Urteil des BVerwG vom 25.03.2010, 2 C 52.08

Aktenzeichen: 2 C 52.08

Beihilfe, Vorbehalt des Gesetzes, Bvo, Fürsorgepflicht

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 52.08 OVG 1 A 758/07

Verkündet am 25. März 2010 Kairies als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. März 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Groepper, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister und Dr. Maidowski

für Recht erkannt:

Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Dezember 2007 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 19. Januar 2007 werden aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

I

1Der Kläger steht als Beamter der Besoldungsgruppe A 13 im Dienst der Beklagten. Auf seinen Antrag, ihm für krankheitsbedingte Aufwendungen Beihilfen

in Höhe von 450,82 zu gewähren, setzte die Beihilfestelle unter Abzug der

jährlichen Selbstbeteiligung des Klägers von 300 für das Jahr 2006 eine Beihilfe in Höhe von 150,82 fest.

2Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte unter Änderung des Ausgangsbescheids und Aufhebung des Widerspruchsbescheids zur Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 300 verpflichtet. Die Berufung der Beklagten hat

das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:

3§ 12a BVO NRW sei zwar formell rechtmäßig, verstoße jedoch seit 2003 gegen

Art. 33 Abs. 5 GG und sei deshalb unanwendbar. Seit diesem Jahr dürfe die

Kostendämpfungspauschale den Beihilfeansprüchen der Beamten wegen der

bis dahin eingetretenen Besoldungsabsenkung durch Abschaffung des Urlaubsgeldes und Kürzung der jährlichen Sonderzuwendung nicht mehr entgegengehalten werden. Der Umfang dieser Absenkung überschreite 4% eines

Jahresnettoeinkommens; die Kostendämpfungspauschale mache zusätzlich

und je nach Gehaltsstufe bis zu 1,32% eines Jahresnettoeinkommens aus. Sie

führe damit zu einer Unterschreitung der aus verfassungsrechtlichen Gründen

gebotenen amtsangemessenen Alimentation, da die Beamtenschaft greifbar

von der Einkommensentwicklung vergleichbarer Beschäftigter abgekoppelt worden sei. Deshalb verletze die jährliche pauschale Selbstbeteiligung an den

Krankheitskosten ab dem Jahr 2003 die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Dieser

sei verpflichtet, die Gefährdung der amtsangemessenen Alimentation im Bereich der Beihilfe durch eine Nichtanwendung des § 12a BVO NRW zu kompensieren. Ob die Vorschrift wegen Verfassungswidrigkeit nichtig sei, könne

demgegenüber offen bleiben.

4Hiergegen wendet sich die Beklagte mit der Revision. Sie beantragt,

den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Dezember 2007 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 19. Januar 2007 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

5Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II

6Die Revision der Beklagten ist begründet. Der Beschluss des Berufungsgerichts

verletzt Bundesrecht 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus

anderen als den vom Oberverwaltungsgericht angeführten Gründen als richtig

dar 144 Abs. 4 VwGO). Die Beklagte war berechtigt, die Beihilfe des Klägers

im Jahr 2006 um die Kostendämpfungspauschale gemäß § 12a der nordrheinwestfälischen Beihilfenverordnung - BVO NRW - zu kürzen (dazu 1. und 2.). Ein

Begehren des Klägers festzustellen, dass seine Alimentation die Grenze der

Amtsangemessenheit in einem bestimmten Zeitraum unterschritten habe, ist

nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens geworden (dazu 3.).

71. Gemäß § 12a Abs. 1 BVO NRW in der hier maßgebenden Fassung des

Art. II des Gesetzes zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 18. Dezember

2002 (GV. NRW S. 660 <666>) wird die Beihilfe je Kalenderjahr, in dem die

beihilfefähigen Aufwendungen entstanden sind, um eine gestaffelte Kostendämpfungspauschale von 150 bis 750 gekürzt. Beamte mit einem Amt der

Besoldungsgruppe A 13 sind der Stufe 2 (300 €) zugeordnet.

8§ 12a Abs. 1 BVO NRW unterliegt nach der Rechtsprechung des Senats weder

hinsichtlich des Art. 33 Abs. 5 GG noch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG oder

auf den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts Bedenken; insbesondere verlangen

weder die Alimentations- noch die Fürsorgepflicht, dass Aufwendungen im

Krankheitsfall durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung

und ergänzende Beihilfeleistungen lückenlos gedeckt werden (Urteil vom

20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20).

9Die Kostendämpfungspauschale ist auch nicht, wie der Kläger meint, verfassungswidrig, weil sie in unzulässiger Weise zwischen gesunden und kranken

Beamten unterscheide. Denn sie knüpft nicht an die Unterscheidung zwischen

kranken und gesunden Beamten an, sondern gewährt unterschiedslos jedem

Beamten im Bedarfsfalle einen Anspruch auf eine um den Betrag der Kostendämpfungspauschale geminderte Beihilfe, soweit die Aufwendungen dem

Grunde nach notwendig und der Höhe nach angemessen sind. Der tatsächliche

Umstand, dass Beamte den Betrag der Kostendämpfungspauschale aus ihren

Bezügen bestreiten müssen und dass dies jeweils nur Beamte trifft, die in einem Kalenderjahr Beihilfeleistungen in Anspruch nehmen, verlässt im Übrigen

nicht die im Beihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit, wonach Beamte im

Bedarfsfall nicht mit erheblichen krankheitsbedingten Aufwendungen belastet

werden dürfen, die nicht durch zumutbare Eigenvorsorge abgesichert werden

können (vgl. zu diesem Maßstab Urteil vom 26. August 2009 - BVerwG 2 C

62.08 - ZBR 2010, 88). Der Selbstbehaltsregelung liegt die Wertung zu Grunde,

dass die Anspruchsminderung um den Betrag der Kostendämpfungspauschale

jedem betroffenen Beamten im Regelfall ohne beihilferechtlichen Ausgleich zugemutet werden kann.

10Einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG begründet auch nicht der Umstand, dass

sowohl kinderlose Beamte als auch Beamte mit Kindern von der Kostendämpfungspauschale betroffen sind (vgl. Urteil vom 20. März 2008 a.a.O. S. 23 f.

m.w.N.). Für Beamte mit Kindern reduziert sich die Kostendämpfungspauschale

um 60 je berücksichtigungsfähiges Kind, so dass Beamte der unteren Besoldungsgruppen ab dem dritten Kind von der Kostendämpfungspauschale freigestellt, in den mittleren Gehaltsgruppen erheblich entlastet sind. Außerdem entfällt die Kostendämpfungspauschale bei Aufwendungen für Vorsorgeuntersuchungen, die bei Kindern besonders häufig anfallen; zudem besteht die Möglichkeit einer zusätzlichen Unterstützung bei Vorliegen einer wirtschaftlichen

Notlage 13 Abs. 9 BVO NRW), so dass eine Verletzung der Fürsorgepflicht

zu Lasten kinderreicher Beamter vermieden werden kann.

11Schließlich verstößt § 12a BVO NRW nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG,

weil chronisch Kranke von der Kostendämpfungspauschale grundsätzlich in

gleicher Weise betroffen sind wie Beamte, die Beihilfeleistungen nicht im Zusammenhang mit einer chronischen Erkrankung beanspruchen. Denn die BVO

NRW bietet in § 12a Abs. 7 - Wegfall der Kostendämpfungspauschale bei dauernd pflegebedürftigen chronisch Erkrankten - und § 13 Abs. 9 Entlastungsmöglichkeiten für die Gruppe der chronisch Kranken, so dass bei sachgerechter

Handhabung unzumutbare wirtschaftliche Nachteile chronisch kranker Beamter

vermieden werden können.

122. Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, der Dienstherr sei auf Grund

des Fürsorgegrundsatzes (Art. 33 Abs. 5 GG) dazu berechtigt oder gar verpflichtet, Versäumnisse der Besoldungsgesetze ggf. durch eine Nichtanwendung belastender Beihilfevorschriften zu kompensieren, ist mit Bundesrecht

nicht vereinbar.

13Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht gebietet, dass Beamte in besonderen

Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nicht mit erhebli-

chen Aufwendungen beschwert bleiben, die sie durch zumutbare Eigenvorsorge

mit Hilfe der Regelalimentation nicht absichern können (Urteil vom 20. März

2008, a.a.O., m.w.N.). Allerdings kommt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines den Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG entsprechenden Systems von

Alimentation und Fürsorgeleistungen, insbesondere bei der Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang Beihilfeleistungen gewährt werden, ein erheblicher Spielraum zu. Das Beihilfensystem als solches ist nicht verfassungsrechtlich verankert, da es nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehört. Ob die Fürsorge in Krankheits- und Pflegefällen durch Beihilfeleistungen, durch Mittel der Regelalimentation zur Finanzierung einer Krankenversicherung oder nicht versicherbarer Belastungen oder

durch eine Kombination aus diesen Elementen unter Wahrung der Amtsangemessenheit der Alimentation sichergestellt wird, ist dem Gesetzgeber überlassen (BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE

106, 225 <232 f.>; Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03

u.a. - DVBl 2007, 1493 <1495>; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C

36.02 - BVerwGE 118, 277 <279 f.>). Der Spielraum des Gesetzgebers bei der

Gestaltung des Besoldungsrechts wird grundsätzlich erst durch Maßnahmen

überschritten, die sich als evident sachwidrig erweisen (BVerfG, Beschlüsse

vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 <320> und vom 6. Mai 2004

- 2 BvL 16/02 - BVerfGE 110, 353 <364>; stRspr). Deshalb kann der Gesetzgeber das Alimentationsniveau sowohl dadurch anheben, dass er die Dienstbezüge erhöht, als auch dadurch, dass er besoldungsrelevante Einschnitte rückgängig macht oder Fürsorgeleistungen gewährt. Selbst wenn das Beihilfensystem so ausgestaltet sein sollte, dass die Beamten in Krankheits- und Pflegefällen unter Verstoß gegen das Gebot amtsangemessener Alimentation mit unzumutbaren Kosten belastet werden, würde daraus nicht die Nichtigkeit oder -

wie das Berufungsgericht meint - die Unanwendbarkeit der entsprechenden

beihilferechtlichen Vorschriften folgen, sondern die Notwendigkeit einer Anpassung des Alimentationsniveaus etwa durch Änderung des Besoldungsgesetzes.

14Die vom Berufungsgericht für richtig gehaltene Nichtanwendung belastender

Beihilfevorschriften im Einzelfall verkennt diesen Zusammenhang von Alimentations- und Fürsorgepflicht. Der Beamte, der sein grundrechtsgleiches Recht auf

amtsangemessene Alimentation geltend machen will, kann dieses Ziel nicht

durch eine Klage auf Gewährung von Fürsorgeleistungen erreichen. Es ist Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, in welcher Weise die amtsangemessene Alimentation sichergestellt wird. Aus demselben Grund kann auch das Gericht nicht die Anwendung belastender Beihilferegelungen sperren und sich so

an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Vielmehr kann der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers nur dadurch gewahrt werden, dass betroffene Beamte

ihren auf eine höhere Alimentation zielenden Anspruch prozessual durch eine

Feststellungsklage geltend machen (stRspr; Urteile vom 20. März 2008 a.a.O.,

vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 23.07 - Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1 und vom

6. November 2009 - BVerwG 2 C 60.08 -; vgl. auch Urteil vom 20. Juni 1996

- BVerwG 2 C 7.95 - Buchholz 240 § 2 BBesG Nr. 8 und BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2009 - 2 BvL 13/08 u.a. - juris). Dieser Weg ist ihnen

auch im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG)

zuzumuten, da davon auszugehen ist, dass der Gesetzgeber die Konsequenzen aus einer entsprechenden gerichtlichen Feststellung ziehen wird. In wirtschaftlichen Notlagen kommen unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht

vorläufige Zahlungen in Betracht (Urteil vom 20. Juni 1996, a.a.O.).

15Die Annahme des Berufungsgerichts, Rechtsschutz sei in Fällen wie dem vorliegenden dort zu suchen, wo das System von Alimentation und Beihilfe die

Schwelle der Rechtswidrigkeit überschreite, trifft zwar zu. Allerdings führt sie

nicht dazu, dass eine Verpflichtungsklage auf Gewährung höherer Beihilfen zu

erheben ist, da nicht die beihilferechtliche Regelung, die zu einem Absinken des

Alimentationsniveaus unter die Schwelle der Amtsangemessenheit führt,

rechtswidrig ist, sondern das Besoldungsgesetz, das eine verfassungswidrig zu

niedrige Alimentation festsetzt. Die vom Berufungsgericht für ausreichend gehaltene Anwendungssperre des § 12a BVO NRW trägt dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass weder die Kostendämpfungspauschale noch ihre

Anwendung rechtswidrig sind, sondern - unterstellt, das Alimentationsniveau

des Klägers sei im Jahre 2006 verfassungswidrig zu niedrig gewesen - das Besoldungsgesetz. Dem abweichenden Ansatz des Berufungsgerichts stehen bereits der besoldungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes sowie der Grundsatz der

Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entgegen, da er auf eine behördliche oder

gerichtliche Nichtanwendungskompetenz für jeden Einzelfall hinausläuft, in dem

das für verfassungsgemäß gehaltene Alimentationsniveau durch Anwendung

einer Kürzungs- oder Streichungsregelung gefährdet erscheint. Er greift in den

Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers ein, der zu der Entscheidung darüber berufen ist, ob eine unzureichende Alimentation durch den Abbau

von Kürzungsvorschriften oder durch Anhebung der Regelalimentation behoben

werden soll. Schließlich führt der Ansatz des Berufungsgerichts zu dem unter

dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit nicht tragbaren Ergebnis, dass je nach

geltend gemachter Leistung - Beihilfe ohne Selbstbehalt für beihilfefähige

Aufwendungen, Beihilfe für nicht beihilfefähige Aufwendungen, Sonderzuwendung usw. - und Einzelfall beliebige Vorschriften des öffentlichen Dienstrechts einer Anwendungssperre gegenüber einzelnen Beamten unterworfen

würden, während sie gegenüber anderen Beamten Anwendung fänden, weil

diese ihren Anspruch auf Kompensation der unzureichenden Besoldung in anderer Weise oder gar nicht geltend gemacht haben.

163. Ein auf die Feststellung einer verfassungswidrig unzureichenden Alimentation

gerichtetes Begehren ist im vorliegenden Fall nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens. Ein solches Begehren lässt sich dem Vortrag des Klägers in

erster und zweiter Instanz nach den Feststellungen des Berufungsgerichts weder ausdrücklich noch konkludent entnehmen; im Revisionsverfahren wäre eine

entsprechende Klageänderung im Übrigen gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO

unzulässig.

17Der Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird nicht nur

durch den Klageantrag, sondern auch durch den Klagegrund bestimmt. Neben

der angestrebten Rechtsfolge ist deshalb auch der Sachverhalt, aus dem sich

diese Rechtsfolge ergeben soll, für den Streitgegenstand bestimmend (Beschluss vom 9. August 2000 - BVerwG 8 B 72.00 - Buchholz 310 § 121 VwGO

Nr. 80). Das Gericht ist bei der Ermittlung des Begehrens zwar nicht an die Fassung der Anträge gebunden, darf aber über das Klagebegehren nicht hinausgehen 88 VwGO). Im vorliegenden Fall hat der Kläger sich nach den in erster

und zweiter Instanz gestellten Anträgen auf die Anfechtung des Beihilfebescheids vom 23. Januar 2006 und des Widerspruchsbescheids vom 3. Juli 2006

sowie auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage auf Gewährung einer

weiteren Beihilfe in Höhe von 300 für das Jahr 2006 beschränkt. Damit hat er

den zur Entscheidung des Gerichts gestellten Sachverhalt auf das Beihilferecht

beschränkt; alleiniges Ziel des Verfahrens ist - wie sich nicht zuletzt in dem vom

Berufungsgericht festgesetzten Streitwert widerspiegelt - die Durchsetzung eines bezifferten Anspruchs auf höhere Beihilfeleistungen. Zwar ist der Kläger zur

Begründung des geltend gemachten Leistungsbegehrens auf die Frage der

Verfassungsmäßigkeit seiner Besoldung im Jahr 2006 eingegangen. Diesen

Ausführungen kommt für das angestrebte Rechtsschutzziel jedoch lediglich die

Funktion eines Begründungselements zu, das die Voraussetzungen für die

Gewährung weiterer Fürsorgeleistungen belegen soll. Ein auf die allgemeine

und dauerhafte Erhöhung der Bezüge gerichtetes Klagebegehren hat der Kläger vielmehr ausdrücklich als unzureichend abgelehnt, weil es die bei ihm

verbleibende Versorgungslücke nicht beseitigen und aus seiner Sicht zugleich

zu einer Überalimentierung gesunder Beamter führen würde. Ein derartiges

Feststellungsbegehren ist auch nicht als nachrangiges Begehren in dem streitgegenständlichen Leistungsantrag auf Gewährung einer weiteren Beihilfe enthalten, weil die Rechtsschutzziele beider Begehren nicht identisch sind (vgl.

Urteil vom 28. April 2005 - BVerwG 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308 <312>).

18Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Herbert Groepper Thomsen

Dr. Burmeister Dr. Maidowski

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Öffentlichen Dienstrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

GG Art. 3, Art. 33 Abs. 5 VwGO § 88 BVO NRW § 12a Abs. 1

Stichworte:

Beihilfe, Kostendämpfungspauschale, Anwendungssperre, Nichtanwendung, Unteralimentation, Amtsangemessenheit, Alimentation, Fürsorgepflicht, Alimentationspflicht, Streitgegenstand, Verpflichtungsklage, Leistungsklage, Feststellungsklage, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Gesetzesvorbehalt, Gleichheitssatz

Leitsatz:

Die verfassungswidrige Unteralimentation von Beamten darf ein Gericht nicht durch die Nichtanwendung belastender Beihilfevorschriften kompensieren. Betroffene Beamte können ihren auf amtsangemessene Alimentation zielenden Anspruch im Hinblick auf den dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraum prozessual nur durch eine Feststellungsklage geltend machen (im Anschluss an Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20).

Urteil des 2. Senats vom 25. März 2010 - BVerwG 2 C 52.08

I. VG Gelsenkirchen vom 19.01.2007 - Az.: VG 3 K 2047/06 - II. OVG Münster vom 28.12.2007 - Az.: OVG 1 A 758/07 -

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