 BMinG erfasst sämtliche Ruhegehälter oder ruhegehaltähnliche
Versorgungen, die einem ehemaligen Mitglied der Bundesregierung aufgrund
eines früheren Dienstverhältnisses als Beamter oder Richter oder eines frühe-
ren Amtsverhältnisses als Mitglied einer Landesregierung (§ 18 Abs. 4 BMinG)
zustehen. Es kommt nicht darauf an, ob Träger der zum Ruhen gebrachten Ver-
sorgung der Bund, ein Land, eine Kommune oder ein sonstiger öffentlich-
rechtlicher Dienstherr ist. Der Wortlaut der Norm liefert keine Anhaltspunkte für
eine Beschränkung der Ruhensregelung auf Versorgungsansprüche ehemaliger
Beamter des Bundes. Der im Normtext ohne einschränkende Zusätze verwen-
dete Begriff des Dienstverhältnisses „als Beamter oder Richter“ erfasst vielmehr
ohne weiteres sämtliche mit diesen in Betracht kommende Rechtsverhältnisse
der Länder, Kommunen und anderen Dienstherrn.
Auch die Gesetzessystematik spricht für ein weites Normverständnis. Die Ru-
hensregelung des § 20 Abs. 1 BMinG schließt sämtliche Versorgungsansprü-
che der Beamten und Richter aus früheren Dienstverhältnissen zu Ländern,
Kommunen oder anderen Dienstherren ein. Der Klammerverweis auf § 18
Abs. 4 BMinG bezieht sich auf Versorgungsansprüche eines Mitglieds oder
ehemaligen Mitglieds der Bundesregierung aufgrund eines früheren Amtsver-
hältnisses als Mitglied einer Landesregierung und besagt, dass diese Versor-
gungsansprüche vom Bund übernommen werden, wenn das Mitglied der Lan-
desregierung „wegen“ der Übernahme des Amtes als Mitglied der Bundesregie-
rung ausgeschieden ist; aus dieser Einschränkung folgt, dass § 20 Abs. 1
BMinG das Ruhen solcher Versorgungsansprüche nur dann regelt, wenn sie
vom Bund übernommen wurden. Demgegenüber enthält § 20 Abs. 1 BMinG
hinsichtlich der Versorgungsansprüche aufgrund eines früheren Dienstverhält-
nisses als Beamter oder Richter keinen einschränkenden Verweis auf eine
Norm, die die Übernahme eines Versorgungsanspruchs durch den Bund regelt;
insbesondere verweist § 20 Abs. 1 BMinG nicht auf § 18 Abs. 3 Satz 2 BMinG.
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Hieraus ergibt sich, dass die Regelung sämtliche Versorgungsansprüche aus
einem früheren Dienstverhältnis als Beamter oder Richter erfasst.
Schließlich liefe eine Beschränkung der Norm auf den Bund als Versorgungs-
träger auch ihrem Sinn und Zweck sowie ihrer Entstehungsgeschichte zuwider.
Wie andere Ruhensvorschriften beruht auch § 20 Abs. 1 BMinG auf dem Ge-
danken, dass aus öffentlichen Mitteln nicht mehrere Versorgungen unkoordi-
niert nebeneinander gewährt werden sollen, sondern dass sichergestellt sein
soll, dass die Grenze der amtsangemessenen Versorgung - die auch für das
besondere Amtsverhältnis eines Mitglieds der Bundesregierung maßgeblich ist -
nicht überschritten werden soll (BTDrucks VI/1935 S. 4). Dieses Ziel wird durch
eine Zusammenfassung aller für das Amtsverhältnis der Mitglieder der Bundes-
regierung maßgeblichen Regelungen im Bundesministergesetz erreicht
(BTDrucks I/3551 S. 6). Damit soll vermieden werden, dass einzelne neben der
Versorgung aus dem Amt eines Mitglieds der Bundesregierung bestehende
Versorgungsansprüche in die Berechnung der zustehenden Versorgung einbe-
zogen werden, andere hingegen nicht, ohne dass es hierfür einen sachlichen
Grund gäbe. Die Abweichung von diesem Grundsatz hinsichtlich der von § 18
Abs. 4 BMinG nicht erfassten Versorgungsansprüche aus einem früheren
Amtsverhältnis als Mitglied einer Landesregierung erklärt sich, wie bereits das
Berufungsgericht dargelegt hat, aus dem Umstand, dass der Bundesgesetzge-
ber diese Versorgungsansprüche als bereits durch Landesrecht geregelt vo-
rausgesetzt oder dem Land zur Regelung überlassen hat (vgl. Nr. 14 der Ände-
rungsvorschläge des Bundesrates, BTDrucks I/3551 Anl. 2).
Dem genannten Normzweck entsprechend erfasst § 20 Abs. 1 BMinG auch
Ruhegehälter oder ruhegehaltähnliche Versorgungen aufgrund von Dienstver-
hältnissen, die im Zeitpunkt der Ernennung zum Mitglied der Bundesregierung
bereits beendet waren. Ein abweichendes Normverständnis hat im Wortlaut der
Vorschrift keinen Ausdruck gefunden. Der Begriff des „früheren Dienstverhält-
nisses“ ist vielmehr nicht auf Dienstverhältnisse beschränkt, die im Zeitpunkt
der Ernennung zum Mitglied der Bundesregierung noch bestanden. Auch der
Fall, dass mehrere frühere Dienstverhältnisse nacheinander begründet und be-
endet worden sind, bevor der Beamte zum Mitglied der Bundesregierung er-
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nannt wird, fällt damit in den Anwendungsbereich des § 20 BMinG. Eine Be-
schränkung des § 20 Abs. 1 BMinG ausschließlich auf solche Dienstverhältnis-
se, an die eine Ernennung zum Mitglied der Bundesregierung nahtlos an-
schließt, würde dessen Zweck, die öffentlichen Kassen nicht durch den Bezug
verschiedener Versorgungen aus Verwendungen im öffentlichen Dienst mehr-
fach zu belasten, in Bezug auf frühere Ruhestandsbeamte verfehlen.
Nach diesen Grundsätzen ruht, wie das Berufungsgericht zutreffend entschie-
den hat, der Anspruch des Klägers auf Versorgung aus seinem Amt als Ober-
bürgermeister der Beklagten. Er bezieht Ruhegehalt als ehemaliges Mitglied
der Bundesregierung. Nach § 20 Abs. 1 BMinG kann der Kläger während der
Bezugsdauer dieser Versorgung und bis zur Höhe der ausgezahlten Versor-
gungsbezüge nicht beanspruchen, dass ihm sein Ruhegehalt aus dem Amt als
Oberbürgermeister ausgezahlt wird. Denn dabei handelt es sich um eine Ver-
sorgung aus dem Dienstverhältnis eines kommunalen Wahlbeamten, die den
Betrag der dem Kläger ausgezahlten Versorgungsbezüge nicht überschreitet.
2. Die Auslegung des § 20 Abs. 1 BMinG durch das Berufungsgericht steht in
Einklang mit formellem und materiellem Verfassungsrecht.
a) Der Bund war zum Erlass der Norm aufgrund einer ungeschriebenen Ge-
setzgebungszuständigkeit kraft Sachzusammenhangs befugt.
Eine solche ist nur anzunehmen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewie-
sene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zu-
gleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird,
wenn also ein Übergreifen in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien uner-
lässliche Voraussetzung für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zu-
gewiesenen Materie ist. Die bloße Erwägung, es sei zweckmäßig, mit einer
dem Bund ausdrücklich zugewiesenen Materie gleichzeitig auch eine verwandte
Materie zu regeln, reicht zur Begründung einer Gesetzgebungszuständigkeit
des Bundes ebenso wenig aus wie das Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Re-
gelung der gesamten Materie (vgl. BVerfG, Gutachten vom 16. Juni 1954
- 1 PBvV 2/52 - BVerfGE 3, 407 <421>; Urteile vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR
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2306/96 u.a. - BVerfGE 98, 265 <299> und vom 2. März 2010 - 1 BvR 256/08 -
u.a. - BVerfGE 125, 260 <314>). Die Gesetzgebungskompetenz muss im Zeit-
punkt des Erlasses des Gesetzes bestehen. Fehlt die Zuständigkeit zu diesem
Zeitpunkt, so ist das betreffende Gesetz von Anfang an nichtig. Eine rückwir-
kende Heilung scheidet aus (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 25. Februar
1999 - 1 BvR 1472/91, 1 BvR 1510/91 - NJW 1999, 3404 <3405>).
§ 20 Abs. 1 BMinG entspricht in der derzeit geltenden Fassung derjenigen vom
17. Juni 1953 (BGBl I S. 407). Der Bund war seinerzeit aufgrund von Art. 73
Nr. 8 GG in der bis zum 31. August 2006 gültigen Fassung zur Regelung der
Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren
Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen befugt. Der Beg-
riff „im Dienste des Bundes stehenden Personen“ erfasst auch die Mitglieder
der Bundesregierung (Höfling, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand
August 2011, Art. 73 Nr. 8 Rn. 31 m.w.N.). Eine umfassende Gesamtregelung
der Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung, die auch dem Ge-
bot der Vermeidung von Mehrfachalimentationen Rechnung trägt, ließ sich nur
im Wege eines Übergreifens in das zu diesem Zeitpunkt noch nicht ausdrück-
lich zugewiesene Versorgungsrecht auch derjenigen Beamten erzielen, die
nicht im Dienste des Bundes standen. Dass der Gesetzgeber hierbei von einer
Regelung der versorgungsrechtlichen Rechtsverhältnisse von Landesministern
Abstand genommen hat, steht der Bejahung einer ungeschriebenen Gesetzge-
bungskompetenz kraft Sachzusammenhangs nicht entgegen. Die aus dem
Bundesstaatsprinzip folgende Pflicht zur gegenseitigen Rücksichtnahme bei der
Ausübung der eigenen Kompetenzen und das Gebot länderfreundlichen Verhal-
tens durften dem Bund Veranlassung geben, von einem Eingriff in die Hoheit
der Länder, die Rechtsverhältnisse der Mitglieder ihrer Regierungen selbst zu
regeln, abzusehen.
b) Die berufungsgerichtliche Auslegung und Anwendung des § 20 Abs. 1
BMinG verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten aus Art. 14 Abs. 1 GG (aa)),
Art. 33 Abs. 5 GG (bb)) und Art. 3 Abs. 1 GG (cc)).
aa) Art. 14 Abs. 1 GG scheidet als Prüfungsmaßstab aus.
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§ 20 Abs. 1 BMinG berührt nicht die Versorgungsbezüge aufgrund eines frühe-
ren Amtsverhältnisses als Mitglied der Bundesregierung, sondern bewirkt allein
das Ruhen des Ruhegehalts als ehemaliger Beamter. Dieser Anspruch hat sei-
ne Grundlage in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis, dessen verfas-
sungsrechtliche Vorgaben sich abschließend aus Art. 33 Abs. 5 GG ergeben.
Insoweit geht Art. 33 Abs. 5 GG dem Art. 14 Abs. 1 GG als lex specialis vor
(vgl. BVerfG, Urteile vom 21. April 1964 - 2 BvR 203/62 u.a. - BVerfGE 17, 337
<355> und vom 17. Dezember 1953 - 1 BvR 147/52 - BVerfGE 3, 58 <153>;
Beschlüsse vom 2. Dezember 1958 - 1 BvL 27/55 - BVerfGE 8, 332 <360> und
vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 - BVerfGE 76, 256 <294>; BVerwG,
Beschlüsse vom 9. November 1983 - BVerwG 2 B 102.83 - Buchholz 232.5
§ 55 BeamtVG Nr. 4 S. 3 m.w.N. und vom 15. September 2011 - BVerwG 2 B
67.10 - juris Rn. 6).
bb) § 20 Abs. 1 BMinG genügt den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG.
Der Anspruch auf Altersversorgung genießt als Bestandteil des hergebrachten
Grundsatzes auf amtsangemessene Alimentation den Schutz des Art. 33 Abs. 5
GG in Höhe von 100 % des erdienten, vom Gesetzgeber als angemessen er-
achteten Betrags. Hat ein Versorgungsberechtigter einen weiteren Versor-
gungsanspruch gegen die öffentliche Kasse, so dass die Summe beider An-
sprüche 100 % der als amtsangemessen festgesetzten Versorgung übersteigt,
kann er grundsätzlich nur die Auszahlung von insgesamt 100 % verlangen. Der
Gesetzgeber kann durch Anrechnungs- und Ruhensregelungen sicherstellen,
dass diese Grenze eingehalten wird. Diese Verrechnung mehrerer Versor-
gungsansprüche ist jedenfalls dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn
und soweit diese Ansprüche aus der doppelten Berücksichtigung von Dienstzei-
ten stammen. Hier kann gesetzlich geregelt werden, dass die Dienstzeiten dem
Versorgungsberechtigten wirtschaftlich nur einmal zugutekommen (Urteil vom
27. Januar 2011 - BVerwG 2 C 25.09 - Buchholz 449.4 § 55b SVG Nr. 1
Rn. 25 f.).
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Zu den tragenden Grundsätzen des Art. 33 Abs. 5 GG zählt des Weiteren, dass
sich die Länge der aktiven Dienstzeit wie auch das zuletzt bezogene Dienstein-
kommen in der Höhe des aus dem zuletzt bekleideten Amt bezogenen Ruhe-
gehalts widerspiegeln (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR
1387/02 - BVerfGE 114, 258 <286> und Beschlüsse vom 30. September 1987
a.a.O. S. 322 und vom 16. März 2009 - 2 BvR 1003/08 - NVwZ-RR 2010, 118
<119>).
§ 20 Abs. 1 BMinG in der Auslegung durch das Berufungsgericht trägt diesen
Grundsätzen Rechnung. Die Vorschrift will im Zusammenwirken insbesondere
mit § 15 BMinG gewährleisten, dass das besondere Amtsverhältnis eines Mit-
glieds der Bundesregierung jedermann unabhängig von seinem vorangegange-
nen beruflichen Werdegang offensteht. Zu diesem Zweck hat der Gesetzgeber
sichergestellt, dass die Versorgung aus diesem Amtsverhältnis trotz der häufig
nur wenige Jahre währenden Amtszeit unabhängig von in der Vergangenheit
geleisteten Dienstzeiten ein Niveau erreicht, das der Wertigkeit des Amtes an-
gemessen ist und den Eintritt in die Bundesregierung auch für Personen in
Spitzenpositionen des öffentlichen Dienstes oder der Wirtschaft ebenso wie für
Selbständige oder Freiberufler attraktiv macht. Das nach § 15 Abs. 1 und 3
BMinG in der hier anwendbaren Fassung bereits nach zwei Jahren der Zugehö-
rigkeit zur Bundesregierung erdiente Mindestruhegehalt und die überdurch-
schnittlichen Steigerungsraten für die darüber hinausgehende Amtszeit sowie
die Regelung zur Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten (§ 15 Abs. 2 BMinG)
tragen dem Umstand Rechnung, dass die Entlassung der Bundesminister
(Art. 64 Abs. 1 GG) jederzeit möglich ist und ihr Amt mit jedem Zusammentritt
eines neuen Bundestages und jeder Erledigung des Amtes des Bundeskanzlers
endet (Art. 69 Abs. 2 GG). Die Annahme des Gesetzgebers, dass die Wahr-
nehmung eines Ministeramtes einen notwendig vorübergehenden Einschnitt in
das Berufsleben bildet und die Mitglieder der Bundesregierung besonderer wirt-
schaftlicher Sicherungen bedürfen, findet im Hinblick auf diese Besonderheiten
ihre sachliche Rechtfertigung (BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987
a.a.O. S. 344 f.).
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Andererseits ist es ebenso wenig zu beanstanden, dass § 20 Abs. 1 BMinG die
Auszahlung von Ruhegehaltsansprüchen ehemaliger Mitglieder der Bundesre-
gierung auf den - vollen - Betrag der amtsangemessenen Versorgung begrenzt,
indem er das Ruhen von Versorgungsansprüchen aus früheren Dienstverhält-
nissen anordnet, soweit sie zu einer Überschreitung dieser Grenze führen wür-
den (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1977 - 2 BvR 407/76 - BVerfGE
46, 97 <111>). Diese Regelung bedeutet keine Nichtachtung der im öffentlichen
Dienst erbrachten Leistungen im früheren Berufsleben des Mitglieds der Bun-
desregierung und der dort erdienten Versorgungsansprüche, sondern vermeidet
lediglich eine „Überversorgung“, die nicht durch den Alimentationsgrundsatz
nach Art. 33 Abs. 5 GG geboten ist. Falls die Versorgungsansprüche aus einem
früheren Dienstverhältnis die im Amtsverhältnis als Mitglied der Bundesregie-
rung erdienten Ruhegehaltsansprüche übersteigen, werden sie nicht zum Ru-
hen gebracht. Falls das Amtsverhältnis als Mitglied der Bundesregierung vor
dem Erwerb eines Ruhegehaltsanspruchs endet, erhöht sich die ruhegehaltfä-
hige Dienstzeit aus dem zuvor innegehabten Amt gemäß § 7 Satz 1 Nr. 1 i.V.m.
§ 6 Abs. 3 Nr. 2 BeamtVG um die zurückgelegte Amtszeit mit der Folge, dass
sich auch das erdiente Ruhegehalt erhöht.
cc) § 20 Abs. 1 BMinG steht auch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang.
Dieser gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, wesentlichen Unter-
schieden hingegen normativ Rechnung zu tragen. Er stellt es dem Normgeber
aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszu-
wählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Betrifft die zu
prüfende Maßnahme oder Regelung ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein
weites Ermessen verfügt - wie dies im Besoldungs- und Versorgungsrecht der
Fall ist -, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hin-
blick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuch-
tender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also
willkürlich erscheint (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 28. Juni 1994 - 1 BvL 14,
15/88 - BVerfGE 91, 118 <123>, vom 30. September 1987 a.a.O. S. 330 m.w.N.
und vom 16. März 2009 a.a.O. S. 119; BVerwG, Urteil vom 28. April 2005
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- BVerwG 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308 <313 f.> = Buchholz 240 § 72a BBesG
Nr. 1 S. 4 f.).
(1) § 20 Abs. 1 BMinG bewirkt, dass ein ehemaliges Mitglied der Bundesregie-
rung, das in einem früheren Beamtenverhältnis einen Ruhegehaltsanspruch er-
dient hat, versorgungsrechtlich nicht besser gestellt wird als ein ehemaliges
Mitglied der Bundesregierung, das vor seiner Tätigkeit in der Bundesregierung
keine beamtenversorgungsrechtlichen Ansprüche erworben hat. Die in dieser
Ruhensregelung liegende Gleichbehandlung von Sachverhalten, die im Hinblick
auf das Bestehen erdienter Versorgungsansprüche ungleich sind, ist mit einer
am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1980 - 1 BvR 409/80 - BVerfGE 55, 261
<273>, stRspr). Denn die damit erreichte Gleichbehandlung sämtlicher Amtsin-
haber unabhängig von ihrer Erwerbsbiographie dient, wie ausgeführt, dem Ziel,
die Übernahme von Regierungsämtern für alle Bewerber gleichermaßen attrak-
tiv zu gestalten, zugleich aber eine Doppelversorgung aus öffentlichen Kassen
unter Wahrung des Gebots amtsangemessener Versorgung zu vermeiden (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 a.a.O. S. 344 f.). Derjenige Amts-
inhaber, der ohne vorheriges Beamtenverhältnis ein Regierungsamt ausübt, soll
im Hinblick auf sein höheres Bedürfnis nach wirtschaftlicher Absicherung für
den Versorgungsfall demjenigen gleichgestellt werden, der auf erdiente Ruhe-
gehaltsansprüche zurückgreifen kann. Die Gleichbehandlung beider Ver-
gleichsgruppen ist im Hinblick auf die angeführten Besonderheiten sachlich ver-
tretbar.
Aus denselben Gründen ist es gerechtfertigt, denjenigen Beamten, der nach
dem Ausscheiden aus dem Dienstverhältnis für mehrere Jahre ein Amt als Mit-
glied der Bundesregierung ausübt und als Folge hiervon ggf. das Ruhen seines
im Beamtenverhältnis erdienten Ruhegehalts hinzunehmen hat, ebenso zu be-
handeln wie denjenigen, der nach dem Ausscheiden aus dem Dienst eine wei-
tere Tätigkeit nicht aufnimmt und dem infolgedessen sein Ruhegehalt in vollem
Umfang ausgezahlt wird. Das eigenständige System der Versorgung ehemali-
ger Mitglieder der Bundesregierung (BVerfG, Beschluss vom 30. September
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1987 a.a.O. S. 344) stellt eine amtsangemessene Versorgung der seinem An-
wendungsbereich unterfallenden ehemaligen Beamten sicher.
(2) Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, dass nach der für den vor-
liegenden Fall maßgeblichen Rechtslage ehemalige Mitglieder der Bundesre-
gierung das Ruhen eines in einem früheren Beamtenverhältnis erdienten Ver-
sorgungsanspruchs ggf. hinnehmen müssen, während ein vor der Amtsüber-
nahme in der gesetzlichen Rentenversicherung erworbener Anspruch nicht zum
Ruhen gebracht wird, sondern zur Auszahlung gelangt. Die unterschiedliche
Struktur von Beamtenversorgung und gesetzlicher Rentenversicherung sowie
das gegenüber früheren Beamten höhere Sicherungsbedürfnis der gesetzlich
Rentenversicherten rechtfertigten es, in der Vergangenheit davon abzusehen,
auch die Anrechnung von Rentenansprüchen gesetzlich zu regeln. Mit der Ein-
führung des § 20 Abs. 2 a BMinG durch das Dritte Gesetz zur Änderung des
Bundesministergesetzes vom 23. Oktober 2008 (BGBl I S. 2018) ist allerdings
für Amtsverhältnisse, die nach dem 21. November 2005 begründet worden sind,
die Berücksichtigung auch von Rentenansprüchen bei der Versorgung von Mit-
gliedern der Bundesregierung geregelt worden.
Sowohl der Anspruch auf Versorgung aufgrund des früheren Dienstverhältnis-
ses als Beamter als auch der rentenrechtliche Versicherungsanspruch sind auf
die Existenzsicherung im Alter gerichtet. Dennoch weisen beide grundlegende
Unterschiede auf. Der Rente kommt, beruhend auf dem Gedanken der Solidari-
tät und des sozialen Ausgleichs (BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 1981 - 1 BvR
874/77 u.a. - BVerfGE 58, 81 <110>), allein die Funktion einer Regelsicherung
zu, die dem Versicherten bei Erfüllung eines vollen Arbeitslebens unter Berück-
sichtigung der geminderten Bedürfnisse im Alter denjenigen Lebensstandard
erhalten soll, den er im Durchschnitt seines Arbeitslebens erreicht hat (BVerfG,
Beschluss vom 30. September 1987 a.a.O. S. 297). Sie ist die für die Zahlung
der Beiträge im Rahmen des Rentenversicherungsverhältnisses gesetzlich zu-
gesicherte Gegenleistung der Versichertengemeinschaft (BVerfG, Beschluss
vom 26. März 1980 - 1 BvR 121/76, 122/76 - BVerfGE 54, 11 <29>). Die Ren-
tenleistung errechnet sich nach dem Verhältnis des individuellen durchschnittli-
chen Lebensarbeitsverdienstes zum durchschnittlichen Lebensarbeitsverdienst
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aller Arbeiter und Angestellten. Maßgebliche Faktoren sind die Länge der Bei-
tragszeit und die Höhe der während dieser Zeit entrichteten Beiträge (§ 63
SGB VI). Altersrenten sind nach unten grundsätzlich nicht begrenzt.
Demgegenüber ist die Beamtenversorgung aufgrund des Alimentationsgrund-
satzes nach Art. 33 Abs. 5 GG als Vollversorgung konzipiert, die neben einer
Regelsicherung auch eine Zusatzsicherung umfasst (BVerfG, Beschluss vom
30. September 1987 a.a.O. S. 332, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR
1387/02 - BVerfGE 114, 258 <294 f.> und Beschluss vom 20. Juni 2006 - 2 BvR
361/03 - NVwZ 2006, 1280 <1281>). Sie ist die vom Staat festzusetzende Ge-
genleistung des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte ihm im Rahmen des
gegenseitigen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses mit seiner ganzen Per-
sönlichkeit und unter Einsatz seiner vollen Arbeitskraft zur Verfügung gestellt
und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflicht nach Kräften er-
füllt hat. Als solche muss sie amtsbezogen und amtsangemessen sein (BVerfG,
Beschluss vom 30. September 1987 a.a.O. S. 324; BVerwG, Urteile vom
19. Februar 2004 - BVerwG 2 C 20.03 - BVerwGE 120, 154 <159>, vom
25. Januar 2005 - BVerwG 2 C 48.03 - Buchholz 239.1 § 14 BeamtVG Nr. 9
und vom 27. Januar 2005 - BVerwG 2 C 39.03 - Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG
Nr. 13). Dementsprechend ist das Ruhegehalt eines Beamten unter Berücksich-
tigung der Länge der ruhegehaltfähigen Dienstzeit und unter Anerkennung aller
Beförderungen grundsätzlich aus dem letzten Amt zu berechnen (§§ 5 ff.
BeamtVG; vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 2009 a.a.O. S. 118). Infolge
des Alimentationsprinzips haben Beamte Anspruch auf eine Mindestversorgung
von 35 % der Dienstbezüge des letzten Amtes (§ 14 Abs. 4 BeamtVG).
Dies lässt den Schluss vertretbar erscheinen, dass das Sicherungsbedürfnis
eines eine Rente beziehenden Mitglieds der Bundesregierung gegenüber dem
Sicherungsbedürfnis eines Mitglieds der Bundesregierung, das einen Ruhege-
haltsanspruch als Beamter erdient hat, gesteigert ist. Ein Beamter, der zum
Mitglied der Bundesregierung ernannt wird, scheidet zwar gemäß § 18 Abs. 1
BMinG aus seinem Amt, nicht jedoch aus dem Beamtenverhältnis aus. Seine in
dem Dienstverhältnis gründenden Rechte und Pflichten ruhen lediglich. Mit dem
Ende des Amtsverhältnisses als Mitglied der Bundesregierung hat er aus
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Art. 33 Abs. 5 GG Anspruch darauf, dass ihm ein anderes Amt übertragen wird.
Für den Fall, dass ihm ein solches nicht innerhalb dreier Monate mit seinem
Einverständnis übertragen wird, tritt er gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 BMinG mit
Ablauf dieser Frist aus dem Dienstverhältnis als Beamter in den Ruhestand.
Durch den Anspruch auf Wiederverwendung im öffentlichen Dienst ist er auch
nach Ausscheiden aus dem Amtsverhältnis wirtschaftlich abgesichert. Über ei-
ne vergleichbare Absicherung verfügt das Mitglied der Bundesregierung, das
allein einen Rentenanspruch besitzt, nicht.
3. Zur Frage der Auszahlung des Ruhegehalts des Klägers aus dem Amt des
Ministerpräsidenten weist der Senat darauf hin, dass das Berufungsgericht im
Einklang mit § 9 Abs. 4 des hessischen Gesetzes über die Bezüge der Mitglie-
der der Landesregierung vom 27. Juli 1993 (GVBl I S. 339) i.d.F. des Art. 1 des
Gesetzes vom 19. November 1998 (GVBl I S. 491) (LRBezG HE) ohne Verstoß
gegen revisibles Recht davon ausgegangen ist, dass der Begriff des Beziehens
im Sinne von § 9 Abs. 4 dieses Gesetzes nur solche Ruhegehaltsansprüche
erfasst, hinsichtlich derer ein Auszahlungsanspruch besteht. Wie § 20 Abs. 1
BMinG dient § 9 Abs. 4 Satz 1 und 2 LRBezG HE der Vermeidung einer Dop-
pelbelastung der öffentlichen Kassen durch die ungeregelte Gewährung mehre-
rer Versorgungen aus öffentlichen Mitteln. Eine Belastung der öffentlichen Kas-
sen resultiert nicht bereits aus der Festsetzung, sondern erst aus der Auszah-
lung der Versorgung. Hiernach wird ein Ruhegehalt, das gemäß § 20 Abs. 1
BMinG in vollem Umfang ruht, nicht „bezogen“. Daraus ergibt sich, dass der
Beigeladene das Ruhegehalt des Klägers wegen seiner Amtszeit als Minister-
präsident zu Unrecht in voller Höhe zum Ruhen gebracht haben dürfte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO.
Herbert Dr. Heitz Thomsen
Dr. Maidowski Dr. Fleuß
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Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Beamtenversorgungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5, Art. 64 Abs. 1,
Art. 69 Abs. 2
GG a.F.
Art. 73 Nr. 8
BeamtVG
§ 5, § 6 Abs. 3, § 7 Satz 1, § 14 Abs. 4
BMinG
§ 15, § 18 Abs. 1 bis 3, § 20 Abs. 1 und Abs. 2a
SGB VI
§ 63
LRBezG HE
§ 9 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2
Stichworte:
Ruhegehalt; Versorgungsbezüge; Mitglied der Bundesregierung; Bundesminis-
ter; Ministerpräsident; kommunaler Wahlbeamter auf Zeit; Oberbürgermeister;
Beamter; Ruhestandsbeamter; Ruhen; Anrechnung; Kürzung; Dienstverhältnis;
Amtsverhältnis; Träger der Versorgung; Gesetzgebungskompetenz; Sachzu-
sammenhang; Gesetzgebungszuständigkeit kraft Sachzusammenhangs; im
Dienste des Bundes; Pflicht zur gegenseitigen Rücksichtnahme; Gebot länder-
freundlichen Verhaltens; Alimentationspflicht; Einheit der öffentlichen Kassen;
amtsangemessene Versorgung; 100-%-Grenze; Überversorgung; Doppelbelas-
tung; Vermeidung; Leistungsprinzip; Versorgungsniveau; Einschnitt; Berufsle-
ben; Sicherungsbedürfnis; Absicherung; Gestaltungsfreiheit; Gestaltungsspiel-
raum; Nur-Minister; Nur-Beamter; Willkürverbot; Rente; Altersrente; Rentenver-
sicherung; Beamtenversorgung; Existenzsicherung; Solidarität; sozialer Aus-
gleich; Regelsicherung; Vollversorgung; Zusatzsicherung; Mindestversorgung;
Wiederverwendung; beziehen.
Leitsätze:
1. § 20 Abs. 1 BMinG erfasst sämtliche Ansprüche auf Versorgung, die einem
ehemaligen Mitglied der Bundesregierung aufgrund eines früheren Dienstver-
hältnisses als Beamter zustehen, unabhängig davon, ob Träger der Versorgung
der Bund, ein Land, eine Kommune oder ein sonstiger öffentlich-rechtlicher
Dienstherr ist.
2. § 20 Abs. 1 BMinG erfasst auch Versorgungen aufgrund von Dienstverhält-
nissen, die im Zeitpunkt der Ernennung zum Mitglied der Bundesregierung be-
reits beendet waren.
3. Erdient der Beamte neben seinem Ruhegehalt weitere Versorgungsansprü-
che aus öffentlichen Kassen und übersteigt die Summe der Versorgungsan-
sprüche 100 % der amtsangemessen Versorgung, so kann er nur verlangen,
dass ihm insgesamt 100 % der festgesetzten Versorgungsbezüge ausgezahlt
werden (wie BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2011 - BVerwG 2 C 25.09 - Buch-
holz 449.4 § 55b SVG Nr. 1 Rn. 25).
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4. § 20 Abs. 1 BMinG ist mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1
GG) vereinbar.
Urteil des 2. Senats vom 24. November 2011 - BVerwG 2 C 57.09
I. VG Kassel vom 25.04.2008 - Az.: VG 1 E 1066/06 -
II. VGH Kassel vom 01.10.2009 - Az.: VGH 8 A 1891/09 -